水庫移民安置“兩區”土地公平補償原理與改革對策研究

陳銀蓉，劉曄，甘臣林，劉秋彤

（華中農業大學公共管理學院，湖北 武漢 430070）

在全球氣候變暖背景下，為緩解溫室氣體排放的影響，建設水利水電工程已是大勢所趨。水利水電工程建設需要征收淹沒區土地，涉及資源、人口、環境、經濟和社會等多個方面，造成大規模非自愿性移民。移民安置中，安置區資源需要重新分配，生態環境壓力增加，社會結構發生改變，區域經濟需要協調。移民安置工作關乎淹沒區和安置區（兩區）等相關主體利益，如何協調各方利益、妥善安置水庫移民，對整個水利水電工程的順利進行和社會的和諧穩定有重要影響。我國實行開發性移民方針，農業安置模式仍然是目前最為移民所接受的安置方式[1]。在農業安置模式下，兩區土地補償是開展移民安置工作的起點，而兩區土地為什么要補償、如何補償、補償什么則是問題的關鍵所在。將兩區作為一整體來研究，既反映了水利水電工程和水庫建設的特征，也對協調各方利益和平衡社會公平具有重要意義。

國內已有許多學者就水庫移民安置補償問題進行相關研究。在淹沒區補償方面，強茂山和汪潔[2]表示淹沒區移民的補償標準應按照移民后生活水平該達到或超過原有水平的原則對補償標準進行測算；胡大偉[3]和樊啟祥等[4]對移民安置中的長效補償模式進行研究，認為該模式可使移民獲得較高的收入；嚴登才和施國慶[5-6]、鄭瑞強等[7]則認為長效補償模式在推進移民安置工作順利開展的同時也使移民面臨著諸多社會風險。同時，部分學者對安置區補償問題進行了相關研究。劉靈輝[8]將土地產權邊界的概念引入安置補償，認為應根據不同的情況對水庫移民共享安置土地補償性質進行界定；張丹等[9]分析了安置區原居民在移民安置前后所受到的各方面有利和不利的影響，建議給予安置區原居民一些幫扶政策。遺憾的是，現有研究者多從淹沒區或者安置區的單一角度來研究移民安置補償問題，鮮有研究者將兩區置于同一體系進行研究。事實上，淹沒區和安置區緊密聯系、不可分割，淹沒區土地征收補償和安置區安置土地補償在整個水庫移民安置土地補償體系中處于對等地位，兩區同樣是為公共利益做出貢獻，不存在貢獻多寡輕重之分。因此，本研究將兩區置于同一體系，基于亞當斯公平理論，探討兩區土地公平補償原理，并分析現行兩區土地補償制度中的不公平問題，從而提出相關政策建議，有助于達到兩區整合、實現兩區公平。

1 土地公平補償原理

1.1 土地公平補償的內涵

亞當斯公平理論又稱社會比較理論。亞當斯認為，公平是當事人通過與他人的投入產出比值或與自己從前的投入產出比值進行比較時，所獲得的一種主觀感受[10]。若某人承擔的責任少于應承擔的，或得到的利益多余應得的，就會讓人感覺到不公平。當當事人感覺到不公平時，心理上會緊張不安，為了消除這種緊張不安，當事人會采取一定的措施以恢復心理平衡；當當事人感覺到公平時，會獲得心理上的滿足感，從而能更好地投入工作。

當當事人A將自己與B進行橫向比較時能感到公平，則有：

式中：OP代表當事人A對自己所獲報酬的感覺；OC代表當事人A對B所獲報酬的感覺；IP代表當事人A對自己所作投入的感覺；IC代表當事人A對B所作投入的感覺。

除橫向比較之外，當事人A還可以做縱向比較。當當事人A感覺到縱向公平時，則有：

式中：OP代表當事人A對自己現在所獲報酬的感覺；IP代表當事人A對自己現在所作投入的感覺；POP代表當事人A對自己過去所獲報酬的感覺；PIP代表當事人A對自己過去所作投入的感覺。

將亞當斯公平理論運用于現行水庫移民安置中，把兩區居民作為當事人，土地公平補償意味著，一方面要使兩區居民在移民安置后的土地權利狀況和福利狀況與其在移民安置前的狀態相比不降低（縱向比較）；另一方面要使移民與安置區原居民所獲得的補償，以及二者與其他水庫移民安置項目中兩區居民所獲得的補償大致相等（橫向比較）[11]。

在縱向比較中，進行比較的對象是兩區居民在移民安置前后的權利狀況和生活狀態。兩區居民因水庫移民安置而產生的損失無法得到預期的補償時，移民福利受到影響，容易形成心理落差，即不公平感。只有當這些因素在補償后均不低于移民安置前的狀態，兩區居民才能有滿足感，也即所謂的公平性在縱向比較中的體現。在橫向比較中，水庫移民安置土地補償不公平感體現在不同淹沒區的移民之間、不同安置區的原居民之間以及移民與安置區原居民之間土地補償標準不一致時，補償標準低的一方會產生不公平感[12]。

當存在不公平時，兩區居民不僅在移民安置后土地權利狀況和福利水平下降，也容易滋生兩區居民在移民安置后的敵對心理、影響移民安置效果，同時易引發兩區居民與政府之間的矛盾，是社會公平缺失的體現?；谏鲜龇治?，土地公平補償可以被定義為：采用統一的補償標準，對土地權利人遭受的全部損失進行完全補償，以保障土地權利人的土地權利狀況和福利水平不下降。

1.2 土地公平補償的原則

從土地公平補償的縱向與橫向兩個比較維度來看，土地公平補償必須建立在完全補償原則和補償標準統一原則兩條基本原則之上。

首先，完全補償原則要求對移民安置中兩區土地權利人遭受的損失給予完全補償，即兩區土地公平補償不僅包括土地市場價值損失[13]，也應包括無法通過市場實現但又客觀存在的非市場價值損失[14]，滿足了兩區居民在移民安置之后的土地權利狀況和福利水平不下降，是亞當斯公平理論中縱向公平的深刻體現。

其次，補償標準統一原則要求兩區之間、不同庫區之間的補償標準一致，保證兩區土地以及不同庫區土地在權利發生同樣轉移時能夠獲得同等的補償，是亞當斯公平理論在橫向公平上的體現。

圖 1 兩區土地補償機理Fig. 1 Land compensation mechanism between the two areas

2 現行兩區土地補償制度中的不公平問題

2.1 兩區土地補償的法定地位與補償標準不對等

從兩區土地補償機理來看，兩區是相互聯系、密不可分的。如圖1所示，水庫移民安置中的土地關系問題主要涉及兩個方面：一是淹沒區的土地征收，政府或業主方按照法律規定支付賠償，將房屋、附屬物、青苗等被征個人財產補償到個人，淹沒區土地補償費?？钣糜谠诎仓脜^獲取土地安置移民；二是安置區的土地調整，在土地調整方案確定之后，安置區調出土地安置移民，政府或業主對安置區集體給予經濟補償以實現土地流轉，移民在第三方調解下與安置區集體簽訂土地承包合同，獲得安置區土地，恢復生產，開始新生活[15]。

從兩區土地補償的法定內涵來看，淹沒區土地補償符合土地征收補償的內涵：因水利水電工程建設這一公共利益需要，國家依法行使土地征收權，淹沒區集體土地在程序合法和給予適當補償的前提下被征收為國有。而安置區安置土地調整補償不符合我國目前法定土地征收補償的內涵，盡管其符合水利水電工程建設這一公共利益、遵循合法程序并給予適當補償的前提，但安置區集體向淹沒區集體調出安置土地的過程并不是安置區安置土地權能向國家轉移的過程，而是向淹沒區轉移。從安置區安置土地調整環節的一般流程來看，安置區人民政府在獲得淹沒區人民政府轉交過來的移民安置補助費后，用該資金在安置區開發新的耕地或組織安置區原居民調出部分耕地并給以相應補償，該環節完成后，淹沒區移民搬遷至安置地集中安置（在移民安置區新建獨立的農村集體經濟組織或村民委員會）或分散安置（分散插遷到移民安置區已有的農村集體經濟組織或村民委員會）[16]，并與新集體簽訂土地承包合同。在此過程中，原安置區集體的部分土地產權向淹沒區集體轉移，淹沒區移民在安置區獲得承包地。安置區安置土地調整環節的實質是兩區集體之間土地產權的非自愿有價轉讓，而兩區人民政府是兩區集體土地產權轉移的必要中介，安置區安置土地補償應當被賦予與土地征收補償等效的法定內涵。

無論是從兩區土地補償機理還是從兩區土地補償的法定內涵來看，兩區土地補償的法定地位都應該是對等的。而在我國現行水庫移民安置土地補償制度中，兩區土地補償法定地位不對等。建國以來，淹沒區土地補償有法可依、有據可循，且一直在不斷發展與完善，雖然現行淹沒區土地征收補償制度依然存在一定缺陷，但法規條文明確規定了淹沒區土地補償的法定地位，在現實中為保護淹沒區移民合法土地權利起到了極其重要的作用（詳見表1[17]）。然而安置區安置土地補償一直處于無法可依、無據可循的狀態。現有法規條文僅對安置區開發或調整土地的費用來源進行了簡略說明，而未對安置區安置土地的補償標準、新開發土地的分配方式作出必要的規定與說明，造成了安置區安置土地補償標準、補償方式混亂的局面，未能保護安置區集體和原居民的合法土地權利。最新出臺的《國務院關于修改＜大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例＞的決定》進一步對水庫移民安置政策進行完善，提出“大中型水利水電工程建設征收土地的土地補償費和安置補助費，實行與鐵路等基礎設施項目用地同等補償標準”，但該《決定》依然僅是直接指向淹沒區土地補償，對安置區調出的安置土地該如何補償、采用何種標準進行補償仍未作出必要的說明，國家從法律層面更加重視對淹沒區土地權利的保護。

表1 淹沒區土地補償制度變遷總結Table 1 Summary of land compensation system changes in submerged area

由于兩區土地補償的法定地位不對等，造成兩區土地補償標準不對等?，F行大多數淹沒區土地補償都采用被征耕地前3 年平均年產值的16 倍這一補償標準，而安置區安置土地補償缺乏相關的指導依據，在實際過程中多在淹沒區土地補償標準基礎上采用不同方式進行補償，如將新增耕地在新老居民之間分成、按接納的移民人數進行補償等，從而導致實踐中出現一個工程一個補償標準的現象[18]。以湖南渫水皂市水利樞紐工程為例，淹沒區土地補償標準為耕地被征收前3年平均年產值的16 倍，而安置區則按接納的移民人數進行補償，每接納一名移民補償9 000 元，可獲得土地共0.1 hm2，其中水田0.073 3 hm2、旱地 0.013 3 hm2、林地 0.013 3 hm2。根據2012 年皂市水利樞紐工程安置區征地統一年產值標準，一類水田年產值29 040 元/hm2、旱地年產值23 232 元/hm2、林地年產值17 424元/hm2，調出水田0.073 3 hm2、旱地0.013 3 hm2、林地0.013 3 hm2標準配置的土地總年產值為2 670 元，9 000 元的補償數額僅為該年產值的3.4 倍[19]。由此可見，現行兩區土地補償標準的額度制定更偏向于淹沒區，而忽視了對安置區安置土地合理補償的額度制定。

2.2 兩區土地補償標準與土地權利價值損失、福利損失不對等

農村集體土地產權包括集體土地所有權、集體土地使用權和土地他項權利等多項權能[20]，同時農村土地也具有生態系統服務、養老和就業保障、保值增值等多重功能[21]（圖2）。根據兩區土地補償機理，在淹沒區土地征收環節過程中，淹沒區集體和移民被迫讓出被淹沒土地，其土地產權和功能在征收過程中消失；在安置區土地調整環節中，安置區集體的部分土地所有權和原居民獨自享有的土地使用權或承包經營權轉移給移民，帶來土地部分權屬和功能的轉移。

圖 2 集體土地產權結構與功能Fig. 2 Structure and function of collective land property rights

對淹沒區來說，由于土地征收，集體失去土地所有權，移民失去土地所有權份額和獨自享有的土地使用權或承包經營權，原屬于淹沒區集體和移民個人的土地及其附帶的一系列權利和功能受到損失。就土地的市場價值而言，移民失去土地的同時失去了作為重要收入來源的農業生產效益，也將無法享受原村組集體的分紅。就土地的社會價值而言，移民失去土地生產收入意味著失去了就業保障，移民及其后代都將失去從事農業活動的機會，也阻斷了返鄉農民工的退路和生存保障，在我國農民對土地養老和就業保障功能依賴程度較高的現實背景下，土地征收無疑加劇了三農問題的嚴重性[22]。此外，土地還具有保障糧食安全、維持社會穩定等社會價值，以及水源涵養、廢物處理、氣候調節和生物多樣性保護等生態價值[23]。移民對淹沒區土地的持續合理利用為糧食安全、社會穩定和生態保護做出了相應的貢獻，該部分貢獻理應獲得相應的補償，如糧食直補、生態補償等，而由于土地征收，該部分補償也遭受損失。

農業安置模式使移民通過土地產權轉移在安置區重新獲得一定數量土地的使用權或承包經營權，并享有安置區集體土地的所有權份額，適當彌補了移民土地權利和功能的損失，但該部分損失也隨兩區土地權利轉移由淹沒區轉移至安置區。兩區土地權利價值損失總值為淹沒區土地征收造成的土地權利價值損失，移民安置使得淹沒區土地征收造成的土地權利價值損失部分向安置區轉移，實現淹沒區土地權利價值損失在兩區之間分攤（圖3）。

圖 3 兩區土地權利轉移與損失情況Fig. 3 Transfer and losses of land property rights between the two areas

根據兩區土地權利轉移與損失情況可以發現，目前淹沒區的土地補償標準存在一些弊端，一方面它低估了土地在不動產方面的利益，包括持續收益、永不滅失和保值增值3個特性，剝奪了農民潛在的經濟效益；另一方面它將土地的非市場價值排除在外，而且對土地市場價值的補償也是很片面的。如圖4所示，EF為土地需求曲線，當淹沒區征地補償包含土地的市場價值和非市場價值時，征地的邊際成本為MC1，市場均衡點為A，征地數量為Q1，征地價格為P1，在這種情況下社會福利S△AEO達到最大值；當淹沒區征地補償僅包括土地的部分市場價值時，征地邊際成本為MC2，市場均衡點為B，征地數量為Q2，均衡價格為P2，社會福利損失為S△AHB。一般來講安置區安置土地補償的價值額度普遍低于淹沒區征收土地補償的額度，這會使征地的邊際成本曲線再次發生向下偏移至MC3，使安置區土地補償價格降至P3，此時社會福利損失最大為S△AIC。因此，現行兩區土地補償標準與土地權利價值損失和福利損失均不對等，補償標準難以完全體現土地價值，也使得兩區集體和居民利益受損。

圖 4 兩區土地補償與社會福利損失的模型Fig. 4 Model of land compensation and social welfare losses between the two areas

在公平補償視角下，兩區土地補償標準與土地權利價值損失、福利損失應是對等的，即按照完全補償原則，彌補移民安置中兩區的土地權利價值損失和福利損失，達到帕累托效率（Pareto Efficiency）標準，保障兩區居民的土地權利和福利水平不受移民安置影響。然而現有研究表明，我國當前兩區土地補償標準與土地權利價值損失、福利損失不對等，土地補償范圍僅限于移民和調出土地的安置區原居民所遭受的直接的和物質的損失，而未考慮搬遷和接納移民給兩區原居民所帶來的其他方面的損失，即僅限于對土地市場價值損失的適當補償，而未考慮對土地非市場價值的補償，淹沒區和安置區的土地補償標準均低于土地公平補償價格[19]。

3 兩區土地補償制度的改革對策

3.1 將兩區土地補償置于同等法定地位，逐步建立土地公平補償的測算體系

目前，國家尚未從法律層面對因公共利益需要而由政府主導的村集體之間的土地產權轉讓行為做出明確規定或說明，安置區安置土地調整的法定內涵尚不明確。在我國現有法律層面，土地征收是農村集體土地所有權唯一的合法轉讓途徑。無論是從兩區土地補償機理還是從兩區土地權利價值損失情況來看，國家都應當從法律法規層面對因公共利益需要而由政府主導的村集體之間的土地產權轉讓行為做出明確的規定與認可，明確其與土地征收等效的法定內涵，并在此基礎上明確安置區土地補償與淹沒區土地補償同等的法定地位，更正兩區土地補償法定地位不對等的邏輯偏誤。此外，補償標準統一原則還要求不同庫區之間的補償標準基本一致，因此各庫區之間還應實行統一的補償標準。

在將兩區土地補償置于同等法定地位，各庫區之間實行統一的補償標準，保證橫向公平之后，為保證縱向公平，兩區土地公平補償價格應包括土地的市場價值和非市場價值，為完全補償原則下的土地補償價格，無論是市場價值還是非市場價值，均存在多種測算方法。國土部門應當主導制定測算土地公平補償價格的相關標準與規范，明確基于土地征收用途的土地公平補償價格構成體系及其測算方法，使補償價格能夠真實反映土地的客觀價值，最終形成服務于土地征收的土地公平補償價格測算標準和規范，并使該規范具備相應的法定效力。

3.2 豐富兩區土地補償內容與形式，完善農村社會保障體系

現階段，我國農民對土地的依賴程度依然較高，兩區土地補償應針對土地權利價值損失情況，豐富土地補償的內容與形式。除貨幣補償外，可以利用實物、社保和就業等多種方式對兩區居民進行補償，并加大基礎設施和配套設施的投入，改善居民的生活環境。同時，應逐步完善農村社會保障體系，實行城鄉統一的社會保障制度，弱化農村土地的社會保障功能，使兩區居民的生活得到進一步的保障。

此外，針對兩區居民失去農地生產資料之后就業難以保障這一現實情況，可以對兩區居民進行就業培訓，提高其職業技能，建立面向失地農民的就業培訓體系，鼓勵其自主創業和從事非農產業，給予更多的惠農政策，從而緩解土地征收帶來的就業壓力，保障其就業權利，并對家庭撫養比較高、勞動力平均年齡較大的家庭和受教育程度較低的農民給予更多的照顧[24]。

3.3 明確農村集體土地產權，建立農村土地產權交易市場

在當前農村土地產權制度下，農村土地產權關系模糊不清，不利于兩區土地權利保護以及土地權利價值的實現。我國農村土地屬于集體所有，但是集體的概念非常廣泛，包括了村集體、集體經濟組織和鄉（鎮）集體，具體到哪個組織才是集體土地所有權的代表，《憲法》和有關法律法規卻沒有做出明確規定。此外，《物權法》雖然對土地承包經營權的用益物權性質做出了界定，即土地承包經營權屬于用益物權的范疇，是土地承包經營權人在一定范圍內對承包地進行占有、使用和收益的限制物權，但是《物權法》對土地承包經營權中的占有權、使用權和收益權等卻缺乏明晰的內涵定義，土地的用益物權概念在廣大農村仍未得到深入貫徹。與國有土地產權相比，集體土地產權往往處于弱勢地位，農村集體土地與國有土地既不同權也不同價，農村集體土地產權的權能沒有得到根本的體現，使得廣大農民在征地過程中無法保護自己的土地權利。

明晰農村集體土地產權界定，從法律層面賦予農村集體土地產權完整的權能，并將集體土地產權置于與國有土地產權對等地位，是建立農村土地產權交易市場的前提和基礎，是有效保護兩區農民乃至全國農民土地權利的必要條件。在現有法律框架下，兩區集體之間土地產權的非自愿有價轉讓情形的法定內涵模糊，安置區的土地權利未能獲得根本的保護，開放農村土地產權交易市場，使得移民安置中兩區集體與居民是平等的民事主體，安置區安置土地調整不再是政府主導下的非自愿土地產權轉讓，而是平等、自愿和有償的土地產權流轉交易行為，使得安置區安置土地調整的法定定位得以確認，同時還使得兩區土地權利價值損失都能獲得公平合理的補償。