淺論古代行政監督制度的發展歷程及標志

謝俊聰

【摘要】我國古代的行政監督制度，開始于秦漢，發展于唐宋，強化于明清，建制周密，歷史悠久。縱觀封建社會幾千年的監察監督歷史，歷代封建君主都非常重視行政監督制度的完善和對各級官員的監督。本文通過對各個朝代行政監督制度的梳理，分析其發展歷程和形成的標志，對當代行政監督制度的發展和完善有參考意義。

【關鍵詞】行政 監察 監督 發展歷程 標志

1、原始社會晚期出現行政監督實踐行為

一般認為，中國古代社會的行政監督制度于秦漢時期正式形成。但實際上在原始社會的晚期，中國古代政治生活中已經出現權力監督的實踐，以及相關的法律制度也開始初步成型，進而成為秦漢時期監督制度的歷史淵源。

追溯到原始社會晚期，當時已經存在著兩個權力監督系統：一是全體氏族部落成員對聯盟議事會及聯盟首領等氏族權利機構的民主性監督；二則是氏族管理機構中上級對下級的糾察性監督。

2、秦漢時期的御史制度標志著古代行政監督制度的初步形成

先秦至秦漢時期，監察制度的起源以及形成的標志是專職監察機構御史臺和言諫官的設立，而御史制度則是此時的監督制度主要體現。

監督活動隨著國家和官吏產生而出現。夏商周時期主要由君王和特定官員負責進行糾察式監督，以及臣下對君王的諫議式監督。為了確保監督機制在維護權利運行有效性和規范化方面的正常發揮，夏商周時期開啟了權力監督立法的淵源。春秋戰國時期行使監督權的官員朝著專門化的方向發展，尤其是御史的監督職能不斷強化和突出。雖然出現了專門執掌監察的御史，并成為封建官員體制中重要的一員。但是仍然未能有專門的監督機關、專門的監督法規以及管理制度。還沒建成嚴格意義上的監督制度。秦火六國稱帝后，為了強化專制統治，正式設御史大夫府作為中央監督機構，在地方則設置監郡御史一職。但與厲行督責的態度相反的是秦朝統治者極力否定和抵制言諫制度。最終導致最高統治者不僅失去被廣大被統治者的服從，而且得不到統治階級內部及其他政治力量的支持，陷于“孤立之敗”。有了前車之鑒，漢朝統治者認識到必須在堅持君主專制和禮遇下臣之間尋找合適的支點，維護統治階級內部團結以及合作。這就要求在監督制度建設上既要強化對群臣的糾察機制，維護君主獨尊，又要重視諫議制度的發揮。這就是對后世產生深遠影響的御史制度。漢朝時期設立了專門的監督組織——御史府，作為中央監督機關。其長官為御史大夫，起“上下相監臨”作用。即依法察聚包括丞相在內的百官的非法行為，糾舉和彈劾有違法犯罪的內外百官，確保百官恭行本職，實現整肅朝廷綱紀以及整頓吏治的目的。其次，設御史中丞作為副長官，但由于其職權比較廣泛，實際上就成為了行使監督權的主要官員，并統領御史府和其他官員。實際上享有更高的權位，監察對象上至皇室下至朝中百官。再下設立行使具體監督職權的侍御使。與中央監督機關相似，秦漢時期的地方監督機關也是由專職監督機關和行政內部專職或兼職監督官員組成。這就建設了一個較為完整的縱向監督網絡。

3、隋唐時期的臺諫并立標志著古代行政監督制度走向成熟

三國兩晉南北朝時期御史臺脫離少府，建立起門下省或集書省作為獨立的言諫機構。成為了君主直接領導下的專職監督機關。隋唐時期建立了三省制度，

即尚書、中書、門下省分掌政務執行、中樞政務、審駁政令。尚書下設六部，每部分轄四司。三省六部制的設立使職權劃分明確，組織政府進一步制度化、法律化。地方確立州、縣二級制政權。隋朝除了設立御史臺之外，還增設渴者臺和司隸臺，與御史臺合稱三臺，司隸臺和渴者臺負責監督地方，御史臺負責監督中央官吏。唐朝則在御史臺下分設殿院、臺院、察院，職掌分明，殿院掌殿庭供奉之儀式以及按劾獄訟，臺院負責糾舉百官以及人閣呈詔，察院服藥負責監督地方官員。唐明確定御史六察官監督六部。地方則將全國分為十道（玄宗時增為十五道）監察區，中央和地方兩者形成了相對嚴密的監督網絡。諫官分隸中書、門下兩省，以諫諍封駁為任，執掌匡正政治上的缺失。正式形成臺諫并立的局面。

4、明清時期的科道合一強化和完備了古代行政監督制度

宋遼元金至明清時期作為監督制度的完備和強化階段，科道合一則是封建監督制度在這個階段的最佳了杯見。

宋朝拉開了我國古代監督制度的強化發展時期的歷史序幕，御史臺設置六察司，出現了御史和諫官合一的情況。遼代在門下省設立了給事中、侍中、常侍、門下侍、散騎常侍等官職。金的監督制度則由封駁、御史、諫官三大系統所構成。在地方設置直接受命于皇帝的監州制和司路使制，轉運史、提點刑獄使、監司安撫使、提舉常平使與監州通判，對皇帝負責。元朝帝王們則重御史而輕諫官。使得御史臺的地位大大提高，中央機構則由三省制改為中書一省制，取消了監督朝廷決策的封駁和門下之職位，在地方設立地方御史臺和二十二道肅政廉訪司，中央御史臺、地方行臺和各道廉訪司組成了龐大而周密的監察網絡。并沒有設立諫官，其職能由御史兼任，御史和諫官制度徹底合二為一。明朝徹底廢除了中書省和丞相制，大大提高六部的地位和職權，直接對皇帝負責。設立內閣制。廢除行省制，在地方上設立十三道巡按御史和各省提刑按察司，同時設督撫，科道合一，形成了地方三重監察網絡。分設承宣布政司、提刑按察司、督指揮使司等三司，三司鼎立，地位平等，各不統屬，直接受命于皇帝，不僅分散了省級長官的職權，而且造成三機關的互相制衡，便于皇帝操控。御史臺改為都察院，取消諫院，六部的監察機構為六科給事中，科道并存。而清朝則承襲了明朝的監察制度，言諫機構和御史分置。并將六科并人了都察院，歷史上臺諫分離的局面正式結束。

古代的監察制度是為封建統治者服務的，其局限性是很明顯的：職權混雜，分工不明；人治造成的隨意性；法紀面前不平等，特權的干擾等等。我們必須以揚棄的態度來對待。當然，幾干年的歷史文化留給我們的遠遠不止這些，我們需要以史為鑒。通過對古代行政監督制度的分析，促進我國行政監督制度的發展及完善。

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