行政事業單位預算編制存在的問題及對策

尤曉錠

【摘 要】近年來，隨著新預算法的出臺，預算編制工作不斷得到加強，有效提高了預算資金的規范性和安全性。但是在預算編制過程中仍然存在著認知不足，能力不強等諸多問題，不同程度地制約了資金使用的效率與效益。本文主要針對存在的問題及原因進行分析，提出相應的解決措施，提出積極探索和使用新的編制方法，進行績效管理，具有一定的現實意義。

【關鍵詞】行政事業單位；預算編制；問題及對策

所謂預算就是用數字來編制未來一段時間內實現目標的安排和行動計劃，部門預算是指政府部門依據國家有關政策規定及其行使職能的需要，由基層預算單位編制，逐級上報、審核、匯總，經財政部門審核后按規定程序批準的涵蓋部門各項收支的綜合財政計劃。部門預算作為公共預算組成部分，在整個財政管理中占有極為重要的地位，對于實現公共資源特別是財政資金的優化配置，起到關鍵作用。做好部門預算是行政事業單位完成工作目標，更好地服務人民群眾的有力保障和重要支撐。

一、行政事業單位在預算編制中存在的主要問題及原因分析

近年來，財政部門推行了很多新的改革措施，部門預算編制工作日趨完善，精細化水平不斷提高，但在實際工作中仍然存在一些不容忽視的問題，主要有以下四方面。

（一）對預算工作的重要性認識不足。

有些行政事業單位的領導在思想上對預算編制工作認識不到位，法制意識淡薄，甚至認為部門預算只是搞形式，走過場，因此預算工作很難按照《預算法》所要求的方法與程序來編制。有些領導則認為預算是財務部門的事情，應由財務部門負責預算的編制與控制，實際上部門預算是單位業務、資金、費用等集于一體的綜合性預算體系，部門預算的基礎牽涉到業務、項目、財務、管理、人力資源等方方面面。如果單純依靠財務部門是無法準確獲取、掌握經費支出的使用方向及具體支出的范圍，尤其是項目經費的支出，對于項目的實施依據、實施內容、具體開支標準以及最終的實施效果，財務部門無法準確及時地把握。因此只有業務部門對全年工作進行科學的預測和詳細的規劃，提供準確的業務數據和業務所需資金，財務部門才能合理確定預算數，否則會導致編制的預算無法滿足業務開展的需要.

（二）基礎數據不精準，編制方法不完善。

具體表現在：（1）預算編制前，對人、財、物相關數據，沒有及時地核對與更新，導致上報的人員工資，車輛情況、辦公設備等基礎信息不全面，甚至發生重大偏差，導致基礎信息及數據不準確。在預算編制過程中，沒有根據單位的年度目標，沒有參考上一年預算執行情況、有關支出績效評價結果和科學預測本年度收支，沒有按照規定程序征求各方面意見后，進行科學合理單位預算編制。

（2）公用經費定額不科學。財政部門對各單位的公用經費普遍采用在編人數與定額標準“一刀切”的方法核定公用經費總額。由于行政事業單位各自職能與承擔的工作任務的不同，公用經費的支出也各不相同，采用一刀切的辦法核定公用經費往往導致與實際工作不相適應。

（3）項目經費的預算審核難到位。以“切蛋糕”方式分配財政資金，往往預算單位上報數很大，財政部門按照上一年度的預算數，設定限額的方法控制，沒有考慮項目經費的必要性和社會事業發展的需求，因此按基數法編制部門預算已無法適應預算績效管理的要求。

（三）有些單位過于注重自身利益，不能適應部門預算的編制要求。

在編制部門預算時，一些單位的領導不是以本單位下一年度的發展目標以及重大項目出發，不是站在如何使財政資金發揮更大社會效應的高度，沒有從預算的科學、合理和實際性出發，而是從單位自身的利益出發，如何為部門多爭取利益考慮，存在財政資金不多拿吃虧的本位主義思想。特別是對項目資金和基本建設資金，存在多立項多要錢的思想來編制預算。目前在部門預算編制的實際過程中，為便于單位工作的順利開展，萬一資金不夠，追加經費費時費力并且難度較大，因此在編制預算時，隨意編列項目，擴大預算支出，嚴重影響了部門預算編制的嚴肅性與科學性。

（四）執行、監督力度不足。在當前預算編制和執行過程中，存在監督不到位的現象。主要表現在：一是政府財政部門監督不夠得力，特別對部門預算執行方面的監督檢查乏力，存在一撥了之的現象，重編制輕管理，使得部門預算流于形式。二人大監督不夠深入，存在“重程序輕實質”現象，對部門預算審查監督還沒有建立一個比較完善的監督機制。三審計監督不夠扎實，重結果輕原因，對部門預算執行情況審計，往往只是就收支審收支，對預算執行結果與部門預算發生差異的原因，缺乏深入細致的調查與研究，因此，審計監督的力度有待于進一步提高。四是部門預算執行方面的自我約束力不強，隨意性較大，預算法定意識較差，往往導致部門預算執行結果與預算數偏差較大，難以發揮部門預算應有的作用。

二、規范行政事業單位預算編制工作的建議對策

（一）強化責任意識，保障預算編制的科學有效。強化單位主要領導的教育培訓，提高他們對預算重要性的認識，努力強化預算法制意識。推行預算問責制，真正使單位一把手從思想上改變觀念，克服在預算過程中存在的搞形式、走過場的現象，消除只重視單位自身的利益不考慮全局的偏面思想和只看眼前不看長遠的短期行為，真正把預算編制同單位部門的發展規劃結合起來。行政事業單位在預算編制上要立足部門實際，從宏觀上進行編制，加強前瞻性。將宏觀調控與細節預算相結合，充分考慮到財政支出的方方面面，做到不遺漏、不好高騖遠，減少預算的盲目性。在預算編制前，認真細致地進行調研并進行科學論證，嚴格按程序進行預算編制，確保預算編制的科學性。

（二）提高業務人員水平，確保預算支出的準確性。預算編制人員是預算工作的主要承擔者，也是預算編制質量的關鍵人員。因此，強化預算編制前對編制人員培訓，使編制人員在思想上重視、在業務能力上適應編制工作的需要。同時，預算作為一種科學預測，應建立在單位客觀可靠的數據基礎上。財務部門在編制部門預算時，一定要做好編制預算的準備工作。比如：大宗辦公用品、辦公設備和專用儀器設備的采購，嚴格按政府采購方式，對采購項目、數量、資金來源等詳細編制。建設性項目和專項支出要遞交支出項目申請，并同時出具項目論證報告，準確地確定預算項目所需資金。財務部門應會同項目支出申請科室及單位根據事業發展規劃，認真地審核項目支出預算，根據項目發展的重要性、可行性和效益，分清輕重緩急，合理安排項目資金。對政府安排的剛性支出項目必須保證，優先保障單位所需的運行資金，不留硬缺口。只有這樣項目支出預算才會不背離部門職責和工作計劃，單位的事業發展才有資金保障。

另外，對部門運作中容易失控的支出項目，例如會議支出、招待等，要合理分解并嚴格標準，未經批準，不得超出預算范圍，盡量做到年度預算與核算相符。

（三）建立完善績效評價制度，強化預算管理。以財政部門為主導建立健全預算管理績效評價制度是提高財政資金使用效率的保證。一是對預算執行進行全過程的績效監控和考評，績效監控要與項目實施進展相結合，及時發現偏離目標的問題并對預算所確定的支出總量和結構進行相應調整，以保證目標的實現。通過將結果與績效目標的對比，對單位履行職能的情況或項目效果進行客觀、公正的評價。二是不斷完善績效評價指標體系、方法體系和標準體系。結合績效評價工作實際、逐步建立完善共性指標和個性指標、定性指標和定量指標相結合的績效評價指標體系。結合當地部門實際，建立統一、規范績效評價標準，使得區域內、部門之間績效評價標準具有可比性，增強績效評價結果的實用性。三是加強績效評價的組織和協調。建立政府支持、財政部門主導、其他部門密切協作、公眾積極參與的工作機制。健全績效評價工作機構，明確各其的職責范圍。將評價結果納入政府目標管理考核范圍，真正提高績效評價的工作效果。四是探索建立行政問責制度。在科學劃分組織和個人職責的基礎上，建立預算編制、執行、監督、績效評價的主體責任追究制度，責任量化，與個人職務晉升、工資待遇緊密掛鉤，扎實推進預算編制、使用管理的規范化、科學化。

（四）積極探索和采用新的預算編制方法。原來的預算編制方法，大多采用增量預算編制方法，及一般都是在以前年度的預算基礎，再進行考慮增加和減少，這個已經成為行政事業單位編制預算的最主要方法。除了增量預算外，還可以積極不斷探索和采用新的編制方法，比如零基預算編制法。零基預算法，就是不考慮以前年度的預算，重新考慮和審視現在單位所有的資源，分析預算期的需要分析費用和項目金額的合理性。這樣審查單位的所有業務要素，有助于創造出一個高校精簡的組織。除了零基預算外，還可以對有項目特別是大型基礎項目的的單位采用項目預算法。對與生產和研發的單位，采用作業預算等等。不同方法的采用，會使單位的預算變得更為準確。

（五）建立電子數據共享平臺，積極推進預算公開。為積極推進社會化監督，人大、審計等監督部門，在財政部門下達預算控制數和績效目標前，根據預算編制部門上報的預算編制，及時對預算內容及項目的可行性和必要性進行審查，提出建議與意見。將財政管理基礎信息、財政收支運行數據、以及其他外部相關信息納入大數據平臺，統一口徑和數據內涵，全面記錄財政資金和資產運行情況，實現財政經濟數據集中存儲和統一管理，有利于政府主管部門實施財政監督。同時，積極穩妥推進預算公開工作，進一步強化公開責任，利用電子數據共享平臺，逐步推進預決算、評價體系和監督結果社會公開透明化，接受公眾監督。要真正編制一張讓社會公眾看得明白的預算。

三、結束語

提高預算編制質量，不僅需要提高編制人員的業務能力，而且需要業務部門的參與及領導的支持，更需要財政部門深化資金管理改革、建立健全支出標準體系、不斷探索和運用新的預算編制方法，新加強項目績效管理、積極穩妥推進預算公開。科學地編制預算，通過預算約束和規范政府收支行為，才能保障經濟社會的健康發展。

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