基礎設施PPP項目物有所值評價應用挑戰及對策

梁晴雪 胡昊

[摘 要]近年我國大力倡導社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資建設和運營管理，推動了PPP模式的快速發展。文章聚焦于我國推行物有所值評價中存在的主要問題及挑戰，選取H市現代有軌電車PPP項目，開展實例分析，提出了完善物有所值評價的對策建議。研究成果有助于推動構建更為完善的物有所值評價體系，發揮物有所值評價在項目決策中的關鍵指導性作用，更好地促進PPP模式在我國健康有序地發展。

[關鍵詞] 基礎設施；PPP模式；物有所值評價；對策分析

[中圖分類號]F294 [文獻標識碼] A [文章編號]1673-0461（2018）06-0054-06

一、PPP模式的應用發展

PPP（Public-Private Partnership）模式，中文直譯為公私合營或公私合作，泛指政府部門與社會資本之間的一種合作經營模式。20世紀90年代發源于英國，隨后在全球范圍內被不斷應用于基礎設施及公共服務等領域中，受到了眾多國家和地區政府的密切關注[1]。在合理有效的PPP模式下，政府部門與社會資本以風險分擔、利益共享為原則，構建一種平等的合作伙伴關系，在一個相對較長并且穩定的合作期限內，發揮公私雙方各自的資源優勢，以更加經濟、高效的方式完成特定公共產品或服務的制造與供應。

PPP模式在中國的發展可以分成3個主要階段，即2002年以前的探索試點階段、2002年到2009年的快速推進階段以及2009年以來的轉型發展階段。2013年底，國務院及財政部、發改委等相關部委大力推廣PPP模式，相繼出臺了一系列政策文件、發布示范項目并設立專項基金以支持PPP模式的發展。2014年12月，財政部下屬的“政府和社會資本合作中心”獲批成立。截止2017年5月31日，全國PPP綜合信息平臺項目庫入庫項目數達到13 132個，項目總投資額為164 041.33億元。

PPP模式自2013年底被國家重點推出以來，恰逢經濟持續下行的背景，因此PPP模式被政府和社會各界寄予了擴大投資、穩定增長的希望。但是從現實情況來看，真正落地、順利簽約并投入實施的項目只有三成，有為數不少的PPP項目遭遇了落地難的問題，其中面臨的主要挑戰之一即為缺乏可靠的評價體系[2]。PPP模式的應用會受到國家法律體系、經濟發展、社會和政治等諸多因素的影響，不同國家的國情差異較大，因此對PPP模式的評價也將因國而異，在引入我國的實踐中需要一個落地與中國化的過程。物有所值評價是在具體操作層面上為擬采用PPP模式的項目進行評價分析，構建可靠的物有所值評價體系，對于推動PPP模式在我國良好有序地發展具有重要意義。

二、物有所值評價

1. 物有所值評價原則

“物有所值”概念最早起源于20世紀90年代的英國，英國審計署將其定義為“將可用資源最優化以獲得想要的結果”[3]，旨在實現公共資源配置利用效率的最優化，通常細化為4E原則：節約性（Economy）、效率性（Efficiency）、有效性（Effectiveness）、公平性（Equity）[4]，如圖1所示。

PPP項目的物有所值評價（Value for Money， VFM）是指以公共部門交付類似項目所需等量資金的情況下，通過采用PPP模式能夠提供更好的服務。物有所值評價是用來計算相對于傳統的政府采購模式，采用PPP模式所能獲得的節約成本，同時基于項目全生命周期理論，對PPP項目資金價值進行計算并評價項目建設的必要性、PPP模式的適用性和定價的合理性等，通常包括定性評價和定量評價兩部分[5]。

2. 物有所值評價流程

我國物有所值定性評價主要通過項目本級財政部門或其部門下屬的PPP中心，聯合項目所屬行業的主管部門組織召開專家組會議，以項目全生命周期整合程度、潛在競爭程度、風險識別與分配、可融資性、績效導向與鼓勵創新、政府機構能力等作為6項基本評價指標，并輔以6項基本評價指標未涵蓋的其他影響因素，如全生命周期成本測算準確性、運營收入增長潛力、項目規模大小、行業示范性等作為補充指標。專家通過充分討論，對評價指標逐項評分，然后根據各指標權重計算加權平均分，得到評分結果并形成專家組意見，最終形成定性評價結論。

定量評價是在假定項目采用PPP模式同政府傳統投資方式得到相同績效產出的前提下，將該PPP項目的政府方在項目全生命周期內承擔成本的凈現值與公共部門比較值（Public Sector Comparator， PSC）對比，即通過比較影子報價PPP值與PSC值的大小，判斷項目采用PPP模式是否能夠有效降低成本。PPP值包含PPP項目全生命周期內股權投資、配套投入、運營補貼、風險承擔等各項財政支出的現值；PSC值是所選取參照項目在全生命周期的建設和運營維護凈成本、全部風險成本以及競爭性中立調整值的現值之和。全生命周期下的物有所值評價基本框架如圖2所示。

三、物有所值評價面臨主要問題

1. 物有所值評價的必要性與可行性

由于目前PPP市場處于快速擴張階段，PPP項目繁多，在市場機會和項目回報的雙重誘惑下，一些社會資本方在未對項目進行物有所值分析、財政承受能力分析等合理評價之前便盲目進入PPP市場。而與之同時，不少地方政府仍然沒有轉變觀念，認為PPP只是一種代替融資平臺的融資工具。因此，實際中打著PPP的旗號做變相融資的項目已經為數不少。根據現階段我國基礎設施項目建設需求以及PPP模式在我國未來的長遠發展，建立科學有效的PPP項目物有所值評價體系，不僅是必要且適時的，也是值得重視并深入研究的，具體體現在以下4點：

（1）分析項目立項必要性，在項目進行采購決策之前，對項目評價并排序，確定將要實施的項目是否屬于必須。

（2）比選項目實施模式，同傳統的政府投融資模式進行對比，分析項目是否適合采用PPP模式。

（3）確定采用PPP模式后，通過綜合評價社會資本方的專業資質、競爭能力等，選擇合適的社會資本方建立合作伙伴關系。

（4）在項目實施過程和后期評價中進行績效審計，為項目的產出和服務制定詳細可行的評價要求和監管方案，考察并評估項目對于既定目標的實現程度。

上述關鍵原則的確定都離不開對項目進行科學的物有所值評價。根據我國現階段對于PPP模式及其物有所值評價的推進現狀與應用前景，評價的可行性可以從以下兩個方面分析：

（1）政策支持：2014年11月，財政部在《政府和社會資本合作模式操作指南》中明確提出要科學規范地對PPP項目進行物有所值評價。為推動政府和社會資本合作項目物有所值評價更加規范、有序地開展，在充分考慮國內實際情況并積極借鑒國際經驗的基礎上，我國在2015年12月出臺了《PPP物有所值評價指引（試行）》，為PPP項目物有所值評價的順利開展提供了充分的依據。

（2）數據獲取：《PPP物有所值評價指引（試行）》指出，進行定性評價所要求的資料包括項目初步實施方案、設計文件、產出說明、可行性研究報告、風險識別和分配情況等項目必備文件。定量評價中，公共部門比較法被廣泛應用于物有所值評價體系中，用于比較項目采用PPP模式和傳統政府投融資模式所發生的成本，其本質是兩個凈現金流折現值之差，亦可從項目的財務數據中獲取并合理測算，作為項目的決策工具。

2. 我國應用物有所值評價的主要問題分析

物有所值是政府實施PPP項目的重要原因之一，也是傳統基礎設施采購一直以來追求的目標。然而并非所有項目都適合采用PPP模式，在進行項目物有所值評價的過程中，上至國家政策支持下到評估方法選取都面臨著各種問題和挑戰：

（1）基于主觀判斷的定性分析較難保證結果的有效性。定性分析采用的問卷調查、專家咨詢等方式更多地依靠專家的主觀判斷，難以做到真正客觀、科學地評價一個項目，無論是求均值或是比較標準差、檢驗歸一性，其結果的有效性都難以保證。

（2）定量評價中不確定性因素多及數據缺失導致難以構建成熟的模型。定量評價需要依靠大量的數據支撐，且定量分析中不確定性因素過多，定量物有所值評價的結果是兩個不確定數字之差，其計算誤差難以控制。實踐過程中，由于缺乏充足的數據積累，我國目前還未形成成熟的計量模型，且不同行業都應有符合其行業特點的獨特評價模型，并沒有標準普適模型。

（3）評價的假設性前提使得評價結論不足以提供決策依據。無論定性評價還是定量評價，所有有關項目實施效果的信息均只能在項目投入實施后獲得，因此在項目準備或識別階段開展的物有所值評價都要基于一定的假設預期，導致評價在PPP項目的執行過程中經常出現折衷情況。

（4）行業主管部門不統一使得評價無法發揮實質意義。不同部門對于物有所值評價尚未完全形成共識，財政部一直以來是物有所值評價的積極倡導者，而發改委對此評價方法卻因為其可操作性差持一定保留意見[6]。在我國目前的操作實踐中，物有所值評價大多也只是流于形式層面，并未發揮實質性的意義。

（5）地區和行業性特征的差異促使評價執行需針對政府和社會資本雙方進行競爭性中立合理調整。物有所值評價執行受到政治、文化和區域差別的影響較大，不同地區的效率有所差別，同一地區不同企業也有不同。政府傳統采購模式與PPP模式相比，可能存在監管要求、稅收優惠、土地費用等多方面的差異，兩者優劣并存，而這些差異需要對其進行合理的調整以使得物有所值定量評價更加公平的對兩種采購模式進行比較。 四、H市現代有軌電車項目實例

1. 項目概況

選取H市現代有軌電車PPP項目進行物有所值評價分析，其項目基本概況如表1所示，項目合作框架如圖3所示。

2. 物有所值評價定性分析

物有所值評價通常在項目的識別階段開展，分別從項目全生命周期整合程度、可融資性、政府機構管理能力、社會資本的潛在競爭程度、績效導向與鼓勵創新、不確定性及風險識別與分配等方面對該項目進行物有所值評價，識別出評價中存在的不確定性因素。

（1）全生命周期整合：從項目的全生命周期整合程度來看，社會資本聯合體中基礎設施建設發展有限公司負責本項目的投融資、建設和移交事宜，由其在H市出資設立具有獨立法人資格的項目公司——H市現代有軌電車有限公司，市政府授予項目公司一定年限的本項目特許經營權。項目公司具體負責H市現代有軌電車一期工程項目的投資、融資、建設、運營、管理和維護，有助于項目實現長期和充分整合。

（2）可融資性：本次銀團貸款共需支付貸款本金24億元，利息18.59億元，共計42.59億元。項目自身的現金流可提供還款資金共計24.69億元，占比58%。同時，項目公司在項目融資中將本項目特許經營權質押給相關金融機構，由H市城市資產經營有限公司提供擔保并承擔連帶責任，追加本項目特許經營收益權質押。針對項目的可融資性，本項目融資得到銀團貸款占項目全部所需資金比例為65%，其市場融資能力較強。

（3）政府機構能力：本項目是當地市政重要基礎設施，在項目初期虧損嚴重、收入不足以進行貸款償債時，市政府給予財政補貼并配套相關優惠政策，以保持項目財務上的可持續。在貸款期限內，政府將逐步回購上海基礎設施建設發展有限公司的股權直至全部收購，并支付相應股權回購資金、股權收益以及銀團貸款本息合計62億元，償債壓力較大，政府能否依法履約還需要在項目進行過程中重點關注并跟蹤評估。

（4）潛在競爭程度：本項目經過多輪招投標，對社會資本的吸引力較大，最終由3家實力雄厚的公司組成聯合體中標。項目由基礎設施建設發展有限公司100%出資組建，該公司憑借在建筑行業多年經驗及同業中的市場地位，管理著集團中數個重大項目工程。從股權關系來看，城建公司為本項目公司實際控制人，城建集團是集各類工程設計、施工、管理、材料供應為一體的大型國有企業集團，在市政工程、軌道交通工程、越江隧道工程等領域的中標率超過50%，區域競爭實力較強。

（5）績效導向與鼓勵創新：本項目依據建設規模大小、運營收入的增長潛力和預期使用壽命長短建立了以公共服務供給數量、質量和效率為導向的績效標準和監管機制，具有一定的行業示范性。鼓勵社會資本積極創新，嚴格落實節能環保政策，在項目建設過程中，城建集團將采取一切合理步驟，保護現場內外的環境，并限制由于施工作業引起的污染、噪音以及其他后果對公眾和財產造成的損害和妨礙。

（6）不確定性及風險識別與分配：本項目建設期內，由聯合體承擔因自身原因導致本項目建設及工程施工的一切風險。建設本項目，H市政府須支付的股權回購資金、股權收益以及銀團貸款本息，特別是前5年，股權須全部置換、股權收益全部支付且須償還到期本金和利息，共需支付約24億元，政府償債壓力較大，新預算法正式實施后，政府性債務融資渠道收緊，進而影響政府的償債能力，政府債務風險較大。本項目特許經營期長達30年，運營后客流量及票款收入等能否達到預測標準并且成本能否控制在合理范圍內具有較大的不確定性。

3. 物有所值定量分析

根據文獻研究、數據統計、調查分析與經驗積累，識別出定量評價的主要影響因素，利用水晶球軟件進行蒙特卡洛仿真，設定虛擬參照項目并計算PSC值，根據影子報價計算PPP值。首先，將所有定量評價的主要影響因素定義為仿真假設單元，并進行服從分布假設。

（1）定義該項目年客運量服從均值為當年預測值、方差為800的正態分布；

（2）定義票價服從最大值為6、最小值為2、最可能值為3的三角分布；

（3）定義年度成本服從均勻分布，隨著時間的推移，經營成本逐漸降低，相應的區間長度逐漸減小；

（4）定義年度折現率服從均值為0.085、方差為0.005的正態分布。

以上分布假設經本項目融資主體的項目主管確認，認為具有一定合理性，可以應用于建模分析。將VFM值，即PSC值與PPP值的差值作為仿真預測單元Y，運行模擬得到頻率圖和累積圖（見圖4）。模擬結果顯示，5 000次實驗中有81.28%的模擬結果是VFM > 0，說明本項目較為適宜采用PPP模式，即PPP模式替代傳統采購模式實現的價值更大。

折現率的高低取決于項目現金流量所面臨的不確定性與風險高低，項目的經營不確定性與財務風險越大，投資者的要求報酬率就會越高，折現率也相應提高，本項目貸款期限長達23年，建成投入運營后客流量和成本控制能否達到可研預測具有不確定性，同時本項目票價的確定還須履行聽證會流程，最終能否達到3元/人仍不確定。本次銀團貸款共需支付貸款本金和利息共計42.59億元，項目自身現金流可提供還款資金共計24.69億元，占比58%，如項目經營不善，將影響本項目第一還款來源的實現，因此在對項目進行物有所值評價時折現率的選取對評價結果的準確性非常重要。同時，在項目實際操作過程中，項目公司對于經營成本的管控也是影響結果的重要因素之一，需要通過科學有效的方法提高經營成本預測的準確性。

五、對策與建議

有效的物有所值評價系統需要基于正確的理念配合正確的方法并輔以獨立的專業判斷有序開展[7]，要意識到并不是所有項目都適合采用PPP模式。物有所值評價當前在我國PPP領域中的應用仍舊處于試點探索階段，真正應用物有所值評價理念和方法對項目進行決策評估的少之又少。財政部原定于2015年6月發布的《PPP物有所值評價指引（試行）》，其征求意見稿在發布之后受到了主觀性大、操作性不強、不確定性因素多等一系列的批判，因而在對其進行重新修改后于2015年12月底才正式發布[8]。基于對PPP物有所值評價指引的研究分析以及物有所值評價在我國的推進趨勢，提出完善物有所值評價的對策建議如下：

1.行業主管部門統一標準

將物有所值納入項目決策評價體系，財政部和發改委作為國家層面上兩個重要的主管部門，分別牽頭從兩條不同路線推進，意見的不統一會使得地方具體操作時面臨困惑。因此，有必要確定統一的監管部門對物有所值評價總體負責，明確指導項目物有所值評價的開展并對評價結果進行驗收與信息管理。

2.與可行性研究合理結合

將項目可行性研究與物有所值評價相結合，現階段我國多以可行性研究作為項目評價的主要方法，這一方法經過多年的應用積累和補充完善相對比較成熟，可以選擇在項目可行性研究表明項目初步可行后，進行物有所值評價，進一步驗證項目采用PPP模式的適用性。

3.結合項目階段性特征開展多輪評價

根據英國等應用物有所值評價較為成熟的國外經驗，物有所值評估并非只開展一次，通常在不同階段進行相應的評價，每輪評價的側重點也略有不同[9]。我國在推廣物有所值評價的過程中，可以結合項目在識別、準備、采購和執行移交等不同階段特征，有針對性地開展多輪評價。

4.重點關注評價過程中存在的不確定因素

不確定性因素復雜多變且難以準確量化是我國當前進行物有所值定量評價面臨的主要問題，應合理分析不確定性對于物有所值評價準確性的影響，更好地在評價過程中對其進行有效控制和規避。

5.慎重舍棄未通過物有所值評價的項目

如果項目未通過物有所值評價，意味著從評價經濟性的角度來看該項目采用PPP模式并不劃算[10]。而如果項目是公眾迫切需求的，但就政府當前財力而言暫時無法承擔，當綜合考量項目的經濟社會效益和時間價值后，項目提早實施所帶來的社會效益如果能夠填補采用PPP模式導致的成本增加，則該項目采用PPP模式進行建設運營仍舊是可行而且必要的。

6.不斷細化并完善《PPP物有所值評價指引》

財政部發布的《PPP物有所值評價指引》從頂層設計的角度為我國物有所值評價的開展搭建了系統性框架，但在具體實施層面還欠缺更加細化的準則，需要在實踐過程中不斷積累經驗，規范細化每一個具體評價環節，落實評價準則。

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Challenges and Countermeasures for the Application of Value

for Money Appraisal in Infrastructure PPP Projects

Liang Qingxue，Hu Hao

（Research Center for Public-Private Partnership，Shanghai Jiao Tong University，Shanghai 200240，China）

Abstract： During recent years， private sectors are encouraged to take an active part in franchising of urban infrastructure investments and operations， which promotes the rapid development of Public-Private Partnership （PPP）. This paper focus on the challenges and existing problems of promoting Value for Money （VFM） appraisal in China. The trams PPP project in H city was selected to carry out the case study analysis. Countermeasures for perfecting the VFM appraisal were suggested. Findings of the research may propel the establishment of a complete VFM appraisal system， exert the dominating functions of VFM in the process of decision-making， and enhance the orderly development of PPP in China.

Key words： infrastructure；PPP；Value for Money appraisal；countermeasure analysis