專門委員會的設置和優化

滕修福 王曉

黨的十九大報告就縣級以上各級人大專門委員會的設置和優化，進行了特別強調：“完善人大專門委員會設置，優化人大常委會和專門委員會組成人員結構。”那么，縣級以上地方各級人大如何貫徹落實好黨的十九大精神，完善人大專門委員會設置，優化人大專門委員會組成人員結構呢？就此，筆者縱觀地方各級人大專門委員會的設置現狀，結合中央文件和地方組織法等相關法律之規定，談一管之見。

從黨的十八大到十九大，黨中央持續不斷對人大專門委員會的設置和優化提出新要求。2012年11月8日召開的黨的十八大，胡錦濤在黨的十八大報告中首次強調要優化人大專門委員會的知識和年齡結構，明確要“健全國家權力機關組織制度，優化常委會、專委會組成人員知識和年齡結構，提高專職委員比例，增強依法履職能力”。2014年12月23日，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，明確了全國人大專門委員會參與主導立法的相關制度，即：“健全有立法權的人大主導立法工作的體制機制，發揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用。建立由全國人大相關專門委員會、全國人大常委會法制工作委員會組織有關部門參與起草綜合性、全局性、基礎性等重要法律草案制度。增加有法治實踐經驗的專職常委比例。依法建立健全專門委員會、工作委員會立法專家顧問制度。”2015年6月22日，中共中央轉發《中共全國人大常委會黨組關于加強縣鄉人大工作和建設的若干意見》提出：“根據需要，縣級人大可以設立法制、財政經濟等專門委員會。”2017年10月18日，習近平總書記在黨的十九大報告中再次強調：“完善人大專門委員會設置，優化人大常委會和專門委員會組成人員結構。”由此可見，設立和完善各級人大專門委員會，尤其是在縣一級設立人大專門委員會，對于貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義思想，加強人民當家作主制度保障，健全和完善縣級以上各級國家權力機關組織制度建設，尤為重要。

關于縣級以上地方各級人大專門委員會的設置，憲法和地方組織法幾經修正完善。關于全國人大專門委員會的設置，“五四憲法”一開始就有明確：“全國人民代表大會設立民族委員會、法案委員會、預算委員會、代表資格審查委員會和其他需要設立的委員會。民族委員會和法案委員會，在全國人民代表大會閉會期間，受全國人民代表大會常務委員會的領導”（第三十四條之規定）。到文革后期制定的“七五憲法”關于全國人大設立專門委員會的規定，遺憾被刪除。改革開放之初制定的“七八憲法”恢復了全國人大設立專門委員會的規定：“全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會可以根據需要設立若干專門委員會”（第二十七條之規定），但是比較籠統。現行“八二憲法”對全國人大設立專門委員會的規定有了進一步明確：“全國人民代表大會設立民族委員會、法律委員會、財政經濟委員會、教育科學文化衛生委員會、外事委員會、華僑委員會和其他需要設立的專門委員會”（第七十條之規定），該條款一直沿用至今。關于地方各級人大專門委員會的設置，1979年地方組織法制定之初，只明確在人代會期間可以臨時設立委員會：“地方各級人民代表大會舉行會議的時候，可以設立代表資格審查委員會、議案審查委員會和其他需要設立的委員會，在主席團領導下進行工作”（第十三條之規定）。1982年地方組織法第一次修正時，仍未明確地方各級人大設立專門委員會。直到1986年地方組織法進行第二次修正時，才明確：“省、自治區、直轄市、自治州、設區的市的人民代表大會根據需要，可以設法制（政法）委員會、財政經濟委員會、教育科學文化衛生委員會等專門委員會”（第二十五條之規定）。2015年8月29日，十二屆全國人大常委會第十六次會議通過了對地方組織法的第五次修正，增加規定：“縣、自治縣、不設區的市、市轄區的人民代表大會根據需要，可以設法制委員會、財政經濟委員會等專門委員會”（地方組織法第三十條之規定）。至此，將地方人大設立專門委員會由設區的市（自治州）級以上延伸到了縣一級。

綜上所述，對縣級以上各級人大專門委員會的設置完善和結構優化，筆者認為，應依法在“等”字上有所突破，在“專”字上尋求優化。具體來說，應把握好以下原則。

（一）完善人大專門委員會的設置，既要做到依法而設，也要依法務實突破。所謂依法而設，就是要按照相關法律條款所列舉的，在全國人大要設立“民族委員會、法律委員會、財政經濟委員會、教育科學文化衛生委員會、外事委員會、華僑委員會”（憲法第七十條之規定）；在設區的市（自治州）級以上地方各級人大要設立“法制委員會、財政經濟委員會、教育科學文化衛生委員會”，在縣（自治縣、不設區的市、市轄區）一級人大要設立“法制委員會、財政經濟委員會”（地方組織法第三十條之規定）。所謂務實突破，就是不拘泥于相關法律條款所列舉，依據本級人大及其常委會行使職權的需要，依法用活“可以設立……等專門委員會”的法理，設立相應的專門委員會。如：全國人大根據需要還設立了“內務司法委員會、環境與資源保護委員會、農業與農村委員會”等專門委員會；一些地方人大參照全國人大的設立和需要，也突破地方組織法相關條款的列舉，在法制、財經、教科文衛之外，也設立多個專門委員會。以安徽省為例，還設立了“內務司法委員會、人事代表選舉委員會、城鄉建設環境與資源保護委員會、農業與農村委員會、民族宗教僑務外事委員會”等專門委員會。

筆者認為，地方人大尤其是市、縣兩級人大更應務實創新依法設立相關專門委員會。一是對應上級人大設立相應專門委員會，便于上下聯動開展工作。如全國人大設立的相關專門委員會，省一級人大可以相應設立，省一級人大設立的專門委員會，設區的市一級人大也可以相應設立，設區的市一級人大設立的專門委員會，縣一級人大也可以相應設立。二是突出重點設立相關專門委員會，以強化本級人大及其常委會職權范圍內的重點工作。如2012年11月黨的十八報告強調要“加強立法工作組織協調”，要“加強對政府全口徑預算決算的審查和監督”。2014年10月黨的十八屆四中全會決定也特別強調，要“健全有立法權的人大主導立法工作的體制機制，發揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用。建立由全國人大相關專門委員會、全國人大常委會法制工作委員會組織有關部門參與起草綜合性、全局性、基礎性等重要法律草案制度”。一些地方就單獨設立了法律委員會、預算委員會，分別與內務司法委員會、財政經濟委員會分離開來，專門從事立法（修法）、預決算的審查和監督工作。尤其是2015年8月地方組織法第五次修正，賦予設區的市一級人大地方立法權和明確縣一級人大可以設立專門委員會以后，設區的市一級人大相應設立法律委員會，縣一級人大也依法設立了法制委員會和財政經濟委員會。三是專門委員會與工作委員會對應設立，實現本級人大職權與本級人大常委會職權及專門委員會相關職能的鏈接。基于各級人大設立專門委員會的法定情形不同和職數限制，下一級人大所設立的專門委員會一般都少于上一級人大，尤其是市、縣兩級人大，特別是縣一級人大過去沒有法定。但為了對應上一級人大及其常委會的工作職能，下一級人大常委會一般設立了相應的工作機構（工作委員會）予以對接。但是，工作機構不能等同于專門機構（專門委員會）。工作委員會只是本級人大常委會領導下的工作機構，無法定職能。地方組織法第五十三條只規定：“常委會根據工作需要，設立辦事機構和其他工作機構。”而專門委員會（由本級人大代表組成）作為本級人大的專門機構，依法不僅受本級人大領導，閉會期間還受本級人大常委會領導，并且依法具有“研究、審議和擬訂有關議案”和對“本委員會有關的問題，進行調查研究，提出建議”的職能（地方組織法第三十條之規定）。因此，地方人大在成熟設立本級人大常委會工作機構的實踐基礎上，可以依法用活“可以設立……等專門委員會”的法理，相應設立相關專門委員會，以實現上下級人大及其常委會以及本級人大與常委會及專門機構、工作機構之間職能的無縫銜接。例如縣一級人大，不僅僅只依據法定情形，設立法制和財政經濟這兩個專門委員會，還有必要設置諸如專門的議案審查委員會，也可以單獨設置計劃和預算審查委員會，獨立于財政經濟委員會之外。這樣一來，就無須在每次人代會的預備會議上都要設立臨時的計劃和預算審查委員會、議案審查委員會了，由常設的專門審查委員會來持續履行相關職能更為合適。

（二）優化人大專門委員會組成人員結構，既要做到專職，也要考慮專業對口。一是專司其職。首先，要保障和不斷擴大人大常委會組成人員專職的比例。2012年11月黨的十八大報告就強調要“提高專職委員比例”，2014年10月黨的十八屆四中全會決定就人大主導立法特別強調要“增加有法治實踐經驗的專職常委比例”。2015年6月22日，中共中央轉發《中共全國人大常委會黨組關于加強縣鄉人大工作和建設的若干意見》進一步明確“優化常委會組成人員結構，逐步將專職組成人員比例提高到60%以上”。因此，地方各級人大專職組成人員的比例要確保在60%以上，并逐屆有所提升。有了足夠的人大專職常委會委員，有助于人大專門委員會的專職化。一般情況下，人大專門委員會的正、副主任委員，可以由這些專職常委來擔任，專司其職。其次，要保障各專門委員會有專職委員。要注重從本級人大常委會各工作、辦事機構和“一府兩院”機關選拔專業人才，推選其為本級人大代表，進入人大各專門委員會專司其職。二是專業對口。人大專門委員會主任委員、副主任委員和委員的人選，依法須在本級人大代表中提名通過。因此，在提名推薦人大代表時，就要注重相關專業技術人員當選人大代表的比例，以保障人大各專門委員會組成人員有專業對口的代表人選。人大各專門委員會組成人員，尤其是委員，未必非要全部專職，但盡可能做到專業對口。三是制度創新。基于人大各專門委員會的組成人員，必須是本級人大代表，而我國人大代表不同于西方議會議員，并非專職。因此，要進一步優化人大專門委員會組成人員的結構，就要與時俱進推進相關制度創新。黨的十八屆四中全會決定就健全人大主導立法工作，明確提出要“依法建立健全專門委員會、工作委員會立法專家顧問制度”。諸如一些地方聘請專家學者作為人大各專門委員會或人大常委會各工作委員會的兼職委員，這一彌補人大專門委員會專業化不足的制度創新，值得倡導。

（作者單位：安徽省蕪湖市三山區人大常委會）