我國對特殊旅客權益保護的立法缺陷

周文慧 韋蔚 趙鑫 肖心月

摘要民航業的飛速發展極大的方便了特殊旅客的出行，但同時也帶來了許多亟待解決的問題，暴露出我國民航領域的法律制度與民航發展的現狀不相適應的缺點，我國立法上對特殊旅客的權益保護還不夠完善。本文從我國現行法律中對特殊旅客權益保護的規定入手，分析其中存在的缺陷，通過比較、吸收國際組織與其他國家的法律規定，提出作者對民航運輸中特殊旅客權益保護的立法建議，旨在完善特殊旅客權益保護的法律體系。

關鍵詞特殊旅客 保護 法律 民航運輸

隨著民航業的飛速發展與生活質量的提高，選擇乘機出行的人數今年來成爆炸式增長，同時，特殊旅客這一群體也成為航空旅客中不可忽視和至關重要的一大群體。但是我國現行立法對特殊旅客權益的保護與特殊旅客今天在航空運輸中所處的地位并不匹配，現行的法律存在著嚴重的滯后性，對特殊旅客的權益保護存在著諸多的缺陷，亟待解決和完善。

一、我國現行法律中存在的缺陷

（一）特殊旅客界定不明

在我國立法中，《中國民用航空旅客、行李國際運輸規則》和《中國民用航空旅客、行李國內運輸規則》（以下簡稱《國內客規》）均采用列舉的方法限定了符合承運條件的特殊旅客的種類，且兩者對特殊旅客的列舉幾乎完全相同——無成人陪伴兒童、病殘旅客、孕婦、盲人、聾人或者犯人等，兩者的區別在于《國內客規》同時還規定了航空公司對傳染病患者、精神病患者或健康狀況可能危及自身或影響其他旅客安全的特殊旅客的拒載權。這是國內立法第一次體現“特殊旅客”這一概念，但他們并沒有對“特殊旅客”進行明確的界定，而且列舉的內容過于簡單和片面，也沒有對規定中提到的特殊旅客進行進一步的細化分類，可以說用一個“等”字概括了所有。由于民航局將對特殊旅客進行限制的權力下放給了各個航空公司，造成各個航空公司對特殊旅客的規定各不相同，導致同一旅客在不同航空公司受到不同的對待，同類特殊旅客在同一航空公司受到不同的對待等問題的出現。

（二）判斷特殊旅客是否影響航空安全標準迷糊

航空安全幾乎是中國、美國和歐盟立法中可以對殘疾人航空出行予以拒絕或附加限制條件的唯一理由。在民航業中，航空安全向來是重中之重。可以說，航空史就是不斷提升航空安全的歷史。航空安全的概念是一個風險管理的概念，應當從技術、經濟、管理各個角度進行思考和定義，并應當進行法律和政策上的考量。所以，安全的定義應當是與航空器運行有關的航空活動的風險被降低至并控制在可接受水平的狀態。

特殊旅客的出行權與航空安全之間的平衡關系難以判斷，而《殘疾人航空運輸管理辦法》并沒有給出如何在殘疾人平等出行權和航空安全之間取得平衡的建議，往往導致承運人錯誤得拒載了不會危及航空安全的旅客，通常分為兩種情況：一是承運人并無歧視特殊旅客的故意，但是由于錯誤估計了特殊旅客帶來的安全風險，承運人對特殊旅客進行了拒載或要求其有陪伴人員，從而侵害了特殊旅客的出行權；二是承運人有歧視特殊旅客的故意，以安全為理由拒絕特殊旅客登機，從而侵犯了特殊旅客的出行權。

（三）法律實踐性不足

我國制定《殘疾人航空運輸辦法》，目的是為保護殘疾人在航空運輸過程中的合法權益，規范殘疾人航空運輸的管理與服務，但從民航實踐中我們可以發現該辦法并沒有充分起到保護殘疾旅客權益的作用，航空公司在實踐中并沒有按該辦法向殘疾旅客提供相應的服務。例如，《殘疾人航空運輸辦法》第14條規定除在飛行中使用醫用氧氣和以及承運人有合理理由認為殘疾人在飛行過程中沒有額外的醫療協助無法安全地完成航空旅行的情況外，承運人不得要求具備乘機條件的殘疾人提供醫療證明，而在實踐中，四川航空股份有限公司、中國南方航空股份有限公司等則是不加區別地要求殘疾人提供醫療證明。

（四）航空公司出臺的文件缺乏人性化規定

目前，特殊旅客服務在國際上已經有先進的服務標準，但是我國航空公司相關服務制度相對比較落后，出臺的文件也缺乏人性化規定。各個航空公司通常對特殊旅客進行進一步細致分類的標準是對其提供服務工作的具體內容，并在各自的官網中公示了相應的文件。盡管這些文件能夠使得機場和航空公司更好的服務特殊旅客，但也帶來了一些問題，比如在各種類別上對特殊旅客的界定不清晰，航空公司和機場對待同一類型的旅客缺乏變通等。就殘疾人這一群體來說，多數航空公司均要求要有陪同人員，而不考慮乘客自身所具有的生活能力。對同一類型的旅客完全一致的對待，在體現保護其平等出行權的同時，更多的是給人一種缺乏人性化的感覺，會使一部分能夠自我照顧的特殊旅客與航空公司之間的糾紛加劇。

二、國際組織與各國國內對特殊旅客權益保護立法的借鑒

（一）《國際民用航空公約》

《國際民用航空公約》附件九第八章在2013年第24次修訂的時候就明確了各締約國的機場、航空公司為運輸殘疾人提供的便利，其中除了原則性規定外，包括許多對我國立法具有指導意義的具體規定。其中，我認為對我國解決目前殘疾人的合法權益受到航空公司的侵害，殘疾人的平等出行權得不到保障這一問題極具幫助的應該是其關于殘疾人乘機是否需要助手的規定，它規定只有在殘疾人明顯不能自理，可能對自己或其他乘客的安全構成威脅時，承運人才應該要求助手陪同。通過這一條的規定我們可以看出，通過要求殘疾人獲得醫生許可、要求助手陪同等方式可以既保證殘疾人的正常乘機出行，同時也可以保證整個航空運輸的安全進行，我國在處理殘疾人乘機時不應一味地采取拒載的方式。

（二）歐盟

從2006年7月5日獲得通過，2007年7月26日起正式生效的歐盟第1107號的規定中，我們不難看出，限制歐盟境內起飛的航班歧視特殊旅客拒絕其登機的唯一標準只能是確定的安全問題。該規定同時要求，從2008年7月底起，所有歐盟機場都需對殘障人士及老年旅客等行動不便者，提供特別服務；其規范的對象不僅包括在歐盟各國登記注冊的航空器及其所屬航空公司，還包括僅從歐盟機場起飛的國際飛行航空器及其所屬航空公司。此外，該規定還為行動不便的旅客的權利指出了救濟的途徑——當其合法權益受到侵害時，將可向歐盟成員國政府設置的專門機構投訴。

歐盟運輸專員雅克·巴羅說：“為進一步方便殘疾人和年老者旅行，歐盟決定逐漸引進這些針對特殊人士的服務，以徹底解決目前航空服務中存在的歧視問題。”不過，唯一可以例外的是涉及到安全問題的因素，因為有關國際法和各國法律的相關規定必須遵守。

（三）美國

為保護旅客的平等出行權，美國于1999年和2000年分別出臺了《航空旅客權利法案》與《航空旅客公平法案》。這兩部法案解決了對特殊旅客的信息披露和信息通告問題。且在《航空旅客權利法案》中也對特殊旅客的權益保護作出了一些特殊的、更加細致的規定，例如，為了保證嬰兒不會與其監護人失散，要求承運人為其安裝安全監視器等。雖然這些規定不成體系，散見于規定的各個章節，但是從考慮到了殘疾人乘機的諸多細節這一點來說，就對全面細致的保護特殊旅客的合法權益具有指導意義。

三、對現存立法缺陷的完善與建議

（一）對特殊旅客的分類界定

參考各國立法的定義和分類，根據我國航空公司和機場針對服務特殊旅客出臺的各種文件，特殊旅客的定義應為任何在使用運輸時由于生理缺陷、智力缺陷或損害或任何其他導致殘疾的原因，或由于年齡原因而行動不便的人，且其狀況需要適當的看護的群體，具有危險因素可能危及自身、其他旅客或飛行安全的群體以及二者因素皆有的群體。具體分類如下：

1.需要適當看護：殘疾人旅客、無成人陪伴兒童旅客、老年人旅客、孕婦旅客、嬰兒旅客。

2.可能危及航空安全：犯罪嫌疑人、罪犯及其押解人。

3.兩種因素兼具：精神病患者。

（二）航空公司對待特殊旅客的原則

根據我國目前對于特殊旅客權益保護的各種規定的零散性，我們認為必須規范航空公司對待特殊旅客的原則且要求航空公司嚴格遵守。總的來說，分為以下兩個大的原則：第一，特殊旅客出行平等原則。歐盟、美國、我國的法律都規定了殘疾人旅客同其他旅客的出行權同時享有，不得遭受歧視或不平等待遇。保障殘疾旅客出行權要求航空公司不得無理由拒載殘疾旅客，必須符合法律規定才能拒載。第二，盡可能實現特殊旅客出行權原則。各大航空公司服務人員和機場服務人員要提供殘疾人出行的服務和增設便利殘疾人的輔助設施，盡可能保障特殊旅客的出行權。比如，對機上座位安排應提供殘疾人專座和殘疾人衛生間，對殘疾人必須攜帶的提供輔助功能的服務類動物或儀器設備予以承運和特殊安置等。

（三）航空公司制度的合法化、規范化、統一化

就像前面提到的，我國民航局將許多對特殊旅客乘機條件進行限制的權力下放給了各個航空公司，但這一行為并沒有明確授權，各個航空公司之間的規定也不盡相同，這就使得社會公眾對航空公司的這些規定是否具有法律效力產生疑問，同時也可能出現司法機關對同類案件的判決相互矛盾。針對這些問題，我們建議首先民航局要將這些授權明確化，即使是向社會公眾發出聲明或通知將航空公司的有關規定合法化，這樣不僅有利于航空公司在處理糾紛時有法可依，確保其依據條文的權威性，同時也能減少旅客對航空公司的詬病，有利于旅客理解航空公司有關規定的適當性。其次，我們認為各個航空公司對于特殊旅客的規定其實已經相當完備，民航局應當將各個航空公司的相關規定匯總、整合，出臺一部綜合性的、具有很強的操作性的法規、規章，甚至是法律，或者是修改《殘疾人保護法》或《國內客規》等法律，將這些規定添加進去，形成一套完備的、實踐性強的、能讓社會公眾和特殊旅客信服的法律體系，以提高這些規定的法律位階。

（四）對相關立法的執行實施監督

基于特殊旅客自身的在服務需求上的特殊性，航空公司需要在提供普通航空運輸服務的同時，對特殊旅客提供格外的重視與照顧。但是，實際上，我國缺乏具體的監督管理制度保護特殊旅客的權利，相關執法部門更是無跡可循。事實上，為了保護特殊權利的權益得到確實的保護，我們認為，可以在一些大型機場建立一個專門解決特殊旅客維權的機構進行試點，有律師協會、消費者權益保護協會、航空公司和機場攜手共同建立，最大程度的解決這些糾紛，同時對相關規定的執行進行監督，包括對民航局關于特殊旅客的規定和航空公司自己制定的相關文件的實施和執行。

隨著特殊旅客這一概念越來越頻繁的在民航實踐中出現，對于這一群體權益的保護成為制約我國民航發展的因素之一，我國立法中存在著特殊旅客界定不明確，相關法律實踐性不強，特殊旅客權益保護與航空安全之間的關系模糊等問題和缺陷，我們希望能運用自己的知識，結合國際國外的相關規定，對我國現行立法中對特殊旅客權益保護的缺陷提出自己的建議與看法。