完善審議專項工作報告機制的思考

臧必飛

監督法明確規定，聽取和審議“一府兩院”專項工作報告是人大常委會重要任務，也是行使監督權的基本形式之一，而審議質量的優劣不僅反映人大常委會在審議各個環節中的工作成效，也直接影響常委會監督水平的高低和監督能力的強弱，體現常委會整體的履職水平。但從各地人大常委會審議專項工作報告情況來看，由于審議機制不完善，導致審議質量與監督法的要求和人民群眾的期望還有很大差距。主要存在的問題大致有會議議題結構安排不夠合理、審前調研的方法和手段不夠科學、會議的審議材料不夠生動、審議發言不夠集約精準、審議意見分類不夠具體、督辦工作缺乏約束機制等問題。針對上述情況，筆者認為在加強人大常委會組成人員隊伍和作風建設的基礎上，要對審議工作機制做進一步完善和改進。

一、實現議題安排合理化，解決好議題寬與窄、新與老的問題

議題是審議工作的基礎，議題本身的范圍寬窄、內容豐欠、含義深淺都影響審議工作質量。同樣一次審議的幾個議題如果不能做到科學搭配，在規定的日程的情況下，也會影響審議工作深入程度。目前地方人大常委會議題確定存在的主要問題有：一是“大”的議題多。這類議題涉及一個行政區域的全面工作，面廣量大，而且在一次會議上往往有兩個以上，審議的工作量很大。二是“硬”的議題多。主要指法定議題，而且不能變通。比如財政預算、決算、計劃執行情況、審計出來的問題整改情況報告等內容，在時間上、內容上有法律規定性，不好隨意變化和調整。三是“老”的議題多。議題的切入角度不新，往往落入俗套，如議案辦理等內容。

要解決好一次會議各議題之間的關系，讓議題結構更加合理，有利于審議工作開展。一要遵循重點突出的原則。需要我們根據這個議題在全局工作中的位置和本身特點來確定。作為行使監督職能的人大常委會，不可能像“一府兩院”那樣面面俱到地安排工作議題，應該注意抓重點議題，找有代表性議題，盡量少從全口徑的視角來確定議題，比如“聽取和審議城市管理工作的報告”議題就是全方位的議題，涵蓋了城管局全部職能，匯報時必定是城市管理工作的全部。而“聽取和審議城市環境衛生和廣告管理情況的報告”就側重于衛生和廣告這兩個方面。這個切入角度就避免了城市管理中“綠化管理、流動攤點管理、違建管理”等內容。二要堅持會期容量評估原則。要根據調研情況，具體分析測算審議發言的總量，注意“大與小”搭配，最好不要讓審議的內容太多或太少現象發生。要根據審議所需要的時間要求，力求長短相宜，盡量不要出現因會議時間緊，經常打斷組成人員發言，或者沒有人發言的現象。三是堅持議題審議選擇性原則。人大常委會監督的范圍比較廣，而常委會審議的資源有限，不可能什么內容都可以進入常委會進行審議。因此，常委會議題要根據黨委中心工作和常委會重點工作進行選擇和區分。

二、實現會前調研的立體化，解決好會前調研實與虛、深與淺的問題

沒有調查就沒有發言權。深入細致的調研和全面客觀的分析是保證審議質量的基礎。因此，調研工作的要求有三個方面：一是調研的對象的樣本必須有足夠的數量和代表性。這是對一個未知事物進行深入了解的基本要求。如果樣本不夠多，也不具備代表性，調研的結論往往不符合事物的本來特征，也就沒有針對性。二是調研的對象必須保持一貫的真實狀態。如調研對象是經過偽裝和打扮的，就會誤導思維和判斷，那么調研結論僅是膚淺的、表象的歸納，沒有深入探究事物的本質。三是調研的方法必須科學有效。面對一個需要認識了解的對象，我們必須采用相關科學統計、樣本分析等方法進行定量分析，同時也要對研究對象進行歷史地、辯證地定性分析，盡可能得到一個接近客觀事實的結論。

人大常委會應怎樣開展會前調研呢？從時間上講，更要注重平時收集研究與調研內容相關的信息，因為“一府兩院”的工作實施時間跨度比較長，一般多是根據黨委工作中心進行安排的，并不是隱形保密的工作。因此，人大常委會各組成人員，要注重平時收集情況，要分清調研對象是平時一貫如此，還是視察調研時臨時突擊所為。要用平時積累下來的認知來分析眼前集中視察看到的情況。從空間上來講，盡量做到難易結合，專業性和廣泛性結合，讓更多的組成人員有話可說，調查的范圍要越廣越好，調查的角度也是越多越能全面深入，防止以偏概全的表面性調查。調查也要對一些重點問題、重要環節進行深入研究，防止粗枝大葉的籠統調查、粗淺分析，如有必要調查“一府兩院”某項工作情況，要通過隨機抽查的辦法，找出典型內容進行分析研究。從參與調查人員來看，參與調查人員的調研能力，要達到一定高度，每一個個體最好都具備與調查對象相關的工作關系和專業背景，都具有一定的分析問題的能力。為了提高調研效果，建議根據調研工作的實際要求，成立若干個工作小組，制訂調研方法、分解調研工作任務，這樣不僅可以提高調研工作的專業性，而且能大幅度提高調研成效，有利于克服調研人員濫竽充數，不能全面發揮作用的問題。從調研的方法來看，要通過“望、聞、問、切”的辦法，盡量準確了解工作情況。 “望”，即近距離的觀察、了解。代表視察的望，不是“一葉障目，不見泰山”，也不是走馬觀花，更不能霧里看花，主要是針對視察的議題所涉及的內容認真實地考察，不僅要全面了解視察對象現在和過去的情況，還要預見即將發生的情況。“聞”，即多方收集和征求群眾意見。要針對情況通過個別專訪、問題調查、熱線電話、暗訪巡查、定向聯系等方式， “一分為二”地認真甄別，去偽存真，摸準情況。“問”，即詢問被視察單位情況，要對議題的實施有直接責任的單位和部門進行詢問，詢問問題要有針對性和側重點，要緊緊圍繞視察的中心議題展開。重點問清他們履行職責的主要做法和存在的不足，以及下階段改進工作的具體打算；同時要詢問服務對象，聽取他們對議題內容的具體意見和改進建議。“切”，就是做判斷下結論。對視察議題的現狀和不足之處進行總結，形成視察結論，進行意見交換或者形成專題報告。總結要全面客觀實在，建議要科學合理，結論要有科學性和指導性，有利于被視察單位采用落實。

三、實現專項工作報告視聽化，解決審議報告嚴肅有余和生動不足之間的矛盾

監督法對工作報告具體形式沒有明確規定，按照傳統理解一般指書面文字材料，工作報告是審議工作的主要媒質，對審議工作的重要性不言而喻。正常一次常委會會議有幾個議題，文字資料有“一府兩院”專項工作報告和人大常委會工作機構調研報告等，數量相當可觀，但是簡單、客觀的文章往往會讓人覺得理性過強，缺少形象感，這就造成了有些報告，是“千篇一律”的老面孔，起草的同志感覺到是老套路，陷入了“摸情況—找問題—提建議”的模式。并且要從頭到尾報告一遍，讀的人累，聽的人更累，建議把這些工作報告PPT化，把視頻、音頻等資料作為文字資料輔導引入常委會審議工作，無疑會豐富報告的內容和形式，在內容上能圖文并茂、動靜結合、有聲有色，在形式上突破單一平面的格局。如果在審議時，能穿插一些現場記錄的圖片、音頻資料或者錄像材料，把我們實地調研中發現的問題原始展現出來，把群眾最基本的訴求直接展示出來，也就把有關部門的工作得失更直觀地顯現出來，對審議工作有重要的推動作用。

四、實現審議發言集約化，解決好審議發言中的片面性和寬泛性的問題

要實現審議發言的集約化是指在規定的時間內實現與會人員和報告人的觀點和認識，通過規定方式得到充分表達，而不是互相扯皮、互相吹捧、互相疊加、互不認賬，從而進一步提高會議效率。為此，建議做好兩方面工作：一方面是采取書面發言和點名發言相結合的制度。要求人大常委會組成人員認真研究專項工作報告，在會前每人都要提出書面審議意見，書面審議意見不一定全面，可以針對部分內容。發言材料集中起來由常委會研究室進行分析整理，決定哪些人，哪些觀點可以在會議上發言，并和相關組成人員溝通，達成一致和取得共識。最后，由常委會會議主持人根據會議進行的情況點名若干人員發言。在會議上如有不同的新觀點可以補充發言，這樣事先有準備的發言，在時間上是可控的，也不存在重疊扯皮現象。另一方面是引入適度辯論機制。對某些問題存在不同的看法，是允許報告人和審議人之間有交流溝通，甚至辯論的。當然要制定好辯論相關規定，做到依法有理有序地進行，不能變成西方議會那種不文明謾罵和打斗，禁止發表與審議工作報告無關的言論。采用這種點名發言和辯論的機制，可以改變目前常委會審議發言“你讀我聽”“我說你記”的現狀，進一步增強會議的審議功能，提高審議水平。

五、實現審議意見區別化，解決好審議意見中共性和個性之間的關系

在審議過程中，人大常委會組成的人員意見有共性和個性之分。共性意見指一般情況下，大多數組成人員都同意和贊成的意見，個性意見是個別組成人員自己提出的。根據監督法的規定，審議意見交辦 “一府兩院”研究處理。在這里有兩點需要認真對待：一是要分別對待共性意見和個性意見。共性意見一般存在于工作委員會的調查報告和常委會主要領導總結性發言中，當然也有個別委員發言獲得大家的認可意見。這些意見可以當場通過表決的形式，形成常委會的決定決議，直接交給“一府兩院”辦理，也可以不形成決定決議，按照監督法十四條規定，交“一府兩院”研究處理。個性意見主要是組成人員個別提出的意見，不具備形成決議決定條件，但也可交“一府兩院”研究處理。這里就提倡審議意見必須原汁原味反映審議情況，不提倡經過人大常委會辦事機構和工作機構加工整理的意見。在審議意見的文本里，是群體意見的就注明是哪些人的意見，是個體意見的就寫明是誰提出意見，這樣有利于“一府兩院”研究處理時和提意見的人員溝通。目前不少地方人大常委會審議意見出現了集體化、集中化、歸納化，形成系統性很強文字材料的傾向，淡化了個體意見的存在，使審議意見趨向集體一致性意見，讓“一府兩院”在研究處理時難以下手，失去辦理研究的區分度，導致辦理工作失去方向，也與監督法的精神不符。二是正確理解“一府兩院”的研究處理。監督法對“一府兩院”辦理人大常委會的審議意見表述為“研究處理”，并不是都要一律執行到位。“研究處理”就是要研究意見的合理性和可行性，如果意見有價值，“一府兩院”應認真采納，如果意見提出的事項一時不能實現或者沒有采用的必要，應作出說明。“研究處理”并不是“照單全收”，也不是“拒之門外”，而是經過慎重研究，作出合理的有區別的處理。

六、實現督辦結果公開化，解決好審議意見的約束性和激勵性不強的問題

公開化是人大常委會的監督工作方向之一。議題的確定、會前的調研、審議過程等情況應該全程公開，特別是人大常委會審議意見的交辦情況、“一府兩院”研究處理情況更要通過多種介質，向人民群眾、社會各界人士公開，接受最廣泛的監督。公開具有雙重約束性，一方面約束審議意見提出人，必須經過深思熟慮，意見必須經得住推敲。另一方面約束辦理單位必須認真研究，對必須辦的、可以辦的事項，根據事項的輕重緩急和財力狀況，結合年度工作安排，認真辦理并及時報告進度和結果。對不能辦的、暫時不宜辦的事項，要說明情況，取得共識。公開還具有雙重的激勵性，一方面，人民群眾心中有桿秤，可以對審議意見的優劣進行衡量，對符合他們意愿的意見給予大力的支持，無疑是對常委會組成人員履職能力的充分肯定和鼓勵；另一方面把辦理的情況讓人民群眾知曉，也是對“一府兩院”依法依規辦事提出要求，可以激發“一府兩院”辦理的熱情。因此，需要我們建立一系列公開化機制，讓人民群眾更好地監督人大常委會的審議工作和“一府兩院”的辦理工作。一是邀請人民群眾參加調研。每次議題的調研活動，可邀請熟悉議題或與議題利益相關緊密的人民群眾代表參加視察調研。對一些比較重大的問題，人大常委會可以召開聽證、論證會，聽取人民群眾的意見和建議。二是設立會議旁聽制度。會場增設旁聽席，根據會議內容邀請專業人士、部分人大代表和人民群眾參加。三是改進會議宣傳報道方式。改變基層新聞媒體對人大常委會會議報道的僵化形式，不僅要報道會議的動態和召開過程，更要報道組成人員的審議發言，特別是批評意見和意見辦理情況。四是可以直播常委會審議實況。在常委會審議時，有條件時可以采用電視、網絡直播的形式，公開審議的全過程。直播時，會議主持人可及時掌握和發布人民群眾在網絡上發來的看法和意見，并與人民群眾開展互動，零距離地回應人民群眾訴求，真正體現人大為人民群眾服務的工作宗旨。

（作者單位：江蘇省濱海縣人大常委會）