福州市工傷保險基金先行支付制度面臨問題及對策研究

解晴晴 邱澤濱 解旭文

摘要：2004年憲法修正案規定，國家尊重和保障人權。2010年10月28日第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十七次會議通過了《社會保險法》，國家建立基本養老保險、基本醫療保險、工傷保險、失業保險、生育保險等社會保險制度，保障公民在年老、疾病、工傷、失業等情況下依法從國家和社會獲得物資幫助的權利。第四十一條和第四十二條規定，用人單位未依法繳納工傷保險費和第三人侵權造成的工傷保險費用，發生工傷的職工不能從用人單位和第三人取得賠償時，有權要求社會保險經辦機構從工傷保險基金中先行支付。2011年7月1日起實施的《社會保險基金先行支付暫行辦法》（以下稱暫行辦法）對于先行支付制度作出了具體規定。雖然暫行辦法對于支付的程序作出了規定，但由于暫行辦法不夠詳細具體，部分條文的可操作性不強，鮮有省市出臺了實施辦法，因此在辦理實務問題時會遇到諸多問題。福州市的先行支付制度的程序走在了各省市的前列，許多地區紛紛向其學習借鑒。本文主要闡述福州市先行支付制度的實施情況以及在實施過程中遇到的問題，并提出淺薄的對策分析，以期為福州市先行支付制度的順利實施提供有益借鑒。

關鍵詞：工傷；保險；先行支付

一、福州市先行支付制度的實施現狀

（一）先行支付制度的申請支付實施現狀。

福州市對于第三人不能確定申請先行支付的工傷職工，經相應部門出具證明后直接予以先行支付。比如，交通肇事的肇事人逃逸而不能確定第三人的情形，由交通部門出具相應的證明材料之后，社保經辦機構即支付相應的保險待遇。而對于用人單位未繳費且不支付工傷保險待遇或第三人能夠確定但不支付工傷保險待遇的情況，福州市社保機構采取的時一案一報制，每一案經過訴訟程序案件終結以后即向市人社局請示，經人社局同意后支付。從2011年福州市實施工傷保險基金先行支付支付制度以來，向人社局請示的先行支付的案件共3起，人社局同意支付的共3起，成功追償1起。

福州市工傷職工申請先行支付時采取的程序為：職工所在用人單位為依法繳納工傷保險發生交通事故的，或者由于第三人的原因造成工傷的，應由用人單位或者第三人支付工傷保險費用。如用人單位或第三人不支付的，工傷職工本人需要提供法院執行局出具的用人單位或但三人無力支付的執行終結文書；并由工傷本人或用人單位對社保中心提起訴訟，根據法院終審判決結果，采取一案一報制，向市人社局請示，經人社局同意后支付。

（二）先行支付后追償困難。

社保機構先行支付工傷保險待遇以后，取得對于用人單位或第三人的代位求償權，有權向向用人單位或第三人追償。在實務中，各省市的追償成功率幾乎為零，也正因為追償工作面臨重重的阻礙，很多地方的社保部門拒絕先行支付，并沒有依照法律規定履行其法定的義務。這或也是無奈之舉，受工傷基金的參保率和賬戶額度的限制，如果社保部門一旦開啟先行支付的大門，將面臨越來越多的先行支付的申請，需要應付不間歇的訴訟程序，會耗費大量社保部門有限的人力物力，更重要的是，將會對整個工傷保險基金的安全性構成重大的威脅。在追償過程中，遇到的第一大問題就是無法查找到用人單位或者第三人，很多用人單位或者第三人在發生事故之后，故意逃避債務，轉移財產，使得社保機構難以與其取得聯系，或者雖然可以取得聯系但沒有可供執行的財產。第二大問題就是，社保機構在辦理追償過程中，在查詢用人單位或者第三人賬戶余額方面受到限制。因金融機構必須遵照《商業銀行法》的規定，而該法律中并沒有涉及勞動保障部門有查詢銀行賬戶的權利，因此，只能在案件執行階段通過法院執行庭查詢單位或個人銀行存款情況，而且在事后也無法了解存款變化的新情況，對追償造成很大的困難。

福州市社保中心對于先行支付工作給予高度的支持和關注，與追償的用人單位或第三人等進行溝通，做好先行支付工作的后續收尾工作。在用人單位未繳費且不支付待遇，并且第三人不支付工傷醫療費用的案例中，通過與用人單位積極地協調溝通，最終與用人單位簽訂了分期償還地還款協議，至2016年6月已還清。對于第三人無法確定的案件，社保中心卻無從追償。

二、面臨的挑戰

（一）先行支付制度威脅工傷基金的安全性。

現申請工傷保險基金先行支付的職工大多是用人單位沒有繳納工傷保險金，這部分企業沒有依法繳納保險基金，在發生工傷后，依據法律規定可以向社保經辦機構要求賠償。社保經辦機構在支付相應的費用之后，有權向該用人單位追償。但在現實生活中，這些企業大多無力支付或者根本找不到企業的相關人員，造成了大量基金的流失。首先，從社會公平的角度而言，用工傷保險基金向沒有參加工傷保險基金的單位的職工支付工傷保險費用，侵犯了全體參保人基金的安全性。這好比切分蛋糕，沒有參與做蛋糕的人卻要求分得其中一塊。如此，單位參保與不參保的區別并沒有很明顯，沒有依法繳納工傷保險費用的單位發生工傷之后依然可以得到工傷基金的支付，因此，從形式公平上來將，確實會降低參保者參保的動力和對社會保險機構的信任。其次，數據表明，各省市現有的工傷保險基金先行支付之后，能夠向用人單位或者第三人追償到的鳳毛鱗角，大量的保險基金流失，成為壞賬，嚴重影響了工傷保險基金的安全性。如若長期以往，工傷保險基金因為先行支付而出現赤字，會對工傷保險基金的穩定構成重大威脅。最后，先行支付制度提供了用人單位或第三人逃避應當負擔的責任的途徑。很多沒有依法繳納工傷保險的用人單位，在發生事故以后，會故意逃避債務、轉移財產或者私下與工傷職工達成協議而僅支付部分費用，工傷職工在得不到足夠償付的情況下轉而向社保中心申請先行支付?？傊?，先行支付制度有其自身的優越性，能夠保障社會上弱勢群體的利益，但在實際的執行操作過程中存在的問題也不容小覷。

（二）先行支付制度的程序需要投入大量行政成本。

工傷保險基金先行支付制度有其誕生的歷史因素，其立法的初衷是救“急”而不是救“濟”，而現如今，其具體的實施情況與其救急的立法初衷存在較大的偏頗。根據福州市先行支付的案例來看，從工傷發生之日起到獲得相應基金的支付至少需要三年的時間，這與救急的初衷不甚符合。先行支付制度不僅耗時，而且在也會耗費大量的人力和物力。第一，就工傷職工而言，需要先申請工傷認定，工傷認定需要六個月的時間，然后對所在單位起訴，一般需要經過兩審終審，待取得生效的法律文書之后，對社保中心提起行政訴訟，一般經過兩審終審，法院判決社保中心支付相應的保險待遇，最終才能得到社保中心的費用支付。工傷職工在身體受到傷害的同時還需要面對繁瑣而復雜的訴訟程序和漫長的等待，這并沒有從實質意義上取得較大的幫助和支持。第二，就社保部門而言，社保經辦部門需要處理普通的保險事務，根據福州市社保部門的編制與福州市的人口比例約為1：1.8萬，業務量本就繁重，工傷保險部門還要不斷地面對工傷職工的訴訟，這也給社保中心業務的正常開展帶來了壓力。由于社保法已經對工傷保險基金的先行支付制度做了規定，社保部門明知在行政訴訟中一定會敗訴，但依然需要經程序進行到底。這其中的原因便是只有走完了訴訟程序，有了生效的法律文書，社保經辦機構才可以向其上級主管部門申請先行支付，在審計核對賬目時便有了充足的證據。這也是社保部門的無奈處之一。在先行支付以后，社保中心負責基金的追償工作，追償過程同樣需要耗費大量的人力和物力。社保中心需要排出工作人員走訪調查有關用人單位和第三人的情況，與他們進行溝通協商，爭取追回基金。但，在這個過程中，會遇到各種阻力。比如說，在查詢用人單位或者第三人賬戶余額方面受到限制。因金融機構必須遵照《商業銀行法》的規定，而該法律中并沒有涉及勞動保障部門有查詢銀行賬戶的權利，因此，銀行對于社保中心查詢賬戶余額的申請一概拒絕，這也加大了追償的難度。社保中心只能申請法院查詢單位或個人的存款情況，并且在事后也無法了解存款變化的新情況，對追償造成很大的困難。第三，就法院而言，由于社保法規定了先行支付制度，福州市的各級法院針對此類工傷基金先行支付的案件一般會判決社保中心敗訴，要求社保中心支付相關的費用。隨著社會的發展和人們法律意識的提高，此類案件會越來越多，也必將加重法院的辦案壓力。總之，在先行支付的基金支付問題上，法院起著至關重要的橋梁紐帶作用。從立法目的而言，社保中心在工傷基金先行支付中是核心角色，但從現今的支付情況來看，法院起著至關重要的橋梁紐帶作用。出現這種局面的原因就是社保中心的權限有限，在實務中不能其行政行為受到較大的限制。

三、對策

（一）增加參加工傷保險的覆蓋面。

從福州市先行支付的現狀，我們可以看出，今后申請先行支付的職工大多是沒有正式用工單位的勞動者，一旦發生工傷很難得到賠償，因而向社保中心申請先行支付。這類先行支付的基金一旦支出，追回的希望渺茫，造成基金的流失。如若長期以往，必定造成基金的大量流失，威脅基金的安全與穩定。因此筆者建議，首先應當擴大工傷保險的覆蓋面，讓更多的用人單位依法繳納工傷保險費用，增加工傷“基金池”容量，提高抵御風險的能力。其次，可以考慮將個體工商戶納入到繳納工傷基金的主體中。我國的工傷保險基金由單位繳納，個人不繳納，受“五險合一”的限制，現在個體工商戶是無法繳納工傷基金的，這些個體工商戶的員工一旦發生事故，將面臨無法得到賠償的境況。如果將其入到社保中來，更有利于社會穩定，有利于社?；鸬陌踩?，同時也是實現全民共享社會發展成果，政府保障民生的有效途徑。

（二）財政支付工傷先行支付的費用。

為了公平正義的實現，為了工傷保險基金的安全合穩定，筆者建議先行支付的費用由財政墊付，之后由社保部門負責追償。關于財政墊付的程序和方式，主要有以下兩種途徑：一，財政部門設立專門的先行支付的賬戶，每年從工傷保險基金提取一定的比例到該賬戶，按照每季度報送制度，人社局審批該季度先行支付的情況，該賬戶不足的，由財政給予補貼。二，不設立專門賬戶，先對于符合先行支付條件的先行支付的費用，采取一案一報制，直接由財政墊付，應當支付多少就墊付多少，嗣后由社保部門追償，追償成功的費用上交財政。筆者認為，以第二種途徑實施為宜。首先，這體現出國家對于保障民生所承擔的應有的責任，一個國家政府對公民負責任的程度最重要的一點體現就是對于民生的關注和支持。先行支付的費用由政府墊付，既可以確保工傷保險基金賬戶的安全性，提高用人單位對于社保機構的信任度，也可以更好地體現執政為民的理念。

（三）盡快出臺先行支付實施細則，細化程序，避免浪費大量的行政成本。

現今，全國執行工傷保險基金先行支付制度的省市為數不多，出臺了實施細則的省市更是屈指可數。隨著社會迅速發展，在經濟轉型期遇到的問題越來越多，先行支付制度的完善是整個社保制度發展完善進程中的重要一環。面對先行支付案件越來越多的趨勢，我們是時候作出政策調整了。我們需要將暫行辦法規定的工傷保險先行支付的相應的程序細化，提高法條的可操作性，同時完善立法的不足，制定確實可行的良善之法，適應社會發展的潮流，做負責任的政府，負責的社保，不辜負公民對于政府對于社保的信任。

何為良善之法？首先，立法的宗旨應當是為了保障公民的合法權益，其次，具有實際可操作行，華麗的詞藻堆砌法條注定束之高閣。合理且具有操作性的實施細則的出臺是社保工作人員能夠依法行政的前提，是提高政府隊伍辦事水平和辦事能力的關鍵。最后，筆者希望福州省盡快出臺先行支付實施細則，細化程序先行支付的程序和規定，避免浪費大量的行政成本，同時減緩社會矛盾，做負責任的政府。

筆者認為，關于充滿荊棘的追償道路，并不是一朝一夕就能開辟出一條康莊大道。這需要我們社會信息網絡的不斷進步、不斷完善，在各地區各部門實現信息的全面及時的共享，包括全社會建立健全誠信機制之后，追償難題也就迎刃而解。在現階段的轉型期，通過立法賦予人社部門在確保工傷保險參保率和追繳先行支付款項的權限的同時，我們需要調動政府各部門工作的積極性，加強工商、法院、銀行與人社部門的信息聯動與配合，確保社保制度的順利完善和過渡。

綜上所述，針對福州市現行的先行支付制度的現狀及其面臨的挑戰，出臺合理且操作性強的實施細則已迫在眉睫。福州市的先行支付制度雖然一直走在各省市的前列，但在關鍵的社會轉型期，順利社會發展的主潮流，福建省出臺相應的政策是福州市社保制度繼續前進的關鍵。筆者在本文中提出了自己淺薄的認識，期望能為福州市的先行支付制度的發展提供有益的借鑒。

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