美國對外教育援助政策演變及其啟示

袁東恒

(廈門大學 教育研究院,福建 廈門 361005)

隨著經濟全球化的深入推進和綜合國力的顯著提升，我國正積極實施“走出去”戰略，提出了“一帶一路”倡議，努力構建人類命運共同體，主動促進世界和平與發展，對外教育援助就是其中的重要內容。近年來，中國通過援建維修校舍、提供教學設備、培養師資力量、增加來華留學政府獎學金名額等途徑，不斷加大對外教育援助力度，促進受援國教育發展。但我國開展對外教育援助的歷史并不長，經驗也不足，對外教育援助還停留在提供硬件設施層面。美國的對外教育援助歷史已有半個多世紀，成果豐碩。作為世界上最主要的對外教育援助國，美國在全球教育援助中一直發揮著重要作用，其對外教育援助政策也處于不斷的演變之中，并有效地指導了美國對外教育援助實踐活動。因此，梳理不同時期美國對外教育援助政策的演變，探究其背景、內容、影響因素及成效，總結其利弊得失，對于我國開展對外教育援助具有十分重要的意義。

一、 對外教育援助的含義

作為一種實踐活動，教育援助已有半個多世紀的發展歷程。安妮認為，教育援助意味著發達國家的教育資源(如設備、技術、貸款、獎學金等)流向發展中國家[1]。蒂拉克認為，援助是富裕國家以優惠利率和自由償還為條件向發展中國家進行資源流動[2]。徐輝認為，教育援助是富裕先進國家對貧窮落后國家的援助，以幫助這些地區和國家改善教育[3]。上述觀點的共同點為：對外教育援助涉及援助國與受援國兩個行為主體，對外教育援助是一個資源流動的過程，對外教育援助是為了促進受援國教育的改善。

二、 美國對外教育援助政策的演變

美國對外教育援助成果豐碩，得益于其頒布實施的一系列政策。根據對外教育援助的標志性事件及其成效，美國對外教育援助政策經歷了萌芽期—興起期—調整期—深化期的演變過程。

1. 萌芽期(20世紀40年代前)

1889年，美洲共和國國際聯盟在華盛頓成立。作為聯盟的領導者，美國通過技術援助等手段給予拉丁美洲國家經濟援助，一些援助項目涉及到教育領域。據統計，到1948年，美國為拉丁美洲國家培訓了1萬多名技術人員[4]。這一時期的教育援助項目數量少、規模小、影響弱，還不算是嚴格意義上的對外教育援助。

2. 興起期(20世紀40—60年代)

二次大戰后，現代國際教育援助才真正地發展起來，美國率先成為對外教育援助的排頭兵和領頭羊。基于遏制蘇聯、擴充國力的綜合考慮，美國對歐洲國家進行經濟及技術援助，實施了馬歇爾計劃。該計劃實施4年，援助金額共計131.5億美元，幫助歐洲國家恢復經濟，實現了復興。馬歇爾計劃還直接促成了歐洲經濟合作組織的成立[5]，該組織后來發展成為經濟合作與發展組織，其下屬的發展援助委員會是國際教育援助的主要平臺。

在馬歇爾計劃實施的基礎上，為了進一步遏制蘇聯，擴大經濟利益，1949年，美國總統杜魯門提出了第四點計劃，決定對一些不發達國家和地區(拉丁美洲、非洲和中東等)進行技術援助。自杜魯門提出第四點計劃開始至1953年該計劃的主要實施機構技術合作署被撤銷，該計劃存在了3年多的時間。在這段時間里，2 445名美國技術人員在35個國家或地區實施的計劃有18個類別，具體技術援助項目有1 745個，主要集中在林業、衛生和教育領域；34個國家把2 862名青年專家送往國外(主要是美國)深造[6]。

此外，由美國政府資助的富布萊特計劃是國際教育援助中最有影響的項目之一[7]。該項目于1948年正式啟動，旨在促進教育交流與合作，包括學者互訪、學生互訪、教師交流等，目前仍是美國與其他國家開展教育交流與援助的重要途徑。

20世紀60年代，以經濟學家羅斯托為代表的查爾斯河學派提出的發展援助理論開始興起。羅斯托在《經濟增長的階段：非共產黨宣言》中詳細闡釋了這一理論，他認為，美國對外援助的內容和目的需要進行調整，要更加注重對受援國進行有組織的開發，幫助受援國實現自給自足的經濟增長[8]。羅斯托的發展援助理論被肯尼迪和約翰遜總統所接受，成為這一時期美國對外教育援助的指導政策。

基于10多年的實踐和理論探索，到20世紀60年代，美國對外教育援助發展到一個新階段，這一階段的典型特征就是制度化。1961年，美國總統肯尼迪簽署了《對外援助法》，并成立美國國際開發署負責美國對外援助事宜。這一機構的成立具有里程碑式的意義，標志著美國對外教育援助事業達到了新高度。美國國際開發署成立至今，在培訓師資、女童教育、學校建設等方面做了大量工作[9]。

3. 調整期(20世紀70—80年代)

20世紀70年代，中東地區的石油危機引發了世界經濟危機，美國經濟受到重創，政府減少了對外援助項目和資金。此外，由于對不發達國家的經濟援助效果不顯著，所以這一時期美國的對外教育援助政策開始發生轉變，重視“人類基本需求”，關注其他國家的貧困問題，其援助重點是食物、健康和教育等。

20世紀80年代，為了治愈經濟危機對美國經濟社會造成的創傷，美國總統里根積極推行經濟復興計劃，主張縮減政府規模和權力，對外教育援助力度有所減小。1983年，美國退出國際教育援助的重要平臺——聯合國教科文組織，不再每年向該組織繳納會費。在這一時期，美國對外教育援助越來越多地通過私營志愿組織進行。

4. 深化期(20世紀90年代后)

20世紀90年代，隨著蘇聯解體，美國對外援助的目標不再是遏制蘇聯，其最優先事項轉變為可持續發展，幫助各國提高其自身的生活質量。此外，1990年，世界全民教育大會聚焦不發達國家基礎教育的發展狀況，呼吁援助國增加對受援國的基礎教育援助。基于此，美國加大了基礎教育領域的援助力度。在這10年期間，美國國際開發署根據受援國的經濟條件制定了多種發展援助方案，如根據發展中國家的經濟條件而提供的一整套綜合援助，為處于危機時期的轉型國家提供幫助，通過非政府組織對一些國家進行援助支持等。

進入21世紀后，美國對外教育援助政策并未發生根本性變化，依然延續20世紀90年代制定的政策，對外教育援助的重點依然是基礎教育。不過，受“911事件”影響，美國對外教育援助政策更加注重國家安全，對一些有可能轉型為現代民主制的國家加大援助力度。比如，美國加大了對阿富汗、伊拉克等中東地區的教育援助。2005年，美國國際開發署發布《教育戰略：通過學習改善生活》報告，將“通過學習改善生活”作為新時期的教育援助戰略，并闡述了實現這一戰略的原則[7]。2016年，美國國際開發署發布的《2011—2015年國際開發署教育戰略進展》報告指出，在2011—2015年期間，美國國際開發署支持了46個國家的151個基礎教育項目，項目惠及的兒童和青年超過4 160萬人。在危機和沖突環境中，為1 180萬名兒童和青年改善或建立了安全學習環境的優質教育，改善了60多萬人的就業[9]。

三、 美國對外教育授助政策演變的特點

在半個多世紀的演變過程中，美國對外教育援助政策經歷了多次調整，呈現出鮮明的特點。

1. 服務于美國國家利益

美國國際開發署在其官網上多次提到：美國的對外援助在改善發展中國家民眾生活的同時，一直有著進一步實現美國利益的雙重目的[10]。事實上也正是如此。無論何時，美國國家利益都是美國政府制定對外教育援助政策的主要依據，美國政府從不做虧本的買賣。20世紀40—60年代，美國實施的馬歇爾計劃、第四點計劃和爭取進步聯盟政策都含有遏制共產主義、擴大美國勢力范圍的成分。20世紀90年代后，美國通過增加對外基礎教育援助，促進不發達國家和地區基礎教育的發展，達到世界減貧的目的，進而實現維護美國國家安全和利益的愿望。奧巴馬執政期間，受其“重返亞太”政策的影響，美國增加了對緬甸、菲律賓等亞太國家的教育援助。

2. 逐漸重視援助有效性

援助有效性即援助目標的實現程度或者預期實現的程度，同時也考慮到目標的相對重要性[11]。20世紀50年代，美國在實施對外教育援助時更加重視資金投入，促進受援國經濟社會發展，較少考慮援助有效性。直到20世紀90年代，援助有效性才逐漸受到重視。尤其是2005年，援助有效性高峰論壇上通過了《巴黎宣言》，確立了提高援助有效性的措施[12]，提高援助有效性成為包括美國在內的世界各國的共識。在2012年美國國際開發署的一篇博客中提到，在面臨非洲之角的饑荒、菲律賓的臺風、美國的桑迪颶風等問題時，國際開發署實施“新復原”政策，力圖更有效地在災害地區使用援助資金，以便今后進行較少的人道主義援助[13]。

3. 與國際教育援助發展密切相關

現代意義上的教育援助肇端于二次世界大戰后美國實施的馬歇爾計劃、第四點計劃等一系列對外援助項目。可以說，美國對外教育援助政策的演變與國際教育援助發展密切相關，并是其一個縮影。前期美國率先實施馬歇爾計劃等對外教育援助項目，領一時之秀；后來隨著更多的國家和國際組織參與進來，國際教育援助事業迅猛發展，美國所占援助份額有所減少，但仍是主要援助國，依然發揮著十分重要的作用。比如，2017年美國再次宣布退出聯合國教科文組織，但這對美國在聯合國教科文組織中的話語權和地位并沒有太大影響，美國依然能夠發揮其重要作用。

四、 啟示

作為實施較早的對外教育援助國，美國半個多世紀的對外教育援助政策幾經變化并不斷成熟。其演變歷程和特點對其他援助國具有十分重要的啟示意義。

1. 成立統一的管理機構

對外教育援助是一項系統工程，牽涉到外交、教育、安全等方面，需要有一個統一的管理機構專門負責。美國開展對外教育援助伊始，就十分重視管理機構的建設，成立了經濟合作署等機構。1961年，美國整合了相對分散的對外援助管理機構，成立了專門負責對外援助事宜的國際開發署。美國國際開發署隸屬于國務院，下設非洲和歐洲局、近東和南亞局、遠東局與拉美局，具體負責美國在世界各地的援助事宜。成立之后，美國國際開發署在執行美國對外教育援助政策中發揮了積極作用，有效協調了美國政府部門及志愿組織的對外教育援助活動。

2. 制定完善的法律制度

美國自開展對外教育援助以來，一直十分注重法律制度的建立和完善，出臺了多項對外援助法案(見表1)，并不斷根據實施過程中出現的新情況，適時修正和完善相關法案，確保了對外教育援助政策的制度化。

表1 美國的對外援助法案

雖然上述對外援助法案沒有直接冠名對外教育援助法案，但其內容都涉及到教育援助。以1950年的《國際開發法案》為例，該法案中的一款內容就涉及教育援助：鼓勵技術知識、技能的交流和資本投資，改善經濟落后地區的工作和生活條件[14]。

3. 保持政策的動態調整

美國對外教育援助政策在實施過程中并不是一成不變的，而是不斷進行動態調整，以適應受援國的需要和國際教育援助的發展趨勢。因此，在不同時期其對外教育援助政策的關注點有所區別。20世紀50、60年代聚焦受援國的經濟發展，70年代關注健康、營養、衛生等人類基本需求，到了90年代，可持續發展成為優先事項。正是靠著政策的動態調整，美國對外教育援助活動在實踐中更加具有針對性和靈活性，對外教育援助事業不斷向前發展，成為世界上重要的援助國。