關(guān)于推進(jìn)體系效能型軍工能力建設(shè)模式的思考

/中國(guó)航天系統(tǒng)科學(xué)與工程研究院 /中國(guó)運(yùn)載火箭技術(shù)研究院 /上海航天技術(shù)研究院

軍工能力是支撐我國(guó)武器裝備發(fā)展、推動(dòng)國(guó)防領(lǐng)域科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，是構(gòu)建先進(jìn)國(guó)防科技工業(yè)體系的重要組成部分。軍工能力的先進(jìn)與否，一定程度上決定了國(guó)防科技工業(yè)水平的先進(jìn)與否，甚至?xí)绊憞?guó)防戰(zhàn)略安全。我國(guó)國(guó)防科技工業(yè)經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，科研生產(chǎn)體系基本完備，軍工能力建設(shè)模式實(shí)現(xiàn)了從任務(wù)保障型向任務(wù)能力結(jié)合型的轉(zhuǎn)變，軍工核心能力顯著增強(qiáng)，支撐了核心電子器件、高端通用芯片及基礎(chǔ)軟件、大型飛機(jī)、北斗導(dǎo)航、高分辨率對(duì)地觀測(cè)系統(tǒng)、載人航天、探月工程等國(guó)家重大科技專(zhuān)項(xiàng)的完成，有力推動(dòng)了高新武器裝備的更新?lián)Q代，帶動(dòng)了軍工高技術(shù)應(yīng)用。

進(jìn)入“十三五”以來(lái)，圍繞“能打仗、打勝仗”的軍事要求，軍隊(duì)在領(lǐng)導(dǎo)體制、作戰(zhàn)方式等方面進(jìn)行了大規(guī)模改革，對(duì)軍事裝備更新?lián)Q代的要求日益迫切，為了更好地支撐軍事裝備的發(fā)展，履行富國(guó)強(qiáng)軍使命，強(qiáng)化頂層統(tǒng)籌規(guī)劃，國(guó)防科工局提出了推動(dòng)軍工能力建設(shè)模式從任務(wù)能力結(jié)合型向體系效能型轉(zhuǎn)變的新型建設(shè)思路。

一、體系效能型軍工能力建設(shè)模式

從字面意思講，“體系”是指若干有關(guān)事物或某些意識(shí)相互聯(lián)系的系統(tǒng)構(gòu)成的有特定功能的一個(gè)有機(jī)整體。“效能”是指有目的、有組織的活動(dòng)中所表現(xiàn)出來(lái)的效率和效果，反映了所開(kāi)展活動(dòng)目標(biāo)選擇的正確性及其實(shí)現(xiàn)的程度。效能是衡量工作成果的尺度，效益、效率、效果是衡量效能的依據(jù)。

任務(wù)保障型與任務(wù)能力結(jié)合型軍工能力建設(shè)模式都是任務(wù)驅(qū)動(dòng)型建設(shè)思路，是根據(jù)承擔(dān)的任務(wù)確定軍工能力的建設(shè)內(nèi)容和建設(shè)規(guī)模，在一定程度上保障了型號(hào)研制任務(wù)的完成，支撐了型號(hào)的基礎(chǔ)創(chuàng)新，但任務(wù)驅(qū)動(dòng)型建設(shè)模式存在重復(fù)建設(shè)、建設(shè)進(jìn)度滯后、項(xiàng)目不成體系、建成后能力利用率低、項(xiàng)目建成就落后等問(wèn)題。而體系效能型軍工能力建設(shè)模式是在深刻把握未來(lái)武器裝備和技術(shù)發(fā)展趨勢(shì)的基礎(chǔ)上超前系統(tǒng)化地開(kāi)展軍工能力建設(shè)。一方面可以更好、更有效地支撐武器裝備發(fā)展，帶動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；另一方面建設(shè)方式將更集約，具有更好的投資效益。

體系效能型軍工能力建設(shè)模式具有以下幾個(gè)方面的特點(diǎn)：

一是項(xiàng)目建設(shè)的前瞻性。體系效能型軍工能力建設(shè)模式圍繞軍事戰(zhàn)爭(zhēng)需要，結(jié)合技術(shù)發(fā)展的趨勢(shì)，超前于型號(hào)立項(xiàng)系統(tǒng)性地開(kāi)展軍工能力建設(shè)，建成后的能力能夠很好地匹配軍工型號(hào)任務(wù)，避免以往軍工能力建設(shè)模式帶來(lái)的軍工能力建成后標(biāo)準(zhǔn)落后、建設(shè)周期與型號(hào)研制不匹配等問(wèn)題。

二是資源配置的精準(zhǔn)性。體系效能型軍工能力建設(shè)模式就是要統(tǒng)籌軍工全行業(yè)技術(shù)發(fā)展和型號(hào)裝備的發(fā)展趨勢(shì)，結(jié)合軍工能力結(jié)構(gòu)布局調(diào)整和軍工科研單位改革，推動(dòng)跨行業(yè)、跨軍工單位的軍工能力建設(shè)的體系化，提高資源配置的精準(zhǔn)化，避免任務(wù)驅(qū)動(dòng)型軍工能力建設(shè)的盲目性、重復(fù)性建設(shè)問(wèn)題。

三是項(xiàng)目建設(shè)的效益性。體系效能型軍工能力建設(shè)模式注重通過(guò)較少的或集約型投資效益更大程度地支撐軍工科研生產(chǎn)和技術(shù)研發(fā)，從而帶動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

四是資金渠道的多元性。傳統(tǒng)的軍工能力建設(shè)資金均以國(guó)撥為主，體系效能型軍工能力建設(shè)更突出資金渠道的多元性，利用社會(huì)資金、自籌資金和國(guó)撥資金開(kāi)展軍工能力建設(shè)。

二、存在的差距

1．發(fā)展趨勢(shì)認(rèn)識(shí)不清

長(zhǎng)期以來(lái)是以任務(wù)驅(qū)動(dòng)的模式開(kāi)展軍工能力建設(shè)，往往在型號(hào)任務(wù)立項(xiàng)或技術(shù)狀態(tài)確定后才開(kāi)展軍工能力建設(shè)的立項(xiàng)工作，導(dǎo)致能力建設(shè)進(jìn)度難以滿足型號(hào)研制需要，或者雖然能力建設(shè)完成了，能力建設(shè)的技術(shù)狀態(tài)卻落后了。目前，各軍工能力建設(shè)單位對(duì)軍隊(duì)?wèi)?zhàn)爭(zhēng)方式、武器裝備和先進(jìn)技術(shù)的發(fā)展趨勢(shì)缺乏研究，因此無(wú)法指導(dǎo)軍工單位超前開(kāi)展軍工能力建設(shè)，這是制約推進(jìn)體系效能型軍工能力建設(shè)的影響因素之一。

2．建設(shè)基礎(chǔ)認(rèn)識(shí)不清

部分單位在軍工能力建設(shè)過(guò)程中設(shè)置了投資建設(shè)管理部門(mén)、設(shè)備使用部門(mén)和資產(chǎn)管理部門(mén)，分別負(fù)責(zé)投資建設(shè)的過(guò)程管理、設(shè)備設(shè)施需求的提出和使用、設(shè)備設(shè)施的運(yùn)行維護(hù)和報(bào)廢管理，這樣雖然有利于設(shè)備設(shè)施的專(zhuān)業(yè)化管理，但帶來(lái)的問(wèn)題是投資建設(shè)管理部門(mén)不了解設(shè)備設(shè)施的使用情況，導(dǎo)致軍工能力建設(shè)缺項(xiàng)漏項(xiàng)。同時(shí)，由于設(shè)備設(shè)施使用部門(mén)不了解單位整體的立項(xiàng)情況，設(shè)備管理部門(mén)對(duì)設(shè)備的利用率和使用情況不了解，設(shè)備設(shè)施的信息鏈未聯(lián)通，導(dǎo)致建設(shè)單位對(duì)自己的家底認(rèn)識(shí)不清，存在重復(fù)建設(shè)、項(xiàng)目申報(bào)缺項(xiàng)漏項(xiàng)等。

3．頂層謀劃統(tǒng)籌不夠

一是軍工能力建設(shè)近期需求與長(zhǎng)遠(yuǎn)謀劃結(jié)合不夠。部分建設(shè)單位尚沒(méi)有自身的軍工能力建設(shè)規(guī)劃，或者規(guī)劃缺乏指導(dǎo)性和可操作性。在某些項(xiàng)目申報(bào)過(guò)程中，只著眼于眼前的問(wèn)題，項(xiàng)目缺乏系統(tǒng)論證而匆忙上馬，導(dǎo)致項(xiàng)目建成后設(shè)備設(shè)施利用率低、投資效益低。

二是多項(xiàng)目、多渠道之間的統(tǒng)籌不夠。軍工能力建設(shè)單位內(nèi)部不同課題組或不同研究室信息溝通較少，對(duì)同一需求的項(xiàng)目重復(fù)建設(shè)，造成投資浪費(fèi)。目前，軍工單位有發(fā)改委、科技部、工信部、國(guó)防科工局、中央軍委裝備發(fā)展部等國(guó)家部委和軍方投資渠道，還有上市融資開(kāi)展能力建設(shè)的投資渠道，各渠道之間在部分軍工單位內(nèi)部由不同部門(mén)主管，信息不對(duì)稱，導(dǎo)致重復(fù)投資、重復(fù)建設(shè)。

三是軍民融合統(tǒng)籌不夠。部分建設(shè)單位在軍工能力建設(shè)過(guò)程中盲目貪圖投資規(guī)模大，把軍工項(xiàng)目申報(bào)投資規(guī)模大作為自己的功績(jī)，只要是自身缺少的都要自主投資建設(shè)，建成“大而全” “小而全”的軍工能力，沒(méi)有考慮到依托社會(huì)資源或民品投入的科研設(shè)施支撐軍工科研，導(dǎo)致有些項(xiàng)目建成后設(shè)備設(shè)施利用率低，投資效益低下，企業(yè)也背上了沉重的資產(chǎn)負(fù)擔(dān)。

四是軍工能力建設(shè)項(xiàng)目全生命周期統(tǒng)籌不夠。在開(kāi)展軍工能力建設(shè)過(guò)程中，建設(shè)單位往往存在重立項(xiàng)、輕建設(shè)的思想，在前期立項(xiàng)論證階段考慮后續(xù)建設(shè)實(shí)施過(guò)程少，往往會(huì)影響后續(xù)項(xiàng)目實(shí)施，甚至影響項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度和建設(shè)質(zhì)量。

五是審批過(guò)程統(tǒng)籌不夠。軍工項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中涉及單位性質(zhì)、用地、規(guī)劃、園林、環(huán)保、節(jié)能、安全、職業(yè)病、保密等多個(gè)職能部門(mén)審批程序，某一項(xiàng)審批不通過(guò)都會(huì)影響項(xiàng)目實(shí)施，輕則影響項(xiàng)目進(jìn)度，重則中止項(xiàng)目建設(shè)。

六是政策銜接統(tǒng)籌不夠。軍工能力建設(shè)既屬于國(guó)家投資體制中的一部分，項(xiàng)目建設(shè)需遵守國(guó)家政策，又因?yàn)橛衅涮厥庑裕贫颂厥獾恼摺５鄳?yīng)的政策文件在與國(guó)家其它投資主管部門(mén)頒布的政策銜接上存在時(shí)差，影響了軍民融合能力建設(shè)的統(tǒng)籌。

七是軍工設(shè)備設(shè)施統(tǒng)籌利用、開(kāi)放共享不夠。軍工能力建成后，軍工設(shè)備設(shè)施往往掌握在建設(shè)單位內(nèi)部某個(gè)研究室或課題組手中，有些建設(shè)單位為了自己使用方便，即使軍工設(shè)備設(shè)施處在閑置狀態(tài)，也不愿將其開(kāi)放共享，導(dǎo)致設(shè)備設(shè)施使用率低。

4．科學(xué)精細(xì)管理不夠

首先，軍工能力建設(shè)程序不合規(guī)，存在未批先建、先建未備案、應(yīng)招標(biāo)未招標(biāo)等問(wèn)題；其次，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)預(yù)估不足，導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程調(diào)整過(guò)多，甚至導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)拖期；第三，軍工設(shè)備設(shè)施缺乏科學(xué)的維護(hù)，導(dǎo)致設(shè)備設(shè)施未能得到科學(xué)有效利用；第四，項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)總結(jié)不夠，導(dǎo)致一個(gè)單位犯錯(cuò)誤，其它單位重復(fù)犯錯(cuò)誤。

5．隊(duì)伍能力有待提升

一是建設(shè)單位自身管理人員流失嚴(yán)重。軍工能力建設(shè)工作團(tuán)隊(duì)需要具備武器裝備研發(fā)、工業(yè)技術(shù)、工程項(xiàng)目管理、檔案管理等多項(xiàng)工作技能，一個(gè)穩(wěn)定的軍工能力建設(shè)工作團(tuán)隊(duì)對(duì)推進(jìn)體系效能型軍工能力建設(shè)尤為重要，部分單位對(duì)軍工能力建設(shè)隊(duì)伍不重視，軍工能力建設(shè)管理人員缺乏上升渠道，人員流動(dòng)性大，導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)管理不規(guī)范。

二是軍工能力專(zhuān)家能力有待提升。專(zhuān)家隊(duì)伍是開(kāi)展體系效能型軍工能力建設(shè)的重要支撐，部分專(zhuān)家仍按任務(wù)驅(qū)動(dòng)型能力建設(shè)的思路評(píng)價(jià)新時(shí)期的軍工能力建設(shè)，嚴(yán)重影響體系效能型軍工能力建設(shè)的推進(jìn)。

三是咨詢機(jī)構(gòu)服務(wù)水平參差不齊。咨詢機(jī)構(gòu)的水平一定程度上決定了項(xiàng)目建設(shè)的質(zhì)量，目前不同的咨詢機(jī)構(gòu)、咨詢機(jī)構(gòu)的不同項(xiàng)目經(jīng)理也存在技術(shù)水平、管理水平參差不齊的情況。

三、幾點(diǎn)建議

1．認(rèn)清能力發(fā)展趨勢(shì)

軍工能力建設(shè)的核心在于富國(guó)強(qiáng)軍。一是要關(guān)注影響武器裝備發(fā)展的因素，包括軍隊(duì)改革、軍隊(duì)作戰(zhàn)方式的改變等都對(duì)武器裝備發(fā)展提出了更高的要求，針對(duì)武器裝備的發(fā)展趨勢(shì)規(guī)劃軍工能力建設(shè)的需求。二是要緊跟先進(jìn)技術(shù)的發(fā)展趨勢(shì)，包括先進(jìn)設(shè)計(jì)方法、測(cè)試手段、加工方法、裝配方法和工程技術(shù)，加快使先進(jìn)技術(shù)應(yīng)用于軍工能力建設(shè)，推動(dòng)軍工能力建設(shè)質(zhì)量提升。三是要緊跟先進(jìn)管理方法，將先進(jìn)的工程管理方法和管理理念應(yīng)用于軍工能力建設(shè)。

2．摸清能力發(fā)展現(xiàn)狀

體系化能力建設(shè)關(guān)鍵在于精準(zhǔn)，只有精準(zhǔn)，才既能體現(xiàn)體系效能型軍工能力集約性投資的優(yōu)勢(shì)，又能為軍工能力建設(shè)需求指明方向，精準(zhǔn)的基礎(chǔ)在于摸清現(xiàn)狀。

一是摸清軍工能力建設(shè)的現(xiàn)狀。建設(shè)跨軍工集團(tuán)、覆蓋設(shè)備設(shè)施全生命周期的信息化臺(tái)賬，形成現(xiàn)有軍工能力體系圖，對(duì)現(xiàn)有的軍工能力利用情況進(jìn)行精細(xì)化管理，為后續(xù)能力建設(shè)投資決策提供依據(jù)。

二是摸清市場(chǎng)上可用資源的發(fā)展現(xiàn)狀。軍工能力體系效能型建設(shè)就是要充分利用社會(huì)資源開(kāi)展能力建設(shè)，建立面向軍民體系開(kāi)放的設(shè)備設(shè)施平臺(tái)，通過(guò)加強(qiáng)協(xié)作開(kāi)展能力建設(shè)。

3．加強(qiáng)頂層統(tǒng)籌謀劃

一是加強(qiáng)軍工能力頂層謀劃。首先，提升趨勢(shì)研究能力，提升對(duì)能力建設(shè)內(nèi)涵的把握能力，提升集團(tuán)配置內(nèi)部資源和外部資源的能力。其次，在充分認(rèn)識(shí)未來(lái)武器裝備發(fā)展需求和軍工能力發(fā)展現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌未來(lái)武器裝備發(fā)展研制和技術(shù)創(chuàng)新需求，建立跨軍工行業(yè)的軍工能力建設(shè)的頂層規(guī)劃，為軍工能力建設(shè)指明方向。第三，加快開(kāi)展軍工企事業(yè)單位改制和軍工核心能力結(jié)構(gòu)調(diào)整的統(tǒng)籌推進(jìn)，為體系效能型能力建設(shè)掃清障礙。第四，提升自主策劃項(xiàng)目能力，加大自主投入，統(tǒng)籌“戰(zhàn)略先導(dǎo)、需求牽引和問(wèn)題導(dǎo)向”，主動(dòng)謀劃建設(shè)項(xiàng)目。第五，加強(qiáng)能力建設(shè)的軍民融合統(tǒng)籌，不管是國(guó)撥資金，還是利用社會(huì)資金開(kāi)展的軍工能力建設(shè)都應(yīng)列入軍工能力設(shè)備設(shè)施臺(tái)賬。

二是加強(qiáng)軍工能力建設(shè)審批統(tǒng)籌。軍工能力建設(shè)對(duì)時(shí)效性要求很強(qiáng)，如果建設(shè)進(jìn)度與型號(hào)研制進(jìn)度不匹配，將嚴(yán)重影響型號(hào)研制，因此對(duì)審批效率有很高的要求。建議在前期論證審批階段，由軍工能力建設(shè)主管部門(mén)牽頭，與環(huán)保主管部門(mén)、安全主管部門(mén)、工程建設(shè)主管部門(mén)建立聯(lián)合審批機(jī)制，消除后續(xù)環(huán)保、安全、工程建設(shè)的隱患，提高審批效率，同時(shí)為軍工能力建設(shè)單位減輕負(fù)擔(dān)，聯(lián)合審批機(jī)制也有利于統(tǒng)籌解決歷史遺留問(wèn)題，系統(tǒng)推進(jìn)軍工能力建設(shè)。

三是加強(qiáng)與國(guó)家政策體系的統(tǒng)籌。建議僅針對(duì)軍工能力建設(shè)項(xiàng)目的特點(diǎn)制定相應(yīng)的政策文件，指導(dǎo)軍工能力建設(shè)。凡是國(guó)家政策文件有規(guī)定且國(guó)家政策文件不影響軍工能力建設(shè)的保密性和特殊性要求的，均按國(guó)家有關(guān)政策文件規(guī)定執(zhí)行，不再制定單獨(dú)的政策。軍工能力建設(shè)項(xiàng)目在工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)要求、招投標(biāo)要求、費(fèi)用使用要求等方面要與國(guó)家現(xiàn)行政策文件相統(tǒng)一，以減少事后補(bǔ)償軍工能力建設(shè)項(xiàng)目驗(yàn)收審計(jì)。目前軍工能力建設(shè)相應(yīng)的文件規(guī)定要求已執(zhí)行10余年，有些規(guī)定已與國(guó)家現(xiàn)行文件要求不一致，需及時(shí)更新與廢止。

四是建立軍工設(shè)備設(shè)施開(kāi)放共享機(jī)制。在全生命周期管理數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，對(duì)設(shè)備的利用率、共享率進(jìn)行考核，對(duì)設(shè)備利用率高、維護(hù)好、共享率高的設(shè)備設(shè)施管理單位給予相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)。

4．提升科學(xué)管理水平

一是利用信息化手段建立覆蓋軍工能力建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)、決策、審批、驗(yàn)收、運(yùn)營(yíng)、報(bào)廢等全生命周期的管理手段。為軍工能力建設(shè)項(xiàng)目科學(xué)化管理提供數(shù)據(jù)支撐，優(yōu)化資源配置、提升資產(chǎn)使用效益。

二是建立和完善軍工設(shè)備設(shè)施驗(yàn)收、運(yùn)營(yíng)、報(bào)廢標(biāo)準(zhǔn)，指導(dǎo)軍工設(shè)備設(shè)施的科學(xué)規(guī)范管理。

三是加大推廣軍工項(xiàng)目后評(píng)價(jià)機(jī)制。及時(shí)總結(jié)軍工能力建設(shè)全生命周期的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，并及時(shí)反饋給相關(guān)主管機(jī)關(guān)，完善管理制度，避免類(lèi)似問(wèn)題再次發(fā)生。

5．加強(qiáng)隊(duì)伍能力建設(shè)

首先，加強(qiáng)軍工能力建設(shè)單位自身隊(duì)伍建設(shè)。核心軍工能力建設(shè)單位要成立專(zhuān)門(mén)的組織機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)軍工能力建設(shè)，軍工能力建設(shè)管理機(jī)構(gòu)要與型號(hào)研制部門(mén)、財(cái)務(wù)部門(mén)、資產(chǎn)管理部門(mén)等緊密配合開(kāi)展軍工能力建設(shè)管理，加強(qiáng)軍工能力建設(shè)人才的培養(yǎng)，為軍工能力建設(shè)人才搭建上升的職業(yè)通道，對(duì)于體系效能型軍工能力建設(shè)開(kāi)展好的單位要給予管理人員相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)表彰，穩(wěn)定軍工能力人才隊(duì)伍。

其次，加強(qiáng)體系效能能力建設(shè)項(xiàng)目管理專(zhuān)家的培養(yǎng)。推進(jìn)體系效能型軍工能力建設(shè)，專(zhuān)家是重要的一環(huán)，要讓專(zhuān)家起好播種機(jī)、宣傳隊(duì)的作用，把建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)、驗(yàn)收的要求推廣到各個(gè)軍工能力建設(shè)單位。

第三，提高軍工能力建設(shè)咨詢機(jī)構(gòu)水平。咨詢機(jī)構(gòu)是引導(dǎo)軍工能力建設(shè)單位開(kāi)展體系效能型軍工能力建設(shè)的關(guān)鍵力量，要建立針對(duì)咨詢隊(duì)伍的工作評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和負(fù)面清單制度，倒逼咨詢機(jī)構(gòu)提升能力水平，鼓勵(lì)軍工能力建設(shè)水平高的咨詢機(jī)構(gòu)開(kāi)展軍工能力建設(shè)全過(guò)程工程咨詢和管理，以提高軍工能力建設(shè)質(zhì)量和效果。▲