爭議“捕訴合一”：新方向還是回頭路？

南方周末記者 譚暢 南方周末實習生 孟泠嘉 桂天舒 張采薇

支持意見:“從捕訴分離到捕訴合一，既不是糾偏，也不是倒退，而是新時代中國檢察制度發展特別是內設機構改革和建立科學的檢察權運行機制的要求。”

反對意見:“（改革）恐怕應當要稍微有點境界，不能只盯著眼前。逮捕問題上，我們原來是往實現司法審查的方向走，捕訴合一后，實際上是往回走了。”

南方周末記者 譚暢

發自北京、湖南長沙

南方周末實習生 孟泠嘉

桂天舒 張采薇

2018年7月16日，最高人民檢察院檢察長張軍約見了一位基層檢察院檢察長——來自湖南長沙雨花區的馬賢興。在過去一年中，雨花區檢察院進行了捕訴合一改革。

7月25日，張軍表示，下半年，各級檢察機關要按照中央政法委關于優化機構職能體系的要求，繼續深化司法體制改革，推動檢察機關專業化建設，實行批捕起訴合一。

所謂“捕訴合一”，是指一個刑事案件的批捕和審查起訴，由同一部門同一檢察官負責。這種模式曾實行近二十年，直到1996年被“捕訴分離”所取代。

又過了二十多年的今天，捕訴從分離回歸合一，學界爭議再起。檢察系統近期頻頻公開發聲，以爭取各方對改革的理解和支持。

“免了重復勞動”

2016年7月，曾在長沙寧鄉市和天心區當法院院長的馬賢興，轉任雨花區檢察院檢察長。他一上任就發現，檢察院同樣“案多人少”，內部忙閑不均。

“雨花區是長沙人流、物流、資金流集中的地方，違法犯罪的問題也相對突出，在全省案件最多。”馬賢興介紹，雨花區檢察院一年要辦批捕案件約1200個，公訴案件約1400個，“加在一起兩千六，但我們的檢察官只有25個。尤其是公訴檢察官，人均承辦案件在150件以上。”

在捕訴分離的模式下，同一個案件，在批準逮捕和審查起訴階段要分別立案，由分屬于偵監科和公訴科的兩位檢察官分段負責。馬賢興認為，這太浪費司法資源。

2017年4月1日，雨花區檢察院在剛遴選產生的員額檢察官宣誓就任后，開始正式實行捕訴合一辦案機制，同時進行配套的內設機構改革。

原有13個科室（反貪局反瀆局人員轉隸監察委后為12個）整合為6個局。最忙的偵監科和公訴科撤銷，員額檢察官配備到4個業務局中：3個刑事檢察局及民事行政檢察局。

3個刑事檢察局基本按犯罪類型分工。一局負責辦理危害社會治安的普通刑事犯罪案件，二局負責辦理財產型犯罪案件，三局則負責控告申訴檢察、未成年人檢察和立案、執行監督等綜合性業務。

刑事檢察一、二局各配備了約十名員額檢察官，同一案件的批準逮捕和審查起訴，都由一名檢察官負責。

“相當于免了一個重復勞動。”雨花區檢察院刑事檢察二局檢察官唐展說。

改革前，唐展在公訴科工作，案件進入審查起訴階段他才開始介入，而此前的批捕階段則由偵監科的同事負責。

改革后，同一案件的批捕、起訴都由唐展一人辦理，“批捕時辦了一遍，到公訴時案子缺哪些（證據）我心里都有數。公安機關補充偵查之后，我瞄一眼就可以起訴了。”

推行捕訴合一，立竿見影的效果是，節約了人力，提高了效率。馬賢興說，雨花區檢察院以前辦理一起審查起訴案件平均需58天時間，現在只需不到29天，辦案效率提高了一倍。

合了分，分了又合

試圖打破1996年確立的捕訴分離模式，雨花區檢察院并非第一家。早在2000年，深圳就曾嘗試實行捕訴合一，但最終還是改回了捕訴分離。

地方的積極性，在2015年再次被點燃。吉林、湖北、海南、廣東四省自發在部分基層檢察院推行捕訴合一，但效果不一，有些地方堅持下來了，有的地方則有調整。

中國社會科學院大學法學院教授孫遠曾到吉林調研，“當時他們想把這個改革作為經驗向全國推廣，但反對意見比較大，尤其是學界，可以說幾乎集體持反對意見。所以過了一段時間，推行的力度就慢慢降下來了。”

改革從地方層面上升至全國層面，從“自選動作”變成“規定動作”，則是在2018年。一位最高檢人士告訴南方周末記者，今年3月，檢察系統開始公開討論捕訴合一。截至4月，全國200家檢察院已實行捕訴合一，其中省級院2家、市級院18家、基層院180家。

目前，除吉林、北京、江蘇、貴州、湖南、湖北、山西、上海等八省市外，遼寧、內蒙古、西藏、青海等地正在推進，重慶、山東、浙江等地在積極探索。

從歷史脈絡來看，捕訴合一是一種回歸。

從1978年檢察機關復建到1996年，近二十年間，最高檢對檢察院內設機構的相關規定未獨立劃分審查逮捕部門和審查起訴部門，全國僅有個別地方檢察院分設兩個部門。

“那時就是捕訴合一。”律師龐九林說。1989年他進入河南某基層檢察院工作時，辦案流程是：案件經檢察官批捕后，回到公安機關偵查；偵查完畢后再次移送檢察院，仍由之前辦理批捕的檢察官來負責起訴。

捕訴合一的做法，當時就飽受詬病。

四川大學法學院教授龍宗智認為，審查逮捕屬于司法權力，亦即裁判權力，其重要特征是中立性；而刑事公訴則是代表國家，要求法院追究刑事被告人的刑事責任。

“從法理上分析，捕訴合一實質上是將裁判權與追訴權交由同一主體行使。這種職能沖突與角色沖突，是捕訴合一受到學界批評的主要原因。”龍宗智說。

當時的另一種擔憂是，權力缺乏監督。

“憲法賦予檢察機關的法律監督（職能）是單向性的。當時人們一直在質疑，你監督別人，誰來監督你？”中國人民大學法學院教授陳衛東告訴南方周末記者，批捕權和起訴權如果集于一人一身，又缺乏監督，“那么，它要是對，就一對到底，反過來要是錯，也會一錯到底。”

為了回應社會質疑、加強內部監督，1996年，最高檢在全國檢察機關第二次刑事檢察會議上提出批捕、起訴分設兩個部門。之后，捕訴分離在全國普遍推行。

龍宗智稱，在檢察機關內部實行捕訴分離，可保持兩種權力的某種相對獨立性，但未從根本上解決捕訴合一的問題，“檢察機關是一個整體，檢察長統一行使指揮權，內部職能分離，并未從根本上克服偵查、公訴機關即代表國家的一方當事人行使程序裁判權的矛盾，而只是緩解了這種矛盾。”

中國實行檢察院與法院審查批準或決定逮捕的雙主體模式，審前的批捕權由檢察院獨立行使。學界的一種代表性觀點是，批捕權應由法院統一執掌。

在孫遠看來，從捕訴合一到捕訴分離只是“權宜之計”，從未來發展方向看，批捕職能一定是要獨立出來的。沒想到二十年后，捕訴回歸合一之路。

公檢聯系更緊密了

反對聲再起，檢察系統予以了正面回應。

2018年6月16日，中國人民大學刑事法律科學研究中心和中國政法大學國家法律援助研究院主辦了一場“捕訴分離”與“捕訴合一”學術研討會。

最高檢檢察理論研究所所長謝鵬程不請自來，“我主動報名參加，目的是和大家交流。兩年前我是捕訴合一的反對者，今天講講我是怎么轉向捕訴合一的支持者的。”

謝鵬程發言稱，捕訴合一不僅提高了效率，還提升了辦案質量，“數據顯示，捕訴合一后，吉林檢察機關的捕后不訴、捕后撤案率明顯下降，監督立案數和監督撤案數明顯上升；上海檢察機關退回公安機關補充偵查率包括一次退補率和二次退補率都明顯下降。”

改革實際效果好，是捕訴合一支持者的重要理據——公訴檢察官得以在批捕階段就介入偵查活動，彌補了公訴對偵查引導不足的弊端。

雨花區檢察院刑事檢察一局檢察官吳禮強說，他在偵監科工作時，只是站在審查逮捕的角度來考量，不會要求公安機關盡快補足證據，“反正后面的（起訴）跟我沒多大關系”。

公訴科的唐展常發現自己被置于兩難境地：同事已經批捕了，不訴，檢察院要承擔責任；起訴，證據又不足。

唐展辦過一個強奸案，犯罪嫌疑人辯稱是自愿發生關系。他認為，監控里可看出女孩沖到電梯后衣服是否完好，精神狀態是否正常，但公安在辦案階段沒調取電梯監控。等他在審查起訴時發現問題，距案發已過去一個多月，監控早被覆蓋。

唐展設想，如果該案發生時已實行捕訴合一，他在批捕階段就會從公訴的角度充分考慮證據。批捕期限只有7天，離案發時間近，公安能及時補充偵查取證。

“在報捕階段，以前一般是構罪，就放心大膽地逮捕。現在報捕之后，檢察官會馬上跟我們溝通，說有什么證據需要補充。”長沙市公安局雨花分局雨花亭派出所警官譚超感受到，捕訴合一后，檢察官對證據收集的要求“更嚴格、更提前”了。

該派出所主管刑偵的副所長吳佳則稱，改革后公檢雙方聯系更緊密了，“以前可能馬虎點無所謂，現在就不能馬虎了。法治無小事，他們要求得嚴格，我們也不會犯錯誤。”

“公訴引導偵查我是同意的，我甚至認為公訴應當‘領導偵查，因為檢察官作為法律專家，比警察更清楚指控犯罪需要什么樣的證據，”在前述研討會上，孫遠話鋒一轉，“但是這種主導作用應當以一種直接的方式進行，而不能借助于批捕這一與偵查取證性質迥異的環節來‘曲線救國。”

孫遠對南方周末記者分析，回歸捕訴合一，實際上是希望通過批捕環節，迂回地實現公訴引導偵查的目的，雖可達到效果，“但這是得不償失的，是一種典型的飲鴆止渴。”

“捕訴合一機制之下，檢察官將時時面臨將逮捕異化為一種積極取證手段的誘惑。”孫遠認為，逮捕有利于對犯罪嫌疑人施加壓力，使其配合追訴，相當于讓嫌疑人的時間停止，或武俠小說里的點穴，“如此有效的殺招，那一定是能用則用。在這種情況下，羈押率是不可能降下來的。”

逮捕異化的“鍋”

和一些發達國家相比，中國的逮捕率明顯偏高。有學者曾根據《中國法律年鑒》公布的數據計算發現，2002年之后，我國逮捕率盡管呈下降之勢，但除2010、2011年之外，都在80%以上。

這種現象被學者稱為“異化”——逮捕的主要功能本是為了保障刑事訴訟順利進行，是一種消極的預防措施，應當慎用卻被濫用。

2013年，新刑事訴訟法施行后，中國的逮捕率下滑趨勢顯著。北京交通大學法學院副教授郭爍介紹，某沿海地區經濟發達市，審前羈押率已經降至50%左右。

根據刑訴法，批準逮捕需同時滿足三個條件：一、證據條件，即有證據證明有犯罪事實；二、罪責條件，即可能判處徒刑以上刑罰；三、必要性條件，即采取取保候審尚不足以防止犯罪嫌疑人發生實行新的犯罪、覆滅證據、自殘或逃跑等社會危險性。

逮捕率長期偏高的原因就在于，檢察機關一度奉行“構罪即捕”，未作全面審查。

捕訴合一是否會導致逮捕率反彈？學界的看法不一。一種觀點認為，檢察官為了便于起訴，批捕概率可能提高；另一種觀點認為，正因為將來由自己負責起訴，檢察官在批捕時反而會更慎重。

唐展告訴南方周末記者，捕訴合一后，“實際上是以公訴的標準在辦逮捕案子”，提高了審查逮捕的證據標準。

孫遠則認為，最近針對捕訴合一的討論，重點集中在對逮捕的證據條件是否會提高上進行預測，但最重要的，其實是對必要性條件的把握。

他解釋，檢察官在決定是否批捕時，要對所謂的“社會危險性”提供具體且充分的證明，但實務中長期以來傾向于以抽象的危險作為逮捕適用的依據，由此造成羈押率居高不下。

中國人民大學法學院教授劉計劃告訴南方周末記者，1996年、2012年刑訴法兩次修改，除了強化逮捕的必要性條件審查，還對逮捕進行了“訴訟化改造”，增加了檢察院審查批準逮捕時訊問犯罪嫌疑人和聽取辯護律師意見的程序。

“立法的追求就是，希望對逮捕的審查能夠越來越獨立，回歸到必要性條件審查上。”劉計劃擔心，捕訴合一后，檢察官沒那么多精力“認真聽你這個意見，那個意見”。

“學界有一種代表性意見認為，捕訴合一之后，檢察院批捕的中立性會受到影響。其實中立性最容易出問題的，就是對逮捕必要性的判斷。”孫遠在前述研討會上說。

深圳實行捕訴合一近三年時，羅湖區一位檢察官撰文指出，一些辦案人員以起訴標準代替逮捕條件，只要證據材料符合起訴標準，“均毫不猶豫地批準逮捕”，而不考慮批捕除了證據條件外，還應符合其他兩個條件，三者缺一不可。

研討會上，自稱“少數派”的郭爍與孫遠針鋒相對：“怎么逮捕異化的‘鍋要由捕訴合一來背呢？是說捕訴不合一，逮捕就不異化了么？”

他又“把話說得絕對一點”：如果決定逮捕的程序依舊單項、封閉、行政化，就是把審查逮捕權力統一收歸法院，結果也一樣。

?下轉第4版

否定自己難不難

“假設我是檢察官，我批捕一個人，現在要起訴了，發現不符合起訴條件，我有多大勇氣和魄力才能作出不起訴決定來自我否定？”在前述研討會上，北京德恒律師事務所合伙人王兆峰提出，捕訴合一的制度設計“挑戰人性”。

“中國人好面子講人情，否定別人真的比否定自己來得容易么？”郭爍回應，這種擔憂“禁不起推敲”。他分析，在捕訴分離時，批捕決定由同事做出，“即便有考評、業績的考慮，我（公訴檢察官）否定了他，要考慮可能斷了他年底評優的資格——在司法責任制的語境下，這可比否定我自己困難多了。”

2018年4月，長沙律師楊靜接受了一份委托，與實行捕訴合一后的雨花區檢察院第一次打交道。

當事人是一位女大學生，在廣州某公司實習。該公司自稱與寺廟有合作，在網上販賣信物，長沙一買家在財產損失后跳樓自殺。雨花區檢察院以涉嫌詐騙罪批捕了該公司近60名員工。

楊靜提交了取保候審申請書，出乎意料的是，女孩被順利取保。她原本不抱希望：檢察院在批捕時認為有羈押必要性，起訴時怎么會認為沒有羈押必要性？

唐展解釋，一次性批捕近60人是基于偵查的需要，且考慮到從重打擊電信詐騙，“等到公安把案子移送過來，我們馬上看證據，覺得其中幾個情節輕的，偵查之后關了也沒意義，就自行把他們取保了。”

楊靜覺得，也許要相信檢察官的理性，但也提出，“現在這個案子碰上檢察官講道理。萬一他不講道理，我們怎么辦？”

她總結捕訴合一之后的辯護策略——不要刺激辦案檢察官。她打算為女孩做無罪辯護，但前期只申請取保，沒提交無罪辯護意見，“如果我把無罪意見放過去，說我認為是錯誤羈押，他還會放人嗎？人是他捕的，如果他還放人，那確實是自我否定。這個‘度是不同的。”

謝鵬程認為，對于判無罪風險較大的案件，檢察官一般不會起訴，“因為捕后不訴的消極影響小于捕后判無罪，外部制約作用大于內部制約。”

馬賢興統計，實行捕訴合一一年來，雨花區檢察院刑事檢察一局、二局共對29名和11名批準逮捕后認罪悔罪、積極賠償、修復社會關系的犯罪嫌疑人，分別予以取保候審或作出不起訴決定。

2018年7月26日，最高檢在深圳舉辦的大檢察官研討班進入互動環節時，陳衛東第一個“搶話筒”，向江蘇省檢察院檢察長劉華提問：推行捕訴合一后，如何加強檢察機關內部監督？

劉華回答，檢察機關有案件管理部門，可以發現錯誤，及時糾正；同時他們有業績考核和權力清單。

“我當時講，權力清單是靜態的，批捕權和公訴權都在權力清單范圍內，恐怕錯誤的案件認定就是在權力清單范圍內完成的；案管部門不具有直接的辦案權力，這種監督是微不足道的；業績考核是事后的，也不能對事中的檢察權運行過程進行監督。”陳衛東認為，如果全面推行改革，內部監督是需要研究的“重大課題”。

“不是試點， 不是‘演練”

7月19、20日，全國人大監察和司法委員會、最高檢聯合邀請8名法學專家，前往江蘇省無錫市和蘇州市檢察機關實地調研。

據《檢察日報》報道，調研過程中，最高檢副檢察長童建明向法學家們介紹，最高檢黨組把反貪轉隸視為轉機，在業已完成的司法改革基礎上謀劃推動新一輪司法改革，突破口選在內設機構改革上，其中一項重要內容就是推動捕訴合一。

“我原以為無錫和蘇州兩地檢察機關是在探索‘捕訴合一，通過兩天的座談了解，發現這不是試點，不是‘演練，而是真實情況就是這樣做的，對我觸動很大。”參與調研的中國政法大學教授吳宏耀表示。

中國社會科學院法學研究所研究員熊秋紅則建議，“對這項改革要審慎推進，贊成先搞些試點”。

陳衛東對南方周末記者表示，捕訴分離抑或合一，從形式上看是內設機構的設置問題，但實質上是檢察權的運行方式問題。

在他看來，從憲法到刑訴法、檢察院組織法，都賦予了檢察機關批捕權和審查起訴權，但未明確限定如何行使這些權力，“合著行使還是分著行使，都不違法”；但改革涉及了合理性問題，“司法改革就是權力運行模式和優化配置的改革，所以不能把改革僅僅理解為或局限在內設機構的層面。”

“捕訴合一改革所帶來的影響是深遠的，是結構性的。”孫遠認為，捕訴合一后，檢察機關辦案效率確實很可能提高，其潛在弊端在短時間內也不會完全暴露，但作為最高檢主導的改革，“恐怕應當要稍微有點境界，不能只盯著眼前。”

“逮捕問題上，我們原來是往實現司法審查的方向走，捕訴合一后，實際上是往回走了。”孫遠比喻，逮捕作為最為嚴厲的一種刑事強制措施，可視為控方向國家申請的一筆“借款”，即提前“預支”了犯罪嫌疑人的人身自由。在最終有罪判決作出之前，控方一直處于“負債經營”狀態。

“我們長期堅持的批捕與起訴由檢察院不同部門行使這一做法，乃是在最低限度上維持了在公民人身自由問題上的‘借貸關系。如果連這一點都丟掉的話，真成了借款方開銀行了。”孫遠說。

謝鵬程則認為，和二十多年前推行捕訴分離相比，司法環境已發生了變化：一是檢察院的職務犯罪偵查職能轉隸監察機關，二是以審判為中心的訴訟制度改革要求檢察院加強審前程序尤其是引導偵查取證，三是司法責任制改革之后，檢察官個人責任加重且終身負責，為捕訴合一提供了必要的機制和主體條件。

“從捕訴分離到捕訴合一，既不是糾偏，也不是倒退，而是新時代中國檢察制度發展特別是內設機構改革和建立科學的檢察權運行機制的要求。”謝鵬程說。