古代是如何實(shí)施監(jiān)察的

文︳劉廷飛

早在夏、商、周三代，我國(guó)就出現(xiàn)了治官之法，并孕育了職官監(jiān)察法的萌芽。及至春秋戰(zhàn)國(guó)，社會(huì)關(guān)系重構(gòu)，封建官僚制度逐漸取代世卿制度，“治吏”成為權(quán)力監(jiān)督及立法的重要內(nèi)容，職官監(jiān)察法開(kāi)始向成文法過(guò)渡。秦朝大一統(tǒng)之后，監(jiān)察御史系統(tǒng)初步建立，監(jiān)察法逐漸獨(dú)立于官刑體制之外。漢承秦制，監(jiān)察系統(tǒng)走向獨(dú)立，監(jiān)察體制多元化發(fā)展，監(jiān)察法制最終形成。漢惠帝刺察三輔的《九條》，是性質(zhì)較為明確的監(jiān)察法規(guī)，到漢武帝《六條問(wèn)事》出臺(tái)，全國(guó)性的地方監(jiān)察法規(guī)就產(chǎn)生了。

三國(guó)兩晉南北朝時(shí)期，御史臺(tái)建制更加規(guī)范，監(jiān)察權(quán)不斷擴(kuò)大，監(jiān)察立法在社會(huì)變動(dòng)中仍保持活躍態(tài)勢(shì)，產(chǎn)生了曹魏《察吏六條》、西魏《六條詔書》、北周《詔制九條》等代表性監(jiān)察立法。唐朝建立一臺(tái)三院，形成諫官系統(tǒng)，封建監(jiān)察體制開(kāi)始定型，監(jiān)察立法也得到很大發(fā)展。官方制定的《唐律疏議》和《唐六典》為監(jiān)察提供了大綱大法，皇帝頒發(fā)的詔令是監(jiān)察法的重要內(nèi)容，以玄宗《監(jiān)察六條》為代表的專門監(jiān)察法達(dá)到新的歷史水平，這些構(gòu)成了唐代監(jiān)察立法嚴(yán)密的制度籠子。

宋代將監(jiān)察官作為朝廷的“耳目之司”。宋朝監(jiān)察立法的典型特點(diǎn)是以敕令為主要形式，并制定了《監(jiān)司互察法》，旨在防止“燈下黑”。元朝的監(jiān)察法制整體粗放，而且立法與司法嚴(yán)重脫節(jié)，但是制定了專門性的監(jiān)察法，其中《憲臺(tái)格例》作為監(jiān)察法總則，《行臺(tái)條畫》則屬于分則，在立法技術(shù)上屬開(kāi)創(chuàng)之舉。

明朝設(shè)立都察院將監(jiān)察權(quán)統(tǒng)一，直接對(duì)朝廷負(fù)責(zé)，為“肅綱紀(jì)、清吏治”，監(jiān)察立法規(guī)模化、嚴(yán)密化，取得了重要成就。明太祖親自刪定的《憲綱》四十條，是明朝最早、最重要的監(jiān)察法，之后又陸續(xù)出臺(tái)了一系列配套法規(guī)。明英宗制定的《憲綱條例》，成為其后監(jiān)察立法的藍(lán)本。同時(shí)，《監(jiān)官遵守六款》等監(jiān)察“工作規(guī)則”也不斷完善。清朝監(jiān)察立法形成了特有的結(jié)構(gòu)形式和相對(duì)獨(dú)立的體系。乾隆朝編纂的《欽定臺(tái)規(guī)》，經(jīng)嘉慶、道光、光緒歷次修訂，合稱“四朝臺(tái)規(guī)”，是封建社會(huì)監(jiān)察立法的最終完備形態(tài)。

縱觀歷代監(jiān)察立法，大致有三個(gè)特點(diǎn)。

一是逐漸走向?qū)ｉT化和法典化。鑒于權(quán)力監(jiān)督運(yùn)行制度在國(guó)家治理體系中的重要地位，歷代都十分注重監(jiān)察的制度化和法制化。從前面對(duì)發(fā)展脈絡(luò)的簡(jiǎn)單勾勒不難看出，古代監(jiān)察法從形成發(fā)展到成熟定型是一個(gè)漸進(jìn)式發(fā)展過(guò)程，這也是封建社會(huì)權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督體制不斷走向系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、有效運(yùn)行的反映。從零散的帶有監(jiān)察法性質(zhì)的詔、令，到《六條問(wèn)事》等地方專門監(jiān)察法規(guī)，再到隋唐《司隸六條》《監(jiān)察六法》等專門化監(jiān)察法出現(xiàn)，并不是偶然的。這實(shí)際上是從分裂到統(tǒng)一、增強(qiáng)權(quán)力及對(duì)權(quán)力監(jiān)督有效性的需要。清代因襲明代《憲綱條例》并結(jié)合國(guó)情創(chuàng)定的《欽定臺(tái)規(guī)》，誕生于古代封建社會(huì)最成熟時(shí)期，歷六朝一百余年，四次修訂，是歷代監(jiān)察法規(guī)之集大成，是封建社會(huì)最后的也是最有代表性的監(jiān)察法典。

二是典型的時(shí)代性和階段性特征。受制社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件的變化，古代監(jiān)察法規(guī)要做到“歷世遵其道不變”是不可能的。這些監(jiān)察立法活動(dòng)的最終目的都是為了維護(hù)和保證國(guó)家機(jī)器正常運(yùn)轉(zhuǎn)，平衡統(tǒng)治集團(tuán)內(nèi)部權(quán)力分配，緩和階級(jí)矛盾和利益沖突，但是不同時(shí)期具體任務(wù)又有所不同。在中央權(quán)力并不穩(wěn)固的封建社會(huì)前期，側(cè)重的是地方監(jiān)察法規(guī)的制定。例如，漢代《六條問(wèn)事》是強(qiáng)干弱枝政策的產(chǎn)物，側(cè)重約束地方權(quán)力，強(qiáng)化中央權(quán)威，其主要監(jiān)察對(duì)象是強(qiáng)宗豪右、二千石高官等特定人群，針對(duì)性十分明顯。在中央集權(quán)得到強(qiáng)化之后，對(duì)國(guó)家官吏隊(duì)伍的監(jiān)督制約成為監(jiān)察法的重點(diǎn)內(nèi)容。唐朝《監(jiān)察六條》產(chǎn)生于四百年分裂割據(jù)再次統(tǒng)一、地主經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的大背景下，所以將地方牧宰作為監(jiān)察重點(diǎn)，世家大族反而成了監(jiān)察之末。明朝的監(jiān)察立法重心多在巡按御史出巡立法，體現(xiàn)了中央對(duì)地方控制的強(qiáng)化。

三是監(jiān)察權(quán)不能任性。中國(guó)古代監(jiān)察官位卑權(quán)重，是治官之官、綱紀(jì)所系，漢代的刺史、清代的巡撫等很多監(jiān)察官職最后都演變成了地方首牧，所以歷代對(duì)監(jiān)察官的選任使用都十分重視。為防止監(jiān)察官擅權(quán)專橫、失職瀆職，在監(jiān)察立法實(shí)踐中對(duì)監(jiān)察官的監(jiān)督制約也高度重視。宋朝監(jiān)察法就系統(tǒng)規(guī)范了監(jiān)察官的法律責(zé)任，推行各層次的互察法，監(jiān)察官可以彈劾百官，百官也能監(jiān)督監(jiān)察官，監(jiān)察官相互監(jiān)察，監(jiān)司相互監(jiān)督，將監(jiān)察權(quán)放置在“無(wú)影燈”之下。有明一代，都察院法規(guī)、六科監(jiān)察法規(guī)、出巡監(jiān)察法規(guī)都逐漸完備，對(duì)監(jiān)察官的管理有法可依、有章可循，程序嚴(yán)密、措施具體，對(duì)形成過(guò)硬的監(jiān)察官隊(duì)伍發(fā)揮了重要作用。