對Uber模式的規制與行政許可

李昊原

摘要：近年來，新興經濟模式迅速發展，在帶給人們便利、廣受追捧的同時，也由于入侵了某些一直被嚴格監管或強力規制的領域而受到政府監管的打壓，對此政府出臺的一系列監管措施引發了社會不同群體的討論，Uber模式便是一個典型例子。本文從Uber模式的監管現狀出發，主要針對Uber模式所背負的行政許可問題、出租車特許經營制度的合法性和合理性進行探討，旨在探索政府如何實現“行政理性”，并處理好行政權與市場之間的關系。

關鍵詞：Uber模式 出租車行業特許經營制度 行政許可 法律保留原則 行政理性

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一、 Uber模式：定義與監管現狀

（一）Uber模式的定義

Uber，一家按需交通服務企業，其面向中高端客戶群體，旨在將轎車司機網絡化。通過GPS追蹤定位私家車，有需求的用戶可以通過手機向Uber發送請求，從而找到自己的私人司機服務。

自己并不擁有任何車輛的Uber卻擅長整合各類資源，這是Uber模式的一大特色，其于2010年上線四年后已進入全球56個國家和地區，服務范圍涵蓋300多個城市。

Uber的全速“奔跑”引發了全行業追捧，如滴滴專車、快的打車、Uber中國等借鑒Uber模式的打車軟件或平臺迅速興起。在用戶方面，網絡約車的新穎性和創新性、滿足打車需求的高效性和便利性，迎合了大眾的消費需求；在司機方面，其憑借優化汽車資源、降低空駛率等優勢獲得了普遍歡迎。

（二）Uber模式的監管現狀

Uber模式自其剛上線時起便引起爭議和問題不斷，例如出租車司機利用軟件加價功能隨意加價、司機以提前約車為借口對乘客拒載，或是司乘雙方的失信現象。2010年，在其首個開展運作的城市舊金山，Uber已經收到了來自運輸監管部門的停止違法行為令；2011年，Uber被美國多個城市叫停；我國國內一些城市也開始對這類打車軟件叫停。

各地政府對打車軟件采取的規制方式大致有以下幾種模式：（1）絕對禁止使用，如2013年深圳市出臺的相關通知要求駕駛員卸載手機召車軟件；（2）高峰期禁用，如2014年上海市出臺的相關措施第2條第3款規定，禁止出租車在早晚高峰時段使用“打車軟件”提供服務；（3）納入統一調度平臺，如北京市推出的96106統一電召平臺、南京市推出的“招車寶”官方平臺。

針對我國各地對此類打車軟件出臺的行政監管措施，其實施的出發點是否能有效回應公眾質疑，其體現的對這種創新模式的強力規制與大力把控實施的必要性，均值得從行政和公共治理層面進行分析。

二、“Uber模式”規制與行政許可問題

（一）Uber模式背負的法律問題：行政許可

1. Uber模式符合許可

Uber模式涉及到公共交通與公共出行，可能會被涵蓋至我國現行《行政許可法》第十二條中第2條所規定的行政許可的范圍；并且其涉及到政府行政許可的一重要形式即特許經營。

具體來看，依據建設部發行的相關規范性文件，以及同年發布的國務院412號令的相關規定，公共交通可適用該辦法；也保留了以上規范性文件對出租車行業設定和適用特許性質行政審批的做法。由于“Uber模式”觸及的出租車行業關系到城市公共交通利益，我國目前使用授予特許經營權的方式進行行政許可上的規制。

在此要說明的是，“Uber模式”由于此制度設計面臨著法律上的問題，即若Uber模式下“運營”的車輛沒有獲得營運的許可證，則其進行營運是違法的，使用的車輛是監管部門要進行打擊的“黑車”；并且由于其是一種競爭性質的許可，許可數量受到資源有限性的限制，即使Uber模式下的車輛申請了許可，政府也無法完全滿足。

2.對Uber模式設立許可

最新出臺“打車軟件”管理政策的北京交通委采取將各類“打車軟件”納入官方平臺的做法，引發了對于政府是否有權力對打車軟件設置許可的討論。對此，姜明安教授認為，“備案是可以的”，而“許可是無法無據的”，其認為，行政許可是通過法律與法規設定的，如果北京市對“打車軟件”設置許可，北京市人大擁有此設置權，北京市政府與有關部門無權“許可”。

涉及對市場主體和社會個體自由權利限制的相關規則制定，需要嚴格遵循法律保留原則，即只有立法機關才能設立。而實際上，《行政許可法》并未完全遵循該原則，而是允許全國人大常委會授權政府設定許可，僅是對相關設立權限作出了限制。因此回歸至法律保留原則，若要對打車軟件這種新型行業設立許可，仍應當由嚴格意義上的法律設立，而不是由地方政府與有關部門設立。

（二） 行政許可：出租車行業特許經營制度

上述分析主要從Uber模式涉及的法律問題進行展開，其面臨的最大法律障礙便是許可申請本身的不科學性。這一問題與出租車行業特許經營制度有著密切聯系。因此，我們可以轉而討論特許經營制度在法律和公共生活上存在的合理性與必要性，以及其存在對于Uber模式這種新興經濟的發展構成阻礙或是引入規制，從而提出制度設計的建議。

首先，從合法性角度看，出租車特許經營制度的許可規范應當由立法機關制定，不應由國務院的命令、行政法規或地方性法規、規章等對這一涉及對市場主體和社會個體自由權利限制的法律保留事項作出規定。因此目前在設定主體及主體權限上是存在瑕疵的。

再者，從合理性和必要性角度看，其評價標準便是《行政許可法》第十三條的“可以不設”條款。此條款實際上是在呼吁政府對許可保持一種克制的態度，尊重市場自主性和行業的自我管理，即凡是可以不設定許可的，則不設定；凡是可以通過市場機制和社會的自我管理機制解決的，則不要設定。

最后，我們可以從行政法上的比例原則簡要分析這一制度是否有其存在的必要。第一，其目的本身具有合理性和正當性，其設立的最初目標應當是對市場機制自發調整出租車行業資源配置過程中產生的一系列問題進行規范，政府權力介入以保障出租車行業的平衡與社會秩序。第二，需要考察政府為達這一目的所采取的手段即嚴格的特許經營制度是否必要，出租車行業涉及城市公共交通利益，應當以便捷、安全、高效為功能和要求，雖然出租車特許經營制度通過強化政府的規制作用，長期對公共交通行業起到了規范和維持秩序的效果，但如今由于Uber模式作為一種新興共享經濟模式出現，其為市場解決公共交通問題提供了一份充足的技術保障，應當賦予其存在的合理性。而相對地，特許經營制度已然受到新興共享經濟模式的沖擊，其對于市場資源配置可能會越來越體現出計劃和過度規制的傾向，過去被強化的“合理性”與“必要性”將會慢慢被市場配置機制弱化，從而對經濟社會發展產生負面影響。可見這種手段并不具備充足的必要性。最后，若這種行政手段不斷僵化，其對出租車市場自由運作和司乘雙方自由選擇的相關權利也會構成不恰當的限制，這并未達到最小損害的要求。

綜上，當前出租車行業特許經營制度存在的合法性、合理性與必要性并不能確切嚴格地達到相關標準。

三、出租車治理：政府的規制理性

首先，Uber模式涉及的以上問題反映出了新興經濟模式的出現和技術的創新帶來的法律規制和監管領域的空白，因此，一方面在立法上需要嚴格遵循法律保留原則，對特許經營制度進行規范修整，明確主體，彌補Uber模式所涉及的相關規范的空缺。另一方面政府應轉變傳統僵化的監管方式，一味以計劃為主、控制規模就容易產生矛盾，真正的市場化才是唯一出路，這是當前政府在行政方式和思維上需要解決的重要問題。

再者，對Uber模式規制和監管方式選擇的分析實際上落腳至行政權與市場關系的處理，政府以正當合理的目的出發，根本目標是對其進行有效監管，實現新興經濟更好地發展。但監管，并不是單純的禁止，而是規范及保護，才能以此促進同行業良性競爭，規范市場秩序。

最后，從Uber模式本身上升一個層面，是如何實現“行政理性”的問題。要想做到“行政理性”，正確處理行政權與市場關系，立法機關必須對行政許可制度進行調整，推動其趨于健全。政府理性規制應同時考慮政府、市場、社會三者的角色：首先從自身審視，轉變其傳統的行政方式，逐漸明確其職責；二是在市場機制得以調節的范圍內，將“有形的手”放松，提高新技術、新行業、新領域的生命力；三是要使得社會民眾個體獲得某種主體性，使其知曉并參與公共生活。真正意義上實現“行政理性”。

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（作者單位：山東省臨沂第七中學）