人大代表的言論自由與免責

孫瑩 陳雨夢

現行法律規定言論免責權有其重要的法律淵源，我國現有的法律規定存在不足，如何填補法律漏洞，明確言論免責權界限范圍，進一步推進該項制度更適合現今國家治理體系現代化的要求，是我們需要繼續進行探索的地方。

一、問題的提出

每逢“兩會”召開之時，人們除了關注“兩會”的議程和議題，還關注人大代表和政協委員的議案、提案、建議和發言，民間甚至會自發按照代表委員的發言積極度制作排名榜，評選提案大王，并且摘錄代表、委員的發言。一個有趣的衍生品，就是代表委員“雷人語錄”。民間自發摘取 “雷人語錄”評價代表委員的建言，這個現象其實表明了公民對人大制度的重視，對人大代表的期待，期待其更多更好地為民代言，望之深，責之切。“雷人語錄”和履職排行榜可以在某種程度上鞭策人大代表、政協委員用心負責審慎地對待其提案建議的權力。通常“雷人語錄”是公眾發現的人大代表和政協委員提出了違背常識的，不負責任的言論。這樣的言論作為代表建議、議案提出，如果對政策制定產生影響就是有害的，如果沒有影響也是無謂的浪費。不僅是這些民間自發的評判，在全國和地方“兩會”召開期間，媒體輿論也會實時公布和評論代表的建議議案和發言。從另一個角度看，上述的輿論和民間監督有時會矯枉過正，影響代表委員發言的積極性，對提議案建議畏首畏尾瞻前顧后，失去自主度和獨立性。例如，2011年的深圳“兩會”上，有人大代表提出“關于提高公務員工資待遇”的建議被媒體報道后引來公眾批判指責，提出該建議的人大代表當天就撤回了這份建議[1]。同年的深圳“兩會”還有一個事件就是馬化騰領銜提出的議案涉及騰訊和360之爭，馬化騰也因而受到輿論抨擊。深圳市人大常委會還因之專門召開新聞發布會，聲明馬領銜提出的議案是20多名人大代表的集體行為，并非馬的個人行為[2]。公眾關注代表發言、履職這是值得肯定和提倡的。一方面，我們拒絕“沉睡代表”“啞巴代表”，期許人大代表動起來，發揮他們的代議監督立法等職能，另一方面，我們也期待代表是正確有效地履職，而不是不負責任地敷衍了事。從學理和法律上，選民都有對代表的監督權。如何適度把握公民對代表的監督，在督促代表履職的同時，不打擊其積極性，不影響其履職的自主空間，這涉及到代表制的一個傳統，即議員的言論免責權。言論免責權是指“國會議員（人民代表）在立法機關各種會議上享有發言和表決不受法律追究的權利”[3]。言論免責權與刑事豁免權構成了議員的個體特權，也是議員行使代議職能的法律保障。我國《代表法》也專章規定了代表執行職務的保障，包括代表的言論豁免權、刑事豁免權、時間保障、物質保障等。關于言論免責權，《代表法》的規定較為簡單：“代表在人民代表大會各種會議上的發言和表決，不受法律追究。” 在這里，“不受法律追究”作何理解？這意味著代表可以隨意發言嗎？代表發言是否有形式和內容上的要求？如何避免代表的發言沒有被法律追究，但是地方當權者用其他方式排擠打壓？民間對代表發言的反饋，包括雷人語錄的嘲諷，是公民言論自由的表達，但是是否構成對代表言論免責的侵犯？

二、議員言論免責權的理論溯源

從許多域外國家議員言論免責權的保障機制來看，迄今為止，世界絕大多數國家都已經在自己的憲法中明確規定并闡述了議員所擁有的言論免責權。這項權利最初來源于“憲政之母”英國，1688年《權利法案》第九條便有相關規定：“任何外界他人不得干擾議員在議會內的演講、談論及爭辯。”[4]其他國家憲法也有類似條款。例如1919年德國《魏瑪憲法》規定：“聯邦議會之議員，無論何時，不得因其表決或因行使議員權利發生而發生的言論，受司法上或紀律上的懲處。”[5]隨著18世紀憲政體制的興起，言論免責權被廣為傳播并被各國所接受[6]。

議員言論免責權具有重要的理論和實踐意義，是維持議會尊嚴與權威，維護議員獨立意志的重要手段。“獨立代表說”主張議員憑借個人的學識和經驗履行職責，依據自己的判斷行動，不受選民或其他主體意志的約束[7]。但與此同時，我們必須明確，議會是統治階級意志的體現，議員的言論免責權只是憲法為了更好使議員履行自身職責的一種手段，這注定了言論免責權的行使不是沒有邊界的，議員行使該項權利時必須受到憲法的約束。從各國憲法條文來看，大多數國家憲法在規定言論免責權時也同時規定了言論免責權的界限。當議員言論構成對公民基本權利及社會秩序的侵害，就超出了言論免責權的范圍。各國對言論免責權的限制可以分為以下幾種類型：（1）場所限制，即從大多數國家的憲法僅僅規定在“院內”議員的言論可以不受法律追究[8]。（2）言論免責權不能侵犯他人名譽[9]。在實行民主法治的國家，政權存在的基礎就在于保障人權，而維護個體尊嚴是保障人權的精髓所在。（3）議員言論受到非公權力的約束。即議員言論不受法律追究并不包括不受其他紀律機構等非公權力組織的追究[10]。美國憲法第一修正案將議員言論及行為分為“立法言論行為”和“非立法言論及活動”。前者受言論免責權保障，后者則不受保障[11]。（4）議會本身對言論免責權也存在相關限制。美國參議院議事規則第十條及眾議院議事規則第十九條明確規定：美國國會議員發言不能做不必要的使人厭煩的言論，發言應嚴格限制在自身主題，不得逾越議題之外，并規定議員批評政府應保持一般禮貌的風度[12]。

三、我國人大代表言論免責權的演進及適用范圍

（一）人大代表言論免責權的歷史演進

最初，中國共產黨在建立解放區根據地時，通過《陜甘寧邊區各級議會組織條例》和《張家口市參議會組織暫行條例》規定：“各級參議會議員，在議會之間言論，對外不負責任。”[13]新中國成立以來頒布的前三部憲法中并未規定人大代表具有言論免責權。我國憲法中最早關于全國人大代表言論免責權的規定來自于1982年憲法：“全國人民代表大會代表在全國人民代表大會各種會議上的發言和表決，不受法律追究。”隨后，1989年修改后的憲法再次重申該項權利。第七屆全國人大二次會議通過了《全國人民代表大會組織法》，進一步確定了全國人大言論免責權的法律地位[14]。

（二）人大代表言論免責權的適用范圍

人大代表言論免責權的適用空間范圍包括全國人大代表在全國人大各種會議、全國人大代表在列席原選舉單位的人大各種會議上，在上述會議上的發言和表決都不會受到法律的追究。此外，地方各級人大代表在人大會議上的發言和表決，同樣也不受法律追究[15]。人大代表的言論免責權的適用范圍在實踐中得到進一步發展。首先，從言論免責權的主體來看，人大代表言論免責權已經拓展到了人大常委會會議[16]。作為全國人大的常設機構，我們也鼓勵其積極行使該項權利，維護廣大群眾利益，因此，常委會組成人員和全國人大代表在常委會會議上的各種發言和表決，同樣享有言論免責權。其次，有學者認為，可以從以下兩個方面探討人大代表免責權的適用范圍：從會議性質來看，全國人大代表的言論免責權適用于全體會議、代表團會議、代表團小組會議、各專門委員會會議等各種全國人大的會議等等。從人大代表發言內容來看，為鼓勵人大代表暢所欲言，免除其后顧之憂，即使是存有爭議或者是不正確的發言，都不會受到法律的追究。而且人大代表可以任意行使各項包括贊成、反對或棄權，對各種會議議題的表決權利[17]。另外，我們必須強調的是，根據憲法的嚴格規定，言論免責權是有相應的約束機制的，對于代表在會議之外發表言論的行為，不適用本條的規定，應該按國家法律保護公民言論自由的一般規定處理。

四、人大代表行使言論免責權面臨的窘境

人大代表的言論免責權之所以實施效果不理想，產生一系列問題，與人大代表制度存在漏洞與死角，以及代表自身責任義務感的缺少有著很大關系。

（一）有言論自由，而無真正意義免責權

因為缺乏具體詳細的人大代表言論免責權保障制度，許多政府部門受傳統習慣和思維定式的約束，官本位思想濃重，利用法律漏洞，對那些敢于發言，勇于揭露社會現實，批判熱點現象的人大代表實施打擊報復。一些機關和部門利用諸如涉嫌妨害公務甚至是違反某某法條等莫須有的理由在人大代表閉會期間進行挾私報復[18]。歸根到底，就是因為許多人大代表一不小心說了不該說的話，做了不該做的事，在履職過程中談論了某些比較敏感的內容，從而損害了地方政府利益，惹怒了領導者。假如等到會議結束或者身份消失后，人大代表不再受到法律的保護，那他們必然會進行自我約束，害怕日后受到責任追究，不敢“知無不言，言無不盡”，不敢隨心所欲提出議案建議，發言表決。這必然會影響代表主動性、積極性的發揮，從而導致人大代表履職的社會環境難以改善。作為理性人，處在夾縫中的代表就選擇了歌功頌德式發言，獻媚式獻策。所謂“一句不說，不夠意思；說了幾句，沒有意思；多說幾句，什么意思？少說幾句，意思意思”。

另外，因為缺乏相應的保障制度，其他許多因素也在制約著人大代表言論免責權的行使，例如，在各類大會上，政府報告繁重的議題、短暫的會期、代表自身冗長的發言等等都會導致代表無法充分傳達群眾的意愿，準確闡述自己的觀點。再者，中國政治和司法體制具有特殊性，人大的監督常常要寓于對政府的支持中。一些敢于發言的代表在換屆后慘遭落選，無法連任。典型例子是某全國人大代表致力于揭發當地公檢法的腐敗黑幕，贏得了選民的信任和喝彩，但得罪了地方勢力，因而在爭取連任時得不到地方政府的支持而失敗[19] 。種種現象為我們提供了進一步思考的話題：如何才能為人大代表有效行使言論免責權創造更有效的履職環境，擺脫某些黨政實權人物的干擾？

（二）法律缺乏程序性規定，難以操作

在對言論免責權進行適當限制時，上文談到世界各國普遍對言論免責權實行相對保障，而非絕對保障。最早實行議員言論免責權相對保障的國家是西德，1949年西德基本法第四十六條第一項規定：“國會議員免責權的例外，適于犯有誹謗罪的情形。”[20]對比來看，目前我國相關法律規定在此方面就很容易留有歧義。關于發言內容有誹謗、侮辱等人身攻擊的，例如某些人大代表自詡社會上層人士，發言含沙射影對農村進城務工者實施諷刺的行為，這種發言是否也不受法律追究，我國目前尚無明確定論。由于立法不具體，缺乏可操作性，使得人大代表的言論免責權實施程序性不足。第一，若人大代表在會議期間確實存在具有攻擊、謾罵他人，甚至擾亂會議秩序的行為，由此產生的侵犯他人權利及危害社會秩序等不良后果，憲法并未規定人大代表的各種不良行徑先由何種機關進行處理[21]。第二，我國憲法僅僅規定人大代表在大會上的發言和表決自由，不用承擔相應的法律責任，但與此同時，這是否也理所當然包括不受黨的紀律追究，也不受其他組織機構的強制性評價呢？或者說，人大代表所在機構或者組織能否將代表在會議上言論是否“政治正確”納入考核評價標準，作為提干選拔的依據呢[22]？另外，我國人大代表豁免權制度規定了人大代表的言論和免責免除一切法律責任，但是對于人大代表是否要受人民代表大會議事規則的制約并沒有規定[23]。第三，學界普遍認為，各國議員的言論是可追溯的免除，而非該言論違法性的免除。人大代表的發言即使符合違法構成要件，但因具有違法阻卻事由，所以法律責任可以得到免除[24]。但與此同時，這又帶來了新的思考：不具有法律性質的政治責任和道德責任能否受到免除？

（三）代表人員構成不科學，工作職能虛化

目前，我國人大代表文化素質差異很大，職業構成不合理，由此導致了一系列讓人頭疼的問題。一是領導干部在人大代表構成中占據很大的比例，普通代表面對領導代表，下一級領導代表面對上一級領導代表，只有選擇歌功頌德或者干脆沉默不語，才能不損害領導利益，從而使自身仕途不受影響[25]。二是人大代表均有自己的本職工作，對于“副業”履職熱情不高。因此，即使《中華人民共和國代表法》規定了人大代表應該聽取和反映選民和原選舉單位的意見與要求，許多人大代表也忙于“主業”，而疏于同群眾保持密切聯系。再加上人大代表即使不發言，也不會受到強制性約束的懲罰，更有一些“啞巴代表”就是因為在會議上從來不投反對票，不與政府叫板，從而仕途大順，反而年年有當代表的資格，成了樣板典范。如此種種，人大代表言論免責權陷入沉睡狀態也是自然。

（四）人大代表自身水平受限，胡亂發言現象嚴重

縱觀歷屆各級人大會議，人大代表“雷人語錄”“雷人議案”現象層出不窮。客觀來說，這些雷人發言和議案不僅加劇了公眾對于人大代表履職工作的不信任與誤解，一些“火藥味”十足的發言還埋下了社會不和諧的隱患。比如“個稅起征點太高就剝奪了低收入者作為納稅人的榮譽”“溺愛百姓可能讓他們變成刁民”“中國不存在上學難、上學貴問題”“公務員最好放半年的假”“春運鐵路一票難求在于票價太低”“要用高房價控制人口素質”等等這些讓人啼笑皆非的言論。各類“雷人發言”的產生，歸根到底，是由兩方面因素決定的。一是人大代表根本沒有履職意識，也未緊密聯系實際，對現實社會具有錯誤認知，所以履職活動流于形式，發言和議案只為博取公眾關注。二是受制于自身文化水平，許多人大代表不能準確提出議案與建議，無法合理表達自身觀點，而一些地方對這類文化素養不高的人大代表予以放任態度，不進行組織培訓學習，即使開展學習履職活動，也基本流于形式。代表未進行系統學習便走馬上任，履職效能低下，自然久而久之對人大工作失去了感知能力，履職意識便難以提高。

五、人大代表言論免責權的再探索與完善

（一）規范代表發言內容，增強議案科學性

一些人大代表基于自身情況，并沒有認真進行調研，在大會前不深入工作區了解群眾疾苦，在大會中只知道做“舉手鼓掌代表”，隨隨便便發發言，被形容為“接到通知就開會，碰上選舉就劃圈，提交議案不領銜，附和隨手把名簽”[26]。因此，規范代表發言與議案就顯得尤為重要。從會議程序與機制分析，可以規定辯論程序，通過博弈導入復雜的利害人關系，最終形成妥協與合意[27]。辯論活動是各國議會非常重要的活動，如果代表就議案進行辯論，就意味著問題的解決可以通過高效合理的方式達成一致的意見，這對解決前述部分中所提到的政府報告繁重的議題、短暫的會期、代表自身冗長的發言等因素對人大代表言論免責權的限制具有重要意義。從發言的內容范圍來看，有的地方人大用“望聞問切”四字法來指導具體工作。“望”就是要堅持從大局出發，少管些百姓“家里長家里短”的私事；“聞”是指進行人大代表常態化“大走訪”活動，傾聽第一手的群眾聲音；“問”即調查摸底，探究百姓關注的重點問題；“切”即聚焦問題。綜合運用“望、聞、問、切”的方法，庖丁解牛，提出有針對性的建議和要求[28]。代表發言只有抓住問題本質，才能有的放矢，否則就是浪費資源，做無用功。因此，只有對癥下藥，通過相關的指導意見要求代表的發言與議案具備一定的社會效益和實用價值，才能從源頭上減少流于形式的“雷人發言”。

（二）拓展言論免責權的時空范圍，設置約束條件

現有法律規定，人大代表的言論免責權的時空范圍限于各類人大會議上的發言和表決，而人大代表必須與人民群眾保持密切聯系，傾聽群眾心聲，才能及時反映人民群眾的愿望和要求。這就要求除會議之外，人大代表必須在閉會期間開展一系列調研、考察實踐。可以這么說，代表履行職責，絕大部分工作都是通過閉會期間開展各項群眾活動展開的。因此，將人大代表言論免責權的空間范圍擴大到一些除人大代表會議之外的場所是很有必要的[29]。同時，我們又必須清醒地認識到，言論免責權是人大代表特殊保障制度的一種重要形式，也是一種特權。但無論在任何社會形態下，公民的自由都要受到法律的約束，毫無限制的自由是不存在的。現今有一些代表以權謀私，濫用權力，就是因為法律在給予特權的同時，未進行合理的限制。筆者認為，從法律與政治的關系角度來看，若是代表的發言有失實或偏激的成分，但沒有到受法律制裁的程度，此時即使應該承擔道德上的責任，也不該受到紀律處罰的約束，以免投鼠忌器，影響人大代表職責的發揮。正如在紐約時報訴沙利文案中確立的準則，即“對公共問題的爭議應該健康進行，不受阻礙，并廣泛公開；它很可能包含對政府及其官員的激烈、辛辣且有時尖銳的攻擊。在此背景下，我們來考慮本案的問題。本案的廣告抗議我們時代的主要公共問題；它顯然有權獲得憲法保護。問題在于，某些事實陳述上的錯誤以及原告所宣稱的誹謗是否使之喪失保護。在自由辯論中，錯誤陳述是不可避免的，要是言論自由具有它所需要的‘呼吸空間，這類錯誤就必須受到容忍”[30]。但是，人大代表的發言若嚴重到構成對他人人格的侮辱罪或誹謗時，的確應當排除在言論免責范圍之外，這在前述內容中已經進行過說明。

（三）強化履職培訓，用獎懲機制對“雷人發言”設限

針對人大代表屢見不鮮的“雷人發言”，加強履職培訓活動，建立考核懲戒機制是關鍵。對各地人大代表的培訓與考核應該從宏觀與微觀兩個角度入手，宏觀上，一要強調代表必須對憲法基本知識，人大制度基本理論，全國人民代表大會議事規則等法律規范都要有相應的了解。二要建立并完善代表網絡履職登記制度以及代表向選民述職制度[31]，使得人大代表能夠傾聽最響亮的群眾呼聲。建立大會優秀代表議案表彰機制，使得有質量、得民心的發言與議案能夠脫穎而出，在代表間實現經驗的學習與交流。微觀上，要重視引導人大代表該怎么當一名合格代表，對怎么提建議、怎么收集民意、怎么開展調研等等具體工作內容都要熟練掌握，并定期進行抽查考核，對那些經培訓后仍一再胡亂發言，以及連續兩屆提出的議案建議嚴重脫離實際生活，只為吸引公眾眼球的人大代表，則需對其進行誡勉談話或勸辭。例如有的地方人大建立代表履職考評機制，對于連續兩次被評定為較差等級的代表，建議選舉單位不再提名為換屆連任代表候選人人選。對法律明確規定以及群眾或選舉單位反映比較強烈、不再適合執行代表職務的代表，就暫停其執行代表職務[32]。

六、結語

黨的十九大報告提出“健全人大組織制度和工作制度，支持和保證人大依法行使立法權、監督權、決定權、任免權，更好發揮人大代表作用，使各級人大及其常委會成為全面擔負起憲法法律賦予的各項職責的工作機關，成為同人民群眾保持密切聯系的代表機關”。憲法賦予人大代表言論免責權的最重要目的是充分提高代表履職積極性，使得代表遵從內心，不受其他機關和任何個人的干涉，保持獨立意志。需要注意的是，現行法律規定言論免責權有其重要的法律淵源，我國現有的法律規定存在不足，如何填補法律漏洞，明確言論免責權界限范圍，進一步推進該項制度更適合現今國家治理體系現代化的要求，是我們需要繼續進行探索的地方。

注釋：

[1]《深圳人大代表撤回公務員漲福利建議》，載《南方日報》2011年1月20日。

[2]深圳新聞網《深圳人大科技組：1號議案非馬化騰個人行為》，http//news.sznews.com/content/2011-01/18/conte

nt_5275599.htm，2011-01-18.

[3]韓大元：《試論國會議員的言論免責權》，載《外國法譯評》1996年第1期。

[4][20][25]陳亞軍、謝詳為、戴曉紅：《人大代表言論免責權之探索》，載《人大研究》2011年第4期。

[5][14]丁曉軍：《論人大代表的言論免責權》，載《湘潭大學碩士論文》2008年。

[6]喻少如、張運昊：《人大代表豁免權研究》，載《黨政研究》2005年第2期。

[7]孫瑩：《論我國人大代表結構比例的調整優化—以精英主義和多元主義代表模式為分析框架》，載《中山大學學報（社會科學版）》2013年第4期。

[8]孫輝：《論人大代表的言論免責權》，載《西南政法大學碩士論文》2015年。

[9][17]苗連營：《民意代表的言論免責權之研究》，載《西北政法學院學報（法律科學）》1999年第5期。

[10][22]易衛中：《國外議員言論免責權的限制》，載《吉林人大》2010年第1期。

[11]陳伯禮、鄭凌：《議員免責制度研究—兼論我國人大相關制度的完善》，載《江蘇社會科學》2005年第6期。

[12]郭道暉：《法的時代精神》，湖南出版社1997年版，第453頁。

[13]邵自紅：《全國人大代表言論免責權研究》，載《河北法學》2007年第7期。

[15]《憲法為什么規定全國人大代表享有言論免責權和表決免責權》，載《公民與法治》2013年第12期。

[16]林慶偉、沈少陽：《人大代表言論免責權的適用范圍》，載《人大研究》2004年第8期。

[18]王曉敏：《關于人大代表特殊保障制度之爭的一些思考》，載《人大研究》2013年第12期。

[19]石破：《落選代表姚秀榮壯心不已》，載《山東人大工作》2003年8期。

[21]洪開開、王鋼：《人大代表履職約束機制研究—兼對代表法修改的若干意見》，載《人大研究》2010年第7期。

[23][29]殷慧喬：《試論規范行使人大代表言論免責權》，載《韶關學院學報》2015年第3期。

[24]楊臨宏、蘇西剛：《試論人大代表的言論免責權—關于憲法第75條解讀》，載《云南法學》2000年第2期。

[26]《溆浦16位選民聯名要求審查代表議案》，載《湖南日報》2005年12月1日。

[27]胡弘弘《論人大代表提案權的有效行使》，載《法學》2012年第5期。

[28]蒲曉磊：《百姓的關注就是我們監督的方向》，載《法制日報》2017年5月16日。

[30]New York Times Co. v. Sullivan https：//www.law.cornell.edu/supremecourt/text/376/254.

[31]茅臨生：《鄉鎮人大工作應把握好定位和尺度》，載《中國人大》2015年第19期。

[32]《葫蘆島市人大代表履職考評辦法（試行）》，http：//www.hldrd.gov.cn/news_view.asp？id=459.

（作者分別系中山大學法學院副教授，中山大學法學院2017級法律碩士研究生）