國內外耕地保護對比及啟示

□ 浙江大學公共管理學院 單嘉銘 吳宇哲

耕地為人類提供糧食等基本物質，是整個人類社會發展的物質基礎。我國耕地資源具有人均耕地少（遠遠低于世界平均水平）、高質量耕地少、耕地后備資源少三大特征。伴隨城市化與工業化水平的不斷提高，城市面積不斷擴大，城市發展對土地資源的“自然需求”與“人為需求”也日益增長，耕地非農化趨勢進一步加快?！白匀恍枨蟆笔雇恋刭Y源得到重新配置，而“人為需求”造成城市規模迅速擴大，耕地環境惡化，從而使我國耕地保護雪上加霜。他山之石可以攻玉，從經濟社會可持續發展的觀點出發，結合我國實際情況梳理、對比發達國家的耕地保護模式，有助于拓展耕地保護思路，進而探討我國耕地保護的對策與建議。

一、我國耕地保護政策現狀

改革開放以來，我國的耕地保護政策為耕地資源的保有發揮了一定作用，通過采取漸進決策的模式，耕地占補平衡政策進行了補充與調整，經歷了“數量平衡”“數量-質量平衡”“數量-質量-生態平衡”三個時期。在實現“以人為核心”的新型城鎮化背景下，耕地保護也提出了“不以犧牲農業和糧食、生態和環境為代價”的更高要求。我國的耕地保護政策是伴隨著我國社會主義發展過程而逐步形成的，現可將我國現行耕地保護政策體系歸納為以《土地管理法》和《農業法》為主體，以耕地占補平衡制度、基本農田保護制度、土地用途管制制度等制度和政策法規、法律條例為支撐的較為完整的耕地保護制度體系。

然而在當前形勢下，耕地仍存在“占多補少”“占優補劣”現象，質量下降，利用低效，后備資源缺乏；現行耕地保護體制“重限制、輕激勵”，缺少對生態效益的重視，生態補償機制亟待完善，威脅我國長遠的糧食安全。黨的十八大報告指出“要大力推進生態文明建設，把生態文明建設放在突出地位”，不僅要考慮耕地紅線，還要同時考慮生態紅線，以期實現經濟、社會和生態的多重平衡。鑒于此，針對我國耕地保護政策實施中出現的問題，借鑒國外耕地保護相關經驗，思考如何從國家長遠發展的角度去理解耕地保護政策的內涵，制定相應的政策，使之與人口、耕地、環境相互適應迫在眉睫。

二、發達國家的耕地保護經驗

（一）日本：土地用途管制最嚴格的國家之一

日本作為一個國土面積狹小、耕地資源稀缺的國家。在人均國土資源極為有限的條件下，短時間內達到了較高的城市化水平，同時付出較小的用地代價。綜觀日本的耕地保護與城市化發展歷程，可以將其經驗基本概括為耕地保護制度與農地經營制度不斷完善，耕地保護、農地振興與城市發展相互協調，綜合協調的土地利用規劃制度與健全的實施保障措施。

日本政府非常重視耕地農地的保護，于明治三十二年就制定了嚴格的耕地整理法并于明治三十三年開始實施。目前日本頒布的土地管理方面的法律共有130多部，涵蓋了農地法、農業振興地域法、農業經營基礎強化促進法、土地改良法等。這些法律大都隨經濟社會發展進行修正，逐漸形成了完善的體系。現行的制度在確保與改良農地，擴大農地流轉的經營規模及促進農地有效利用方面都發揮了應有的作用，通過這些法律制度，為農業經營打下了扎實基礎。

現行的城市計劃法將城市區域劃分為城市化區域和城市化調整區域，而農振法區別于城市計劃法，指定有必要確保的土地作為農業振興區域。城市化區域不包含在農業振興區域內，而在城市化調整區域內可以指定農業振興地域。由于日本城市區域與農村區域的指定范圍存在一定的重復，日本政府針對重復部分制定了詳細的土地利用調整規則，總體原則為土地利用向重視農地保護和生態保護的方向調整。隨著日本經濟高速增長，人口向城市集中，工、商業迅速發展，綜合而有計劃地利用國土十分必要。日本的土地利用規劃可分為國土利用規劃、國土綜合開發規劃、土地利用基本規劃及部門土地利用規劃四個層次，各個層次規劃之間相互協調，有效地促進了國土資源的綜合利用。

日本土地管理的規劃和實施一方面依靠中央和地方政府，另一方面廣泛地動員公共團體、民間團體和居民參與。日本的土地產權明確，65%的土地為私有，35%的土地為國家和公共所有，故土地所有者十分重視其土地的保護和高效利用，也積極地對土地進行改良和基本建設投資，這對國土規劃的實施、資源管理起到了重要作用。日本政府在制定、實施有關規劃時，也強調依據法律手段保障規劃工作的順利開展。政府部門與民間部門密切合作進行地方圈建設，財政部門在金融、稅收方面也給予優惠，以保障地方圈建設。國土管理部門則不斷完善土地利用法律，不斷協調四個層次規劃之間的關系以保證規劃的有效實施。

（二）美國：多層次的耕地保護體系

美國作為世界上耕地面積最大的國家，地廣人稀，現代化農業技術和管理水平也一直處于領先水平。但在工業化和城鎮化過程中，人地關系也曾一度激化，產生糧食短缺和資源環境問題。作為世界上最先研究耕地保護的國家， 美國耕地保護效果明顯，強調土地的社會職能和利益，實行集中垂直管理。美國政府在法律、行政、經濟方面制定了耕地保護的綜合措施，耕地保護目標涉及經濟發展、就業、住房、交通等方面，建立了各層次的耕地保護體系，實行了許多行之有效的耕地保護手段。

在法律方面，耕地保護法律分為兩個方面：一是根據聯邦憲法指定的法律；二是地方各個州以及郡制定的法律法規。從州與地方至聯邦政府，各項法律法規相互協調、呼應，很少出現法律間的效力沖突。美國政府還通過設定在耕地上設定限制其用于非農業用途的他項權，即通過不同的方式將農地所固有的開發權依法一次性轉讓給他人，使農地永遠失去用作城市建設的開發權，以此來保護特殊的土壤資源。

在行政管理措施方面，稅收偏好措施的運用，使得美國農業用地的成本降低、效率提高；政府通過制定行政法規劃定城市建設邊界、城市建設區域和農業區域，規定農業區域內的耕地不得用于非農業用途，規定區內僅能進行木材、谷物或相關植物的生產，達到農地農用的目的；為了保護景觀的美學價值、野生生物和小流域生態等社會公共利益，政府征用私人土地來達到保護土地的目標；此外，美國政府廣泛宣傳土地節約集約利用，宣傳生態環境的保護，使得人們的耕地保護與生態環境觀念、資源危機意識不斷增強，大量非盈利、公益性的私人組織也成為保護農地的重要力量。

在經濟手段方面，美國設立土地銀行，發放長期低息貸款，幫助農民改良土地，對種植增進地力作物的農場給予補貼。通過綜合考慮土壤質量、地塊大小、交通和排水系統等因素，劃定最值得保護的農地，確定保護范圍，并制定相應的稅收優惠措施，主要包括對農地保留農業用途的退稅、減稅等。通過優惠征稅、遞延征稅、限制性協議等方式，阻止改變農地用途。

（三）英國：通過規劃來協調城鄉發展和實現農地保護

英國作為西歐人口密度較高，耕地面積所占比重最小的島國，工業化時期城市的快速發展使得其土地區位發生變化，土地過度開發，環境污染和耕地流失現象較為嚴重。二戰以后，為了扭轉農業發展衰落的局面，英國開始重視保護農用地的生產能力以保障國家食物安全。主要體現在以土地立法為根本手段，用農業政策促進耕地保護，鼓勵農場向大型化、規?；l展；同時英國政府重視土地調查和耕地的定級分類，將土地分類結果作為耕地管理的重要依據，建立農業土地分類系統，劃分為1等、2等、3A、3B等、4等、5等多個級別。

從20世紀80年代開始，英國在進行農用地質量評價的基礎上開始實行環保型農業政策保護農田。耕地保護的目的也由保證食物生產轉向提高農村環境質量與發展農村經濟，致力于在保護鄉村景觀的同時促進城市結構的合理化，有效提供城市基礎設施。2004年以來，新規劃體系（國家層、區域層和地方層）強調農業可持續發展的貫徹執行，更為重視政府效能的發揮和社會公眾的參與，國家級規劃政策文件涉及住房、交通、工商業、旅游、綠帶等二十幾個方面。目前，英國處于后工業化階段，新增建設用地的壓力相對來說較小，但由于可持續發展戰略的實施，具有重要生態功能的耕地仍受到保護。

英國的耕地保護成就主要體現為鄉村土地在政府當局倡導規劃要考慮市場和開發商的利益的壓力之中得以保留。英國城市規劃的顯著特點是“綠地”政策，通過綠化帶來提高城市基礎設施利用率，保護鄉村生態環境，并衍生出農地保護副產品。在城市綠帶之外，在與中心城市保持一定距離的地區建立新鎮，強調新鎮的自給自足、自我平衡，以防止城市蔓延?；诔鞘修r村計劃法“所有開發都必須取得規劃許可”的規定，城市、農村都置于城市農村計劃法下管理，追求土地利用的整體效益，城市發展與周圍的鄉村保護相協調已逐漸成為社會準則滲透在整個規劃體系之內。英國耕地保護還通過人們對鄉村的深厚情感使大片農地免受城市擴展的影響。

三、國外耕地保護政策對我國的啟示

（一）加大耕地保護的經濟補償與激勵力度

從英、美等發達國家的耕地保護經驗看，政府部門要提高農戶保護耕地的積極性，就必須通過經濟補償、稅費、公共基礎設施建設等方面激勵農戶，實現經濟補償與農民的增產增收掛鉤，促使農民改變傳統生產方式，并應用現代化、集約式農業科技技術，從而實現農業生產環境的可持續發展。

我國政府可以借鑒國外農業補貼的成功經驗，通過財政撥款的方式向地方政府發放耕地資源保護費。對于糧食主產區和商品糧基地可適當加大耕地保護補償力度，糧食調入省份或地區則應對糧食調出區域進行價值補償。同時，耕地占補平衡也需創新利益機制，由建設占地區需對補充耕地區進行利益補償，保證補貼工作的公平公正。其次，可建立長效的獎懲機制，對于保護效果好、成績突出的地方政府及個人給予經濟獎勵，對于非法使用耕地的政府官員及個人則進行罰款等處理。

（二）加快科技創新，推進耕地生態環境保護

英國實行環保型農業政策，環境部早于1981年就已制定《野生生物、田園地域法》，提倡劣質地轉為草地和林地，由政府支付補助金；1986 年，由農漁業糧食部制定《農業法》，指定“環保農業地區”并予以補貼。自20世紀80年代起，如果農場主每年將其20%的土地作為永久性休耕地、輪耕地，其所享受的補貼可達200美元，如因“保護環境原因或自然資源等原因”而進行休耕，每年每英畝可提供高達650美元的補貼。而如果只是作為臨時性非農用途，其所享受的補貼為150美元。美國在20世紀30年代后的土地立法的重點也在于對土地資源特別是對土壤的保護。各國經驗表明，發達國家都十分重視耕地質量的保護與土地生態功能的發揮。

長期以來，我國的耕地保護主要側重于耕地數量的保護。雖然政府已經明確提出 “三位一體”耕地保護管理理念，但相關部門在政策執行過程中的協同性、針對性仍有待提高。我國土壤環境保護法律體系正處于起步階段，與發達國家存在著一定的差距，在法律的制定、執行方面應多吸取先進經驗，在我國現有法律法規的基礎上因地制宜進行修訂，并針對各個省市地區制定區域性法規。必須落實可持續發展的“最低安全標準”和“優質耕地、優質保護”的原則，建立永久性的基本農田保護區，并立法規定占用永久性基本農田保護區內的耕地必須由全國人大常委批準或者只能永久作為農業用途。此外，要突出科技在耕地保護管理中的作用，構建資源節約型、環境友好型的農村技術體系，提高資源利用效率、改善生態環境、保障農業和農村可持續發展。同時，在保護耕地過程中要注重保護與耕地有關的各種景觀，充分考慮 “土地—社會—生態”耦合系統發展的不確定性和復雜性，實施科學的適應性、動態化耕地質量提升和管理策略。

（三）建立耕地保護的公眾參與和監督機制

美國在1933年和1977年分別頒布 《土壤保護法》和 《土壤和水資源保護法》的基礎上，又相繼制定了耕地儲備計劃、土壤保持計劃以及用地和養地結合計劃等，提出土地使用權人及所有權人在防止與清除土壤污染方面的法律義務，也同時明確聯邦政府在此方面的行政權限，這一系列設立專項規范農民耕地保護行為的舉措使得美國耕地價值不遭受損失。

我國的土地所有制決定了政府在土地管理、耕地保護方面的主導地位，我國當前的政策也并未把農戶納入耕地保護責任體系，農戶也沒有將自身當作耕地保護主體的意識。未來應把農戶納入耕地保護主體范圍，采取相應措施激勵激發農民保護耕地的責任心與積極性，形成對村集體及地方政府用地行為的監督和制約。除了政府、農民外，耕地保護的政策制定、規劃編制、宣傳教育、監督檢查方面，都應讓廣大公眾積極參與，如建立相關地方政府違法征(占)用耕地的群眾舉報獎勵制度，用經濟手段激勵公眾參與耕地保護監督；同時創造條件讓非盈利私人組織積極參與耕地保護，創造一個良好的耕地保護社會氛圍。

（四）大力推進土地整治工作，注重建立長效管理機制

土地整治工作成效明顯的國家當屬日本。二戰后，日本政府開始高度重視農業的原始積累作業，大力保護有限的耕地資源。自20世紀50年代末起，日本在主要的工業區內進行了大規模的填海造地，以緩解工業用地擴張對耕地的占用。此外，日本在1888年就已開始實施町村合并計劃，町村合并之后，農村居民點的占地減少，支離破碎的土地得到了集中并且進行了重新的開墾和整理，間接增加了耕地的數量，也為此后耕地的規?；洜I奠定了基礎。我國部分地區片面追求城鎮建設用地指標的增加，擅自開展增減掛鉤試點或擴大試點范圍，存在跨區域掛鉤、占優補劣、圈占農地等現象，對耕地數量和質量造成了嚴重損害。2010 年，國務院發布 《關于嚴格規范城鄉建設用地增減掛鉤試點切實做好農村土地整治工作的通知》，提出“以增加高產穩產農田和改善農村生產生活條件為目標，以維護農民合法權益為出發點和落腳點，實行最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度”。由此，應集中開展土地綜合整治，建立長效的耕地質量調查評價與質量培育機制，采取切實措施加大耕地污染治理力度，保障有限的耕地得以永續利用。

（五）促進城鄉建設用地的節約集約利用，弱化耕地占用壓力

在歐美發達國家，實行城市“增長管理”是調控農用地非農化和耕地占用的一種有效手段。對城市與規模和城市外圍化發展的城鄉結合部進行控制十分必要。日本的耕地保持與城市化發展的歷史經驗也告訴我們，雖然從短期來看，城市擴張占用耕地為主要表現，但從長期發展角度來看，城市通過吸引人口聚集所產生的集聚效應能減少耕地占用。關鍵在于要選擇與國土資源條件相適應的城市化發展方式和速度，在保持城市化與工業化同步發展的同時，可以考慮結合城市規劃和土地利用總體規劃，設立城市發展控制邊界，使得城鄉結合部范圍保持適度規模，集約利用城市土地。

我國城市人均建設用地已達130多平方米，遠遠高于發達國家和發展中國家的人均水平，城鄉建設用地的節約集約利用潛力十分巨大?？梢钥紤]合理布局城市空間結構，通過舊城改造、開發整理盤活存量建設用地，充分挖掘城市內部土地使用潛力，而不是通過占用耕地來滿足建設用地的需求。在設立城市增長界限時，要進行科學論證，充分考慮與協調城市發展和耕地保護及農民土地權益，使增長界限兼具合理性和可行性。