監察體制改革：事關全局的重大政治體制改革

十三屆全國人大一次會議審議通過的國家監察法，為構建集中統一、權威高效的中國特色國家監察體制，實現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋，確保反腐敗工作奪取壓倒性勝利提供了堅強法治保證。把執紀與執法貫通起來，有利于強化對權力運行的制約和監督，把權力全面關進制度的籠子。作為“事關全局的重大政治體制改革”，國家監察體制改革不僅是推進全面從嚴治黨向縱深發展的重大戰略舉措，也是全面依法治國的重要組成部分。

實現公職人員監察全覆蓋

黨的十八大以來，從全面從嚴治黨的實踐中特別是從查辦腐敗案件中，我們深刻認識到，既有反腐敗體制機制和手段與全面從嚴治黨的要求還存在較大差距。體制缺陷突出表現在反腐敗職能過于分散，各機構領導機關不同、權責不清、職能交叉重疊。同時，行政監察法的監察對象存在監察盲區。在手段措施配置方面，紀檢監察的調查權和檢察機關的偵查權在辦案實踐中要么不敢用、要么相互借用，既制約實際運用效果，又影響制度規范運行。黨的十八屆六中全會后，中央部署在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點，取得了寶貴經驗。習近平同志在黨的十九大報告中把“健全黨和國家監督體系”確定為堅定不移全面從嚴治黨、不斷提高黨的執政能力和領導水平的八大舉措之一，并提出“深化國家監察體制改革，將試點工作在全國推開”。

國家監察體制改革將開創全面從嚴治黨新局面。首先，更加強化黨對反腐敗工作的領導。其次，更加強化對公權力的監察功能。改革國家監察體制，各級監察委員會同黨的紀律檢查機關合署辦公，既體現了加強黨的自我監督，又體現了加強對國家機器的監督，把所有公權力都關進制度籠子，必將推進反腐敗工作不斷深入，形成監督合力、增強監督實效。再次，更加強化治黨治吏治權的治本功能。它既能有效推進黨風廉政建設“兩個責任”落實，又能有效加強自上而下的組織監督，還能有效推進自下而上的民主監督，使中國特色社會主義監督制度在全面從嚴治黨中展現出更加強大的生命力。

構建集中統一、權威高效的中國特色國家監察體制。這是國家監察體制改革的重要目標，確立對監察機關和監察人員的監督措施等。這一體制的特點決定了它在全面從嚴治黨中的關鍵地位：集中統一。在監察職能上，全面覆蓋所有行使公權力的公職人員，在監察內容上，不僅對公職人員的職務違法違紀問題進行監督檢查，也對職務犯罪行為進行調查。在領導體制上，一方面，監察委員會在黨委直接領導下，與黨的紀律檢查機關合署辦公；另一方面，上級監察委員會領導下級監察委員會的工作。在機構設置上，國家監察機關由同級人民代表大會產生并對其負責、受其監督；監察機關與人民政府、人民法院、人民檢察院并列，依法獨立行使監察權。在監察手段上，可以依不同職責、不同對象、不同情形，按相應程序分別采取不同種類的調查措施。在處置層次上，對于違紀違法的公職人員、負有責任的領導人員和單位，提出不同種類的處分決定、建議等。三是標本兼治。既重視對違法違紀人員的處分，又重視對其所在單位廉政建設和履行職責存在的問題提出監察建議。監察機關不僅要積極有效懲治腐敗，還要注重總結經驗、發現規律，有針對性地開展預防腐敗工作。

擴大監察范圍，明確監察對象

國家監察體制改革，需進一步明確監察對象。行政監察對象與國家監察對象不同：前者只對行政機關公務員和行政機關任命的其他人員實施監察，而后者對所有行使公權力的公職人員均實施監察，實現監察對象全覆蓋。監察機關對下列公職人員和有關人員進行監察：（一）中國共產黨機關、人民代表大會及其常務委員會機關、人民政府、監察委員會、人民法院、人民檢察院、中國人民政治協商會議各級委員會機關、民主黨派機關和工商業聯合會機關的公務員，以及參照《中華人民共和國公務員法》管理的人員；（二）法律、法規授權或者受國家機關依法委托管理公共事務的組織中從事公務的人員；（三）國有企業管理人員；（四）公辦的教育、科研、文化、醫療衛生、體育等單位中從事管理的人員；（五）基層群眾性自治組織中從事管理的人員；（六）其他依法履行公職的人員。

從以上來看，黨內監督與國家監察是一體兩面，具有高度的內在一致性。監察委員會的監察范圍擴大到各類機關團體、企業事業單位和其他組織中所有行使公權力的公職人員，無論身份上是公務員還是參公管理人員，無論權力來源是法律授權還是國家機關委托，無論公辦單位從事管理工作的人員還是基層群眾組織中依法履行公職的人員，都要納入監察對象。消除了以往的監督死角和盲區，實現了全覆蓋。之所以設立國家監察委員會，擴大監察對象的范圍，就是為了與紀委的監督相銜接，實現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋。監察全覆蓋促進黨內監督和國家監察有機統一。

國家監察體制改革的意義

加強黨對反腐敗工作的集中統一領導。通過深化改革加強黨對反腐敗工作的全面領導，確保黨中央始終牢牢掌握反腐敗斗爭的領導權，確保反腐敗工作始終沿著正確方向前進。各級監察委員會同黨的紀律檢查機關合署辦公，履行紀檢、監察兩項職責，實行一套工作機構、兩個機關名稱，既執紀、又執法，承擔維護黨章黨規、維護憲法法律的重要任務和職能。監察委員會在行使權限時，重要事項需由同級黨委批準，黨委由原來側重“結果領導”轉變為“全過程領導”，體現了黨的集中統一領導。

增強監察機關的權威性。為根治腐敗專門立法、成立專門機構，監察委員會由各級人大產生，實現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋，依法賦予監察委員會職責權限和調查手段，用留置取代“兩規”措施，嚴格規范監察程序。從監察方式看，監察委員會依照監察法的規定行使監督、調查和處置等權力，可以采取談話、訊問、詢問、查詢、凍結、搜查、調取、查封、扣押、留置、限制出境等監察權限。監察委員會在整合眾多機構反腐敗權力的基礎上，形成了更高效、更規范的監督合力，具有高度的權威性。

提高反腐敗工作效率。國家監察體制改革將縣級以上地方政府的監察廳（局）、預防腐敗局和人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等部門的相關職能進行整合，由監察委員會行使。這樣，不僅減少了反腐敗機構的數量、實現了反腐敗權力集中，而且解決了原來多種反腐敗機構之間的關系協調問題，因而有效提高了反腐敗工作效率。

切實增強監督實效。國家監察體制改革從組織形式、職能定位、決策程序等方面優化了紀檢監察機關的治理能力。監察委員會既盯住“關鍵少數”又管住“絕大多數”，不僅調查職務犯罪，還加強日常管理監督，調查職務違法行為，達到抓早抓小、防微杜漸、懲前毖后、治病救人的目的，進一步增強了監督實效。