基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目物有所值評(píng)價(jià)應(yīng)用挑戰(zhàn)及對(duì)策

梁晴雪 胡昊

[摘 要]近年我國(guó)大力倡導(dǎo)社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理，推動(dòng)了PPP模式的快速發(fā)展。文章聚焦于我國(guó)推行物有所值評(píng)價(jià)中存在的主要問(wèn)題及挑戰(zhàn)，選取H市現(xiàn)代有軌電車PPP項(xiàng)目，開(kāi)展實(shí)例分析，提出了完善物有所值評(píng)價(jià)的對(duì)策建議。研究成果有助于推動(dòng)構(gòu)建更為完善的物有所值評(píng)價(jià)體系，發(fā)揮物有所值評(píng)價(jià)在項(xiàng)目決策中的關(guān)鍵指導(dǎo)性作用，更好地促進(jìn)PPP模式在我國(guó)健康有序地發(fā)展。

[關(guān)鍵詞] 基礎(chǔ)設(shè)施；PPP模式；物有所值評(píng)價(jià)；對(duì)策分析

[中圖分類號(hào)]F294 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)]1673-0461（2018）06-0054-06

一、PPP模式的應(yīng)用發(fā)展

PPP（Public-Private Partnership）模式，中文直譯為公私合營(yíng)或公私合作，泛指政府部門(mén)與社會(huì)資本之間的一種合作經(jīng)營(yíng)模式。20世紀(jì)90年代發(fā)源于英國(guó)，隨后在全球范圍內(nèi)被不斷應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)等領(lǐng)域中，受到了眾多國(guó)家和地區(qū)政府的密切關(guān)注[1]。在合理有效的PPP模式下，政府部門(mén)與社會(huì)資本以風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、利益共享為原則，構(gòu)建一種平等的合作伙伴關(guān)系，在一個(gè)相對(duì)較長(zhǎng)并且穩(wěn)定的合作期限內(nèi)，發(fā)揮公私雙方各自的資源優(yōu)勢(shì)，以更加經(jīng)濟(jì)、高效的方式完成特定公共產(chǎn)品或服務(wù)的制造與供應(yīng)。

PPP模式在中國(guó)的發(fā)展可以分成3個(gè)主要階段，即2002年以前的探索試點(diǎn)階段、2002年到2009年的快速推進(jìn)階段以及2009年以來(lái)的轉(zhuǎn)型發(fā)展階段。2013年底，國(guó)務(wù)院及財(cái)政部、發(fā)改委等相關(guān)部委大力推廣PPP模式，相繼出臺(tái)了一系列政策文件、發(fā)布示范項(xiàng)目并設(shè)立專項(xiàng)基金以支持PPP模式的發(fā)展。2014年12月，財(cái)政部下屬的“政府和社會(huì)資本合作中心”獲批成立。截止2017年5月31日，全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)入庫(kù)項(xiàng)目數(shù)達(dá)到13 132個(gè)，項(xiàng)目總投資額為164 041.33億元。

PPP模式自2013年底被國(guó)家重點(diǎn)推出以來(lái)，恰逢經(jīng)濟(jì)持續(xù)下行的背景，因此PPP模式被政府和社會(huì)各界寄予了擴(kuò)大投資、穩(wěn)定增長(zhǎng)的希望。但是從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，真正落地、順利簽約并投入實(shí)施的項(xiàng)目只有三成，有為數(shù)不少的PPP項(xiàng)目遭遇了落地難的問(wèn)題，其中面臨的主要挑戰(zhàn)之一即為缺乏可靠的評(píng)價(jià)體系[2]。PPP模式的應(yīng)用會(huì)受到國(guó)家法律體系、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)和政治等諸多因素的影響，不同國(guó)家的國(guó)情差異較大，因此對(duì)PPP模式的評(píng)價(jià)也將因國(guó)而異，在引入我國(guó)的實(shí)踐中需要一個(gè)落地與中國(guó)化的過(guò)程。物有所值評(píng)價(jià)是在具體操作層面上為擬采用PPP模式的項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)價(jià)分析，構(gòu)建可靠的物有所值評(píng)價(jià)體系，對(duì)于推動(dòng)PPP模式在我國(guó)良好有序地發(fā)展具有重要意義。

二、物有所值評(píng)價(jià)

1. 物有所值評(píng)價(jià)原則

“物有所值”概念最早起源于20世紀(jì)90年代的英國(guó)，英國(guó)審計(jì)署將其定義為“將可用資源最優(yōu)化以獲得想要的結(jié)果”[3]，旨在實(shí)現(xiàn)公共資源配置利用效率的最優(yōu)化，通常細(xì)化為4E原則：節(jié)約性（Economy）、效率性（Efficiency）、有效性（Effectiveness）、公平性（Equity）[4]，如圖1所示。

PPP項(xiàng)目的物有所值評(píng)價(jià)（Value for Money， VFM）是指以公共部門(mén)交付類似項(xiàng)目所需等量資金的情況下，通過(guò)采用PPP模式能夠提供更好的服務(wù)。物有所值評(píng)價(jià)是用來(lái)計(jì)算相對(duì)于傳統(tǒng)的政府采購(gòu)模式，采用PPP模式所能獲得的節(jié)約成本，同時(shí)基于項(xiàng)目全生命周期理論，對(duì)PPP項(xiàng)目資金價(jià)值進(jìn)行計(jì)算并評(píng)價(jià)項(xiàng)目建設(shè)的必要性、PPP模式的適用性和定價(jià)的合理性等，通常包括定性評(píng)價(jià)和定量評(píng)價(jià)兩部分[5]。

2. 物有所值評(píng)價(jià)流程

我國(guó)物有所值定性評(píng)價(jià)主要通過(guò)項(xiàng)目本級(jí)財(cái)政部門(mén)或其部門(mén)下屬的PPP中心，聯(lián)合項(xiàng)目所屬行業(yè)的主管部門(mén)組織召開(kāi)專家組會(huì)議，以項(xiàng)目全生命周期整合程度、潛在競(jìng)爭(zhēng)程度、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與分配、可融資性、績(jī)效導(dǎo)向與鼓勵(lì)創(chuàng)新、政府機(jī)構(gòu)能力等作為6項(xiàng)基本評(píng)價(jià)指標(biāo)，并輔以6項(xiàng)基本評(píng)價(jià)指標(biāo)未涵蓋的其他影響因素，如全生命周期成本測(cè)算準(zhǔn)確性、運(yùn)營(yíng)收入增長(zhǎng)潛力、項(xiàng)目規(guī)模大小、行業(yè)示范性等作為補(bǔ)充指標(biāo)。專家通過(guò)充分討論，對(duì)評(píng)價(jià)指標(biāo)逐項(xiàng)評(píng)分，然后根據(jù)各指標(biāo)權(quán)重計(jì)算加權(quán)平均分，得到評(píng)分結(jié)果并形成專家組意見(jiàn)，最終形成定性評(píng)價(jià)結(jié)論。

定量評(píng)價(jià)是在假定項(xiàng)目采用PPP模式同政府傳統(tǒng)投資方式得到相同績(jī)效產(chǎn)出的前提下，將該P(yáng)PP項(xiàng)目的政府方在項(xiàng)目全生命周期內(nèi)承擔(dān)成本的凈現(xiàn)值與公共部門(mén)比較值（Public Sector Comparator， PSC）對(duì)比，即通過(guò)比較影子報(bào)價(jià)PPP值與PSC值的大小，判斷項(xiàng)目采用PPP模式是否能夠有效降低成本。PPP值包含PPP項(xiàng)目全生命周期內(nèi)股權(quán)投資、配套投入、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)等各項(xiàng)財(cái)政支出的現(xiàn)值；PSC值是所選取參照項(xiàng)目在全生命周期的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)凈成本、全部風(fēng)險(xiǎn)成本以及競(jìng)爭(zhēng)性中立調(diào)整值的現(xiàn)值之和。全生命周期下的物有所值評(píng)價(jià)基本框架如圖2所示。

三、物有所值評(píng)價(jià)面臨主要問(wèn)題

1. 物有所值評(píng)價(jià)的必要性與可行性

由于目前PPP市場(chǎng)處于快速擴(kuò)張階段，PPP項(xiàng)目繁多，在市場(chǎng)機(jī)會(huì)和項(xiàng)目回報(bào)的雙重誘惑下，一些社會(huì)資本方在未對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行物有所值分析、財(cái)政承受能力分析等合理評(píng)價(jià)之前便盲目進(jìn)入PPP市場(chǎng)。而與之同時(shí)，不少地方政府仍然沒(méi)有轉(zhuǎn)變觀念，認(rèn)為PPP只是一種代替融資平臺(tái)的融資工具。因此，實(shí)際中打著PPP的旗號(hào)做變相融資的項(xiàng)目已經(jīng)為數(shù)不少。根據(jù)現(xiàn)階段我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)需求以及PPP模式在我國(guó)未來(lái)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，建立科學(xué)有效的PPP項(xiàng)目物有所值評(píng)價(jià)體系，不僅是必要且適時(shí)的，也是值得重視并深入研究的，具體體現(xiàn)在以下4點(diǎn)：

（1）分析項(xiàng)目立項(xiàng)必要性，在項(xiàng)目進(jìn)行采購(gòu)決策之前，對(duì)項(xiàng)目評(píng)價(jià)并排序，確定將要實(shí)施的項(xiàng)目是否屬于必須。

（2）比選項(xiàng)目實(shí)施模式，同傳統(tǒng)的政府投融資模式進(jìn)行對(duì)比，分析項(xiàng)目是否適合采用PPP模式。

（3）確定采用PPP模式后，通過(guò)綜合評(píng)價(jià)社會(huì)資本方的專業(yè)資質(zhì)、競(jìng)爭(zhēng)能力等，選擇合適的社會(huì)資本方建立合作伙伴關(guān)系。

（4）在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程和后期評(píng)價(jià)中進(jìn)行績(jī)效審計(jì)，為項(xiàng)目的產(chǎn)出和服務(wù)制定詳細(xì)可行的評(píng)價(jià)要求和監(jiān)管方案，考察并評(píng)估項(xiàng)目對(duì)于既定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。

上述關(guān)鍵原則的確定都離不開(kāi)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行科學(xué)的物有所值評(píng)價(jià)。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)階段對(duì)于PPP模式及其物有所值評(píng)價(jià)的推進(jìn)現(xiàn)狀與應(yīng)用前景，評(píng)價(jià)的可行性可以從以下兩個(gè)方面分析：

（1）政策支持：2014年11月，財(cái)政部在《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南》中明確提出要科學(xué)規(guī)范地對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行物有所值評(píng)價(jià)。為推動(dòng)政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目物有所值評(píng)價(jià)更加規(guī)范、有序地開(kāi)展，在充分考慮國(guó)內(nèi)實(shí)際情況并積極借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，我國(guó)在2015年12月出臺(tái)了《PPP物有所值評(píng)價(jià)指引（試行）》，為PPP項(xiàng)目物有所值評(píng)價(jià)的順利開(kāi)展提供了充分的依據(jù)。

（2）數(shù)據(jù)獲取：《PPP物有所值評(píng)價(jià)指引（試行）》指出，進(jìn)行定性評(píng)價(jià)所要求的資料包括項(xiàng)目初步實(shí)施方案、設(shè)計(jì)文件、產(chǎn)出說(shuō)明、可行性研究報(bào)告、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和分配情況等項(xiàng)目必備文件。定量評(píng)價(jià)中，公共部門(mén)比較法被廣泛應(yīng)用于物有所值評(píng)價(jià)體系中，用于比較項(xiàng)目采用PPP模式和傳統(tǒng)政府投融資模式所發(fā)生的成本，其本質(zhì)是兩個(gè)凈現(xiàn)金流折現(xiàn)值之差，亦可從項(xiàng)目的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)中獲取并合理測(cè)算，作為項(xiàng)目的決策工具。

2. 我國(guó)應(yīng)用物有所值評(píng)價(jià)的主要問(wèn)題分析

物有所值是政府實(shí)施PPP項(xiàng)目的重要原因之一，也是傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施采購(gòu)一直以來(lái)追求的目標(biāo)。然而并非所有項(xiàng)目都適合采用PPP模式，在進(jìn)行項(xiàng)目物有所值評(píng)價(jià)的過(guò)程中，上至國(guó)家政策支持下到評(píng)估方法選取都面臨著各種問(wèn)題和挑戰(zhàn)：

（1）基于主觀判斷的定性分析較難保證結(jié)果的有效性。定性分析采用的問(wèn)卷調(diào)查、專家咨詢等方式更多地依靠專家的主觀判斷，難以做到真正客觀、科學(xué)地評(píng)價(jià)一個(gè)項(xiàng)目，無(wú)論是求均值或是比較標(biāo)準(zhǔn)差、檢驗(yàn)歸一性，其結(jié)果的有效性都難以保證。

（2）定量評(píng)價(jià)中不確定性因素多及數(shù)據(jù)缺失導(dǎo)致難以構(gòu)建成熟的模型。定量評(píng)價(jià)需要依靠大量的數(shù)據(jù)支撐，且定量分析中不確定性因素過(guò)多，定量物有所值評(píng)價(jià)的結(jié)果是兩個(gè)不確定數(shù)字之差，其計(jì)算誤差難以控制。實(shí)踐過(guò)程中，由于缺乏充足的數(shù)據(jù)積累，我國(guó)目前還未形成成熟的計(jì)量模型，且不同行業(yè)都應(yīng)有符合其行業(yè)特點(diǎn)的獨(dú)特評(píng)價(jià)模型，并沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)普適模型。

（3）評(píng)價(jià)的假設(shè)性前提使得評(píng)價(jià)結(jié)論不足以提供決策依據(jù)。無(wú)論定性評(píng)價(jià)還是定量評(píng)價(jià)，所有有關(guān)項(xiàng)目實(shí)施效果的信息均只能在項(xiàng)目投入實(shí)施后獲得，因此在項(xiàng)目準(zhǔn)備或識(shí)別階段開(kāi)展的物有所值評(píng)價(jià)都要基于一定的假設(shè)預(yù)期，導(dǎo)致評(píng)價(jià)在PPP項(xiàng)目的執(zhí)行過(guò)程中經(jīng)常出現(xiàn)折衷情況。

（4）行業(yè)主管部門(mén)不統(tǒng)一使得評(píng)價(jià)無(wú)法發(fā)揮實(shí)質(zhì)意義。不同部門(mén)對(duì)于物有所值評(píng)價(jià)尚未完全形成共識(shí)，財(cái)政部一直以來(lái)是物有所值評(píng)價(jià)的積極倡導(dǎo)者，而發(fā)改委對(duì)此評(píng)價(jià)方法卻因?yàn)槠淇刹僮餍圆畛忠欢ūＡ粢庖?jiàn)[6]。在我國(guó)目前的操作實(shí)踐中，物有所值評(píng)價(jià)大多也只是流于形式層面，并未發(fā)揮實(shí)質(zhì)性的意義。

（5）地區(qū)和行業(yè)性特征的差異促使評(píng)價(jià)執(zhí)行需針對(duì)政府和社會(huì)資本雙方進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)性中立合理調(diào)整。物有所值評(píng)價(jià)執(zhí)行受到政治、文化和區(qū)域差別的影響較大，不同地區(qū)的效率有所差別，同一地區(qū)不同企業(yè)也有不同。政府傳統(tǒng)采購(gòu)模式與PPP模式相比，可能存在監(jiān)管要求、稅收優(yōu)惠、土地費(fèi)用等多方面的差異，兩者優(yōu)劣并存，而這些差異需要對(duì)其進(jìn)行合理的調(diào)整以使得物有所值定量評(píng)價(jià)更加公平的對(duì)兩種采購(gòu)模式進(jìn)行比較。 四、H市現(xiàn)代有軌電車項(xiàng)目實(shí)例

1. 項(xiàng)目概況

選取H市現(xiàn)代有軌電車PPP項(xiàng)目進(jìn)行物有所值評(píng)價(jià)分析，其項(xiàng)目基本概況如表1所示，項(xiàng)目合作框架如圖3所示。

2. 物有所值評(píng)價(jià)定性分析

物有所值評(píng)價(jià)通常在項(xiàng)目的識(shí)別階段開(kāi)展，分別從項(xiàng)目全生命周期整合程度、可融資性、政府機(jī)構(gòu)管理能力、社會(huì)資本的潛在競(jìng)爭(zhēng)程度、績(jī)效導(dǎo)向與鼓勵(lì)創(chuàng)新、不確定性及風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與分配等方面對(duì)該項(xiàng)目進(jìn)行物有所值評(píng)價(jià)，識(shí)別出評(píng)價(jià)中存在的不確定性因素。

（1）全生命周期整合：從項(xiàng)目的全生命周期整合程度來(lái)看，社會(huì)資本聯(lián)合體中基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展有限公司負(fù)責(zé)本項(xiàng)目的投融資、建設(shè)和移交事宜，由其在H市出資設(shè)立具有獨(dú)立法人資格的項(xiàng)目公司——H市現(xiàn)代有軌電車有限公司，市政府授予項(xiàng)目公司一定年限的本項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。項(xiàng)目公司具體負(fù)責(zé)H市現(xiàn)代有軌電車一期工程項(xiàng)目的投資、融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理和維護(hù)，有助于項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期和充分整合。

（2）可融資性：本次銀團(tuán)貸款共需支付貸款本金24億元，利息18.59億元，共計(jì)42.59億元。項(xiàng)目自身的現(xiàn)金流可提供還款資金共計(jì)24.69億元，占比58%。同時(shí)，項(xiàng)目公司在項(xiàng)目融資中將本項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)權(quán)質(zhì)押給相關(guān)金融機(jī)構(gòu)，由H市城市資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)有限公司提供擔(dān)保并承擔(dān)連帶責(zé)任，追加本項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)收益權(quán)質(zhì)押。針對(duì)項(xiàng)目的可融資性，本項(xiàng)目融資得到銀團(tuán)貸款占項(xiàng)目全部所需資金比例為65%，其市場(chǎng)融資能力較強(qiáng)。

（3）政府機(jī)構(gòu)能力：本項(xiàng)目是當(dāng)?shù)厥姓匾A(chǔ)設(shè)施，在項(xiàng)目初期虧損嚴(yán)重、收入不足以進(jìn)行貸款償債時(shí)，市政府給予財(cái)政補(bǔ)貼并配套相關(guān)優(yōu)惠政策，以保持項(xiàng)目財(cái)務(wù)上的可持續(xù)。在貸款期限內(nèi)，政府將逐步回購(gòu)上?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展有限公司的股權(quán)直至全部收購(gòu)，并支付相應(yīng)股權(quán)回購(gòu)資金、股權(quán)收益以及銀團(tuán)貸款本息合計(jì)62億元，償債壓力較大，政府能否依法履約還需要在項(xiàng)目進(jìn)行過(guò)程中重點(diǎn)關(guān)注并跟蹤評(píng)估。

（4）潛在競(jìng)爭(zhēng)程度：本項(xiàng)目經(jīng)過(guò)多輪招投標(biāo)，對(duì)社會(huì)資本的吸引力較大，最終由3家實(shí)力雄厚的公司組成聯(lián)合體中標(biāo)。項(xiàng)目由基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展有限公司100%出資組建，該公司憑借在建筑行業(yè)多年經(jīng)驗(yàn)及同業(yè)中的市場(chǎng)地位，管理著集團(tuán)中數(shù)個(gè)重大項(xiàng)目工程。從股權(quán)關(guān)系來(lái)看，城建公司為本項(xiàng)目公司實(shí)際控制人，城建集團(tuán)是集各類工程設(shè)計(jì)、施工、管理、材料供應(yīng)為一體的大型國(guó)有企業(yè)集團(tuán)，在市政工程、軌道交通工程、越江隧道工程等領(lǐng)域的中標(biāo)率超過(guò)50%，區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力較強(qiáng)。

（5）績(jī)效導(dǎo)向與鼓勵(lì)創(chuàng)新：本項(xiàng)目依據(jù)建設(shè)規(guī)模大小、運(yùn)營(yíng)收入的增長(zhǎng)潛力和預(yù)期使用壽命長(zhǎng)短建立了以公共服務(wù)供給數(shù)量、質(zhì)量和效率為導(dǎo)向的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管機(jī)制，具有一定的行業(yè)示范性。鼓勵(lì)社會(huì)資本積極創(chuàng)新，嚴(yán)格落實(shí)節(jié)能環(huán)保政策，在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，城建集團(tuán)將采取一切合理步驟，保護(hù)現(xiàn)場(chǎng)內(nèi)外的環(huán)境，并限制由于施工作業(yè)引起的污染、噪音以及其他后果對(duì)公眾和財(cái)產(chǎn)造成的損害和妨礙。

（6）不確定性及風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與分配：本項(xiàng)目建設(shè)期內(nèi)，由聯(lián)合體承擔(dān)因自身原因?qū)е卤卷?xiàng)目建設(shè)及工程施工的一切風(fēng)險(xiǎn)。建設(shè)本項(xiàng)目，H市政府須支付的股權(quán)回購(gòu)資金、股權(quán)收益以及銀團(tuán)貸款本息，特別是前5年，股權(quán)須全部置換、股權(quán)收益全部支付且須償還到期本金和利息，共需支付約24億元，政府償債壓力較大，新預(yù)算法正式實(shí)施后，政府性債務(wù)融資渠道收緊，進(jìn)而影響政府的償債能力，政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較大。本項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)期長(zhǎng)達(dá)30年，運(yùn)營(yíng)后客流量及票款收入等能否達(dá)到預(yù)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)并且成本能否控制在合理范圍內(nèi)具有較大的不確定性。

3. 物有所值定量分析

根據(jù)文獻(xiàn)研究、數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)、調(diào)查分析與經(jīng)驗(yàn)積累，識(shí)別出定量評(píng)價(jià)的主要影響因素，利用水晶球軟件進(jìn)行蒙特卡洛仿真，設(shè)定虛擬參照項(xiàng)目并計(jì)算PSC值，根據(jù)影子報(bào)價(jià)計(jì)算PPP值。首先，將所有定量評(píng)價(jià)的主要影響因素定義為仿真假設(shè)單元，并進(jìn)行服從分布假設(shè)。

（1）定義該項(xiàng)目年客運(yùn)量服從均值為當(dāng)年預(yù)測(cè)值、方差為800的正態(tài)分布；

（2）定義票價(jià)服從最大值為6、最小值為2、最可能值為3的三角分布；

（3）定義年度成本服從均勻分布，隨著時(shí)間的推移，經(jīng)營(yíng)成本逐漸降低，相應(yīng)的區(qū)間長(zhǎng)度逐漸減??；

（4）定義年度折現(xiàn)率服從均值為0.085、方差為0.005的正態(tài)分布。

以上分布假設(shè)經(jīng)本項(xiàng)目融資主體的項(xiàng)目主管確認(rèn)，認(rèn)為具有一定合理性，可以應(yīng)用于建模分析。將VFM值，即PSC值與PPP值的差值作為仿真預(yù)測(cè)單元Y，運(yùn)行模擬得到頻率圖和累積圖（見(jiàn)圖4）。模擬結(jié)果顯示，5 000次實(shí)驗(yàn)中有81.28%的模擬結(jié)果是VFM > 0，說(shuō)明本項(xiàng)目較為適宜采用PPP模式，即PPP模式替代傳統(tǒng)采購(gòu)模式實(shí)現(xiàn)的價(jià)值更大。

折現(xiàn)率的高低取決于項(xiàng)目現(xiàn)金流量所面臨的不確定性與風(fēng)險(xiǎn)高低，項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)不確定性與財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)越大，投資者的要求報(bào)酬率就會(huì)越高，折現(xiàn)率也相應(yīng)提高，本項(xiàng)目貸款期限長(zhǎng)達(dá)23年，建成投入運(yùn)營(yíng)后客流量和成本控制能否達(dá)到可研預(yù)測(cè)具有不確定性，同時(shí)本項(xiàng)目票價(jià)的確定還須履行聽(tīng)證會(huì)流程，最終能否達(dá)到3元/人仍不確定。本次銀團(tuán)貸款共需支付貸款本金和利息共計(jì)42.59億元，項(xiàng)目自身現(xiàn)金流可提供還款資金共計(jì)24.69億元，占比58%，如項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)不善，將影響本項(xiàng)目第一還款來(lái)源的實(shí)現(xiàn)，因此在對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行物有所值評(píng)價(jià)時(shí)折現(xiàn)率的選取對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果的準(zhǔn)確性非常重要。同時(shí)，在項(xiàng)目實(shí)際操作過(guò)程中，項(xiàng)目公司對(duì)于經(jīng)營(yíng)成本的管控也是影響結(jié)果的重要因素之一，需要通過(guò)科學(xué)有效的方法提高經(jīng)營(yíng)成本預(yù)測(cè)的準(zhǔn)確性。

五、對(duì)策與建議

有效的物有所值評(píng)價(jià)系統(tǒng)需要基于正確的理念配合正確的方法并輔以獨(dú)立的專業(yè)判斷有序開(kāi)展[7]，要意識(shí)到并不是所有項(xiàng)目都適合采用PPP模式。物有所值評(píng)價(jià)當(dāng)前在我國(guó)PPP領(lǐng)域中的應(yīng)用仍舊處于試點(diǎn)探索階段，真正應(yīng)用物有所值評(píng)價(jià)理念和方法對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行決策評(píng)估的少之又少。財(cái)政部原定于2015年6月發(fā)布的《PPP物有所值評(píng)價(jià)指引（試行）》，其征求意見(jiàn)稿在發(fā)布之后受到了主觀性大、操作性不強(qiáng)、不確定性因素多等一系列的批判，因而在對(duì)其進(jìn)行重新修改后于2015年12月底才正式發(fā)布[8]?；趯?duì)PPP物有所值評(píng)價(jià)指引的研究分析以及物有所值評(píng)價(jià)在我國(guó)的推進(jìn)趨勢(shì)，提出完善物有所值評(píng)價(jià)的對(duì)策建議如下：

1.行業(yè)主管部門(mén)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)

將物有所值納入項(xiàng)目決策評(píng)價(jià)體系，財(cái)政部和發(fā)改委作為國(guó)家層面上兩個(gè)重要的主管部門(mén)，分別牽頭從兩條不同路線推進(jìn)，意見(jiàn)的不統(tǒng)一會(huì)使得地方具體操作時(shí)面臨困惑。因此，有必要確定統(tǒng)一的監(jiān)管部門(mén)對(duì)物有所值評(píng)價(jià)總體負(fù)責(zé)，明確指導(dǎo)項(xiàng)目物有所值評(píng)價(jià)的開(kāi)展并對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行驗(yàn)收與信息管理。

2.與可行性研究合理結(jié)合

將項(xiàng)目可行性研究與物有所值評(píng)價(jià)相結(jié)合，現(xiàn)階段我國(guó)多以可行性研究作為項(xiàng)目評(píng)價(jià)的主要方法，這一方法經(jīng)過(guò)多年的應(yīng)用積累和補(bǔ)充完善相對(duì)比較成熟，可以選擇在項(xiàng)目可行性研究表明項(xiàng)目初步可行后，進(jìn)行物有所值評(píng)價(jià)，進(jìn)一步驗(yàn)證項(xiàng)目采用PPP模式的適用性。

3.結(jié)合項(xiàng)目階段性特征開(kāi)展多輪評(píng)價(jià)

根據(jù)英國(guó)等應(yīng)用物有所值評(píng)價(jià)較為成熟的國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，物有所值評(píng)估并非只開(kāi)展一次，通常在不同階段進(jìn)行相應(yīng)的評(píng)價(jià)，每輪評(píng)價(jià)的側(cè)重點(diǎn)也略有不同[9]。我國(guó)在推廣物有所值評(píng)價(jià)的過(guò)程中，可以結(jié)合項(xiàng)目在識(shí)別、準(zhǔn)備、采購(gòu)和執(zhí)行移交等不同階段特征，有針對(duì)性地開(kāi)展多輪評(píng)價(jià)。

4.重點(diǎn)關(guān)注評(píng)價(jià)過(guò)程中存在的不確定因素

不確定性因素復(fù)雜多變且難以準(zhǔn)確量化是我國(guó)當(dāng)前進(jìn)行物有所值定量評(píng)價(jià)面臨的主要問(wèn)題，應(yīng)合理分析不確定性對(duì)于物有所值評(píng)價(jià)準(zhǔn)確性的影響，更好地在評(píng)價(jià)過(guò)程中對(duì)其進(jìn)行有效控制和規(guī)避。

5.慎重舍棄未通過(guò)物有所值評(píng)價(jià)的項(xiàng)目

如果項(xiàng)目未通過(guò)物有所值評(píng)價(jià)，意味著從評(píng)價(jià)經(jīng)濟(jì)性的角度來(lái)看該項(xiàng)目采用PPP模式并不劃算[10]。而如果項(xiàng)目是公眾迫切需求的，但就政府當(dāng)前財(cái)力而言暫時(shí)無(wú)法承擔(dān)，當(dāng)綜合考量項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益和時(shí)間價(jià)值后，項(xiàng)目提早實(shí)施所帶來(lái)的社會(huì)效益如果能夠填補(bǔ)采用PPP模式導(dǎo)致的成本增加，則該項(xiàng)目采用PPP模式進(jìn)行建設(shè)運(yùn)營(yíng)仍舊是可行而且必要的。

6.不斷細(xì)化并完善《PPP物有所值評(píng)價(jià)指引》

財(cái)政部發(fā)布的《PPP物有所值評(píng)價(jià)指引》從頂層設(shè)計(jì)的角度為我國(guó)物有所值評(píng)價(jià)的開(kāi)展搭建了系統(tǒng)性框架，但在具體實(shí)施層面還欠缺更加細(xì)化的準(zhǔn)則，需要在實(shí)踐過(guò)程中不斷積累經(jīng)驗(yàn)，規(guī)范細(xì)化每一個(gè)具體評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)，落實(shí)評(píng)價(jià)準(zhǔn)則。

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Challenges and Countermeasures for the Application of Value

for Money Appraisal in Infrastructure PPP Projects

Liang Qingxue，Hu Hao

（Research Center for Public-Private Partnership，Shanghai Jiao Tong University，Shanghai 200240，China）

Abstract： During recent years， private sectors are encouraged to take an active part in franchising of urban infrastructure investments and operations， which promotes the rapid development of Public-Private Partnership （PPP）. This paper focus on the challenges and existing problems of promoting Value for Money （VFM） appraisal in China. The trams PPP project in H city was selected to carry out the case study analysis. Countermeasures for perfecting the VFM appraisal were suggested. Findings of the research may propel the establishment of a complete VFM appraisal system， exert the dominating functions of VFM in the process of decision-making， and enhance the orderly development of PPP in China.

Key words： infrastructure；PPP；Value for Money appraisal；countermeasure analysis