支持養(yǎng)老金融發(fā)展的政策“目標(biāo)-工具”適配性研究

付 舒

(廣州市社會(huì)科學(xué)院，廣東 廣州 510400)

一、我國養(yǎng)老金融概念的界定及相關(guān)問題的提出

黨的十九大報(bào)告提出要“深化金融體制改革，增強(qiáng)金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)能力”。這是中國特色社會(huì)主義新時(shí)代對(duì)金融體系發(fā)展提出的明確要求。養(yǎng)老金融以金融支持老齡事業(yè)發(fā)展，體現(xiàn)了金融與實(shí)體經(jīng)濟(jì)相結(jié)合的重要性，也是從供給端發(fā)力促進(jìn)老齡事業(yè)發(fā)展和金融轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要推手。在加快老齡事業(yè)發(fā)展的背景下，創(chuàng)新發(fā)展養(yǎng)老金融對(duì)切實(shí)改善和提升民生福祉意義重大。

在現(xiàn)有文獻(xiàn)的梳理中筆者發(fā)現(xiàn)，董克用、孫博對(duì)“養(yǎng)老金融”概念形成了較為全面的界定，認(rèn)為其包括三個(gè)層面①董克用、姚余棟主編：《中國養(yǎng)老金融發(fā)展報(bào)告(2017)》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2017年版，第3頁。：一是養(yǎng)老金金融，以養(yǎng)老資金為對(duì)象，為實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金的保值增值，將可投資于資本市場的基本養(yǎng)老金、個(gè)人賬戶養(yǎng)老金、企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老金、職業(yè)年金、全國社會(huì)保障基金、養(yǎng)老儲(chǔ)蓄資金等進(jìn)行的一系列投資活動(dòng)；二是養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)金融，以養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)為對(duì)象，是金融機(jī)構(gòu)為養(yǎng)老相關(guān)產(chǎn)業(yè)提供投融資支持以促進(jìn)其發(fā)展而開展的一系列金融活動(dòng)；三是養(yǎng)老服務(wù)金融，以老年人群為服務(wù)對(duì)象，以滿足老年人的保險(xiǎn)、投資、理財(cái)、消費(fèi)等金融需求為目標(biāo)，積極創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)所做的一系列金融活動(dòng)。養(yǎng)老金金融、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)金融、養(yǎng)老服務(wù)金融三者之間并非相互獨(dú)立、互不關(guān)聯(lián)。部分養(yǎng)老金進(jìn)入資本市場可以增加資本市場中長期資金供給，銀行、證券、保險(xiǎn)、信托等金融形態(tài)與養(yǎng)老金結(jié)合后，在保證養(yǎng)老金保值增值的前提下，為實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供穩(wěn)定的資金支持，促進(jìn)老年相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，最終創(chuàng)新開發(fā)出的金融產(chǎn)品和服務(wù)直接或間接面向消費(fèi)終端的老年人，由此形成養(yǎng)老金融“前端—中端—后端”的連續(xù)體系。

目前，我國養(yǎng)老金融發(fā)展正處于機(jī)遇期，需要國家針對(duì)不同層面的養(yǎng)老金融發(fā)展制定相關(guān)政策進(jìn)行有效支持和引導(dǎo)。本文對(duì)支持養(yǎng)老金融發(fā)展的政策進(jìn)行“目標(biāo)-工具”的適配性分析，是基于這樣的考慮：政策目標(biāo)是政策工具選擇的現(xiàn)實(shí)依據(jù)，政策工具是解決特定社會(huì)問題達(dá)成政策目標(biāo)所采用的具體手段，對(duì)政策效果的評(píng)價(jià)離不開政策目標(biāo)的確定與政策工具的選擇，兩者關(guān)系十分密切。特別是養(yǎng)老金融作為一項(xiàng)新的公共政策議題進(jìn)入公眾視野，其政策目標(biāo)必須嵌入到由政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等復(fù)雜外部條件共同形塑的社會(huì)脈絡(luò)之中進(jìn)行定位，同時(shí)政策工具的選擇要具有前瞻性，既要立足于當(dāng)前現(xiàn)實(shí)問題的解決，也要考慮到政策問題的動(dòng)態(tài)特征。因此，本文的研究著力結(jié)合宏觀、微觀兩個(gè)角度，從宏觀視角厘清養(yǎng)老金融發(fā)展在不同情境下的政策目標(biāo)，從微觀視角刻畫為達(dá)成特定的政策目標(biāo)政府支持養(yǎng)老金融發(fā)展的政策工具選擇，在分析政策“目標(biāo)-工具”的適配性基礎(chǔ)上，探索養(yǎng)老金融發(fā)展的施策重點(diǎn)。

二、我國養(yǎng)老金融發(fā)展的政策目標(biāo)分析

對(duì)政策目標(biāo)的理解應(yīng)該是有層次之分的。所謂顯性政策目標(biāo)，是指在政策文本中有較為明確的表述，致力于解決當(dāng)前較為突出的現(xiàn)實(shí)問題，它是政策工具選擇的直接依據(jù)；隱性政策目標(biāo)，是指在政策文本中雖未明確提及，但由于政策目標(biāo)的確立帶有社會(huì)屬性，需嵌入到特定的社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)關(guān)系中考量，因此隱性政策目標(biāo)常常成為政策工具選擇的長期依據(jù)。養(yǎng)老金融在三個(gè)層面的內(nèi)涵，分別對(duì)應(yīng)到制度情境、經(jīng)濟(jì)情境和社會(huì)情境下，體現(xiàn)出不同的顯性目標(biāo)和隱性目標(biāo)。

(一)制度情境下支持養(yǎng)老金金融發(fā)展的政策目標(biāo)定位

在制度情境下，支持養(yǎng)老金金融發(fā)展的顯性政策目標(biāo)，是增強(qiáng)養(yǎng)老金保值增值的能力；隱性政策目標(biāo)是調(diào)整養(yǎng)老保險(xiǎn)制度結(jié)構(gòu)，預(yù)防養(yǎng)老保險(xiǎn)制度性風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生。我國現(xiàn)行的三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式對(duì)第一支柱基礎(chǔ)養(yǎng)老金過度依賴，而第二、三支柱補(bǔ)充養(yǎng)老金卻長期發(fā)展不足。特別是在第一支柱基礎(chǔ)養(yǎng)老金面臨“隱性縮水”“收不抵支”“空帳運(yùn)行”的三重壓力下，改善養(yǎng)老金制度結(jié)構(gòu)和防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的要求愈發(fā)凸顯。從養(yǎng)老金“隱性縮水”壓力看，截至2016年年末，我國第一支柱基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋人數(shù)為88777萬人，基金累計(jì)結(jié)存43965億元*人力資源和社會(huì)保障部：《2016年度人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，人力資源與社會(huì)保障部官網(wǎng)，http://www.mohrss.gov.cn/。，但由于資金投資渠道有限，主要用于購買銀行儲(chǔ)蓄的養(yǎng)老基金的滾存結(jié)余，多年來一直處于投資年均收益率2%以下，而年均通貨膨脹率多年來卻高達(dá)2.56%，這使得巨額養(yǎng)老金面臨著隱性縮水的巨大風(fēng)險(xiǎn)。從養(yǎng)老金“收不抵支”的壓力看，由于第一支柱基礎(chǔ)養(yǎng)老金替代率過高，當(dāng)期基金收入在扣除財(cái)政補(bǔ)貼后已出現(xiàn)“入不敷出”的現(xiàn)象。根據(jù)基金收支預(yù)測(cè)，全國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)結(jié)余總額在2020年達(dá)到3291.2億元的峰值之后將開始持續(xù)下降，到2022年約降至2803.6億元。*鄭秉文：《中國養(yǎng)老金精算報(bào)告2018-2022》，中國勞動(dòng)社會(huì)保障出版社2018年版。也就是說，隨著當(dāng)期基金收入與支出的差額逐漸拉大，養(yǎng)老金支付對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼的內(nèi)生依賴性將持續(xù)加強(qiáng)。從“空帳運(yùn)行”壓力看，人社部發(fā)布的《中國社會(huì)保險(xiǎn)發(fā)展年度報(bào)告 2015》報(bào)告顯示，2015 年全國個(gè)人賬戶空賬規(guī)模已經(jīng)超過了4萬億元，約占當(dāng)年GDP比重的5%。在三重壓力下，支持養(yǎng)老金進(jìn)入資本市場進(jìn)行保值增值的養(yǎng)老金金融政策支持顯得十分必要。但更為長遠(yuǎn)的是，相關(guān)政策對(duì)養(yǎng)老金金融發(fā)展的支持要有助于改變對(duì)第一支柱基礎(chǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度畸重依賴的狀況。

(二)經(jīng)濟(jì)情境下支持養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)金融發(fā)展的政策目標(biāo)定位

在經(jīng)濟(jì)情境下，支持養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)金融發(fā)展的顯性政策目標(biāo)是滿足涉老產(chǎn)業(yè)的投融資需求，支持養(yǎng)老相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展；隱性政策目標(biāo)是培育新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，助推經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。近年來，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入中高速增長的新常態(tài)，并邁向經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的新階段。加快發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)已成為我國深入推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、改善民生福祉的客觀要求和重要支撐。預(yù)計(jì)到2020年，我國60歲以上的老年人數(shù)量將突破2.43億，龐大的老齡人口潛藏巨大的養(yǎng)老需求，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)將成為我國未來最具發(fā)展?jié)摿Φ漠a(chǎn)業(yè)之一。但目前我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展仍存在“不充分”“不均衡”的問題。養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展“不充分”一方面體現(xiàn)在我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)還處于基礎(chǔ)建設(shè)階段，養(yǎng)老支柱產(chǎn)業(yè)輻射帶動(dòng)養(yǎng)老上下游產(chǎn)業(yè)發(fā)展能力不足，尚未形成完整的長鏈條產(chǎn)業(yè)鏈，相關(guān)產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)效應(yīng)不明顯；另一方面，對(duì)大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、人工智能等科技創(chuàng)新利用不充分，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)附加值較低。

養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)在城鄉(xiāng)間和區(qū)域間發(fā)展“不均衡”的問題逐漸凸出。在城鄉(xiāng)間，受地方政府財(cái)力約束，農(nóng)村養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后，加之農(nóng)村地區(qū)老年人收入低、消費(fèi)能力有限，老年產(chǎn)業(yè)發(fā)展整體處于較低水平。在區(qū)域間，東部地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，人們的收入水平和消費(fèi)意識(shí)等都較高，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展與中西部地區(qū)相比占據(jù)優(yōu)勢(shì)。例如在泰康、國壽、合眾、太平等大型保險(xiǎn)企業(yè)運(yùn)營的養(yǎng)老地產(chǎn)項(xiàng)目以及“保險(xiǎn)+醫(yī)療+養(yǎng)老”等產(chǎn)品的空間布局主要分布在北京、上海、廣州、三亞、蘇州、成都、武漢、杭州等一線城市。養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展“不充分”“不均衡”態(tài)勢(shì)的扭轉(zhuǎn)在一定程度上需要借助政策的引導(dǎo)，發(fā)揮政策整合社會(huì)資源向養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)配置的作用。

(三)社會(huì)情境下支持養(yǎng)老服務(wù)金融發(fā)展的政策目標(biāo)定位

在社會(huì)情境下，支持養(yǎng)老服務(wù)金融發(fā)展的顯性政策目標(biāo)是滿足老年人日益增長的養(yǎng)老服務(wù)金融消費(fèi)需求；隱性政策目標(biāo)是通過優(yōu)化政府、社會(huì)和市場的關(guān)系，助推服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型。家庭結(jié)構(gòu)的小型化、核心化發(fā)展，使家庭養(yǎng)老部分功能轉(zhuǎn)化為社會(huì)化養(yǎng)老需求。但目前養(yǎng)老服務(wù)供給仍以政府為主體，社會(huì)和市場資源利用不足，政府養(yǎng)老服務(wù)供給內(nèi)容存在“單一化”和“同質(zhì)化”傾向。“單一化”主要表現(xiàn)為養(yǎng)老服務(wù)供給內(nèi)容偏少，特別是以社區(qū)為載體的居家養(yǎng)老服務(wù)以提供生活照料類服務(wù)為主，老年人亟需的醫(yī)療護(hù)理類服務(wù)、精神慰藉類服務(wù)供給不足。“同質(zhì)化”主要表現(xiàn)為服務(wù)內(nèi)容差異不明顯，基礎(chǔ)性服務(wù)多，差異化、個(gè)性化服務(wù)少。在老年人的消費(fèi)理念、消費(fèi)結(jié)構(gòu)、消費(fèi)方式發(fā)生變化的背景下，老年人將更加注重生活品質(zhì)改善和幸福指數(shù)提高，愈發(fā)需要組織精細(xì)化、產(chǎn)品多元化、服務(wù)多樣化的養(yǎng)老服務(wù)。

在改變養(yǎng)老服務(wù)提供“單一化”和“同質(zhì)化”的過程中，政府需要充分利用社會(huì)和市場力量，完成從臺(tái)前走向幕后的角色轉(zhuǎn)換。政府的主要角色不是通過規(guī)制和法令引導(dǎo)公眾的行為，政府的角色也不只是建立一套將會(huì)把人們引向“正確”方向的規(guī)則和激勵(lì)。更確切地說，政府把社會(huì)推向另一個(gè)方向或另一個(gè)方向的過程中變成了另一種博弈參與者*[美]珍妮特·V·登哈特、羅伯特·B·登哈特：《新公共服務(wù)：服務(wù)，而不是掌舵》，丁煌譯，中國人民大學(xué)出版社2016年版，第84頁。。政府除了承擔(dān)兜底式的養(yǎng)老服務(wù)責(zé)任，在引導(dǎo)市場和社會(huì)提供養(yǎng)老金融服務(wù)時(shí)，政府需要扮演好監(jiān)管者的角色，規(guī)范市場行為，向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型。

三、我國養(yǎng)老金融發(fā)展的三維政策工具分析

為找尋不同政策目標(biāo)下政策工具選擇的規(guī)律，本文采用豪利特(Howlett)和拉梅什(Ramesh)的界定，按照政府介入公共物品和服務(wù)供給的不同程度將政策工具分為自愿性工具(voluntaryinstruments)、混合性工具(mixedinstruments)以及強(qiáng)制性工具(compulsoryinstruments)*Howlett，M&M. Ramesh，StudyingPublicPolicy：PolicyCyclesandPolicySubsystems，Oxford：OxfordUniversityPress,1995,pp.163。其中，強(qiáng)制性政策工具是指政府通過其政治權(quán)威直接提供老年經(jīng)濟(jì)保障、老年服務(wù)、設(shè)施或產(chǎn)品，或者對(duì)老年事業(yè)進(jìn)行強(qiáng)制性規(guī)定(包括規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)、禁令、特許等)，帶有較多的政府參與和主導(dǎo)的性質(zhì)；自愿性工具包括了依托老年人家庭和生活所在社區(qū)提供的照顧和服務(wù)，非營利性老年服務(wù)組織或志愿組織的自發(fā)性老年服務(wù)，以及通過市場力量提供的老年人專業(yè)服務(wù)以及老年用品等；混合性政策工具兼有前兩者的特征，通常采取政府鼓勵(lì)和引導(dǎo)的方式，如針對(duì)老年事業(yè)的補(bǔ)貼、輿論宣傳、稅收(征費(fèi))、契約等(如圖1)。

圖1 政策工具圖譜

圖2 養(yǎng)老金融政策工具三維分析坐標(biāo)

政策工具分析不僅是政策工具使用問題本身，還涉及到與此相關(guān)的不同的金融活動(dòng)類型、不同利益相關(guān)方。因此，本部分構(gòu)建三維分析坐標(biāo)(如圖2)，將X維度定義為政策工具類型，Y維度定義為養(yǎng)老金融活動(dòng)類型，Z維度定義為利益相關(guān)方，以此分析政策工具在養(yǎng)老金融中使用的基本情況以及在不同領(lǐng)域、不同利益相關(guān)方中的政策工具選擇策略。本部分遴選出自2011年后，國務(wù)院及各部委發(fā)布的包含支持養(yǎng)老金融發(fā)展的35份政策文件，運(yùn)用NVivo軟件將政策工具信息作為分析單元，并按照“政策編號(hào)—條款序列號(hào)”進(jìn)行逐一編碼分析，并對(duì)政策工具使用情況進(jìn)行計(jì)數(shù)統(tǒng)計(jì)。

(一)X維度：養(yǎng)老金融政策工具類型分析

自《社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃(2011—2015年)》(國辦發(fā)[2011]60號(hào)，以下簡稱《規(guī)劃》)中首次明確提出鼓勵(lì)和引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)改進(jìn)和完善對(duì)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的金融服務(wù)后，多部委密集出臺(tái)了有利于養(yǎng)老金融發(fā)展的相關(guān)政策文件。從35份政策文件中政策工具使用情況看(見表1)，目前政府在養(yǎng)老金融發(fā)展中占據(jù)主導(dǎo)作用。這表現(xiàn)在強(qiáng)制性政策工具使用比例最高，占37.85%。由于強(qiáng)制性政策工具帶有一定的強(qiáng)制性和可操作性，使用上具有低成本高效率的特點(diǎn)，因而成為政府使用頻率最高的政策工具。其次是混合性政策工具，占32.27%。混合性政策工具兼顧了強(qiáng)制性工具和自愿性工具的優(yōu)勢(shì)，能夠較好地發(fā)揮政策引導(dǎo)功能，在激勵(lì)政策相關(guān)者參與積極性方面作用明顯。最后是自愿性工具，占比29.88%。在國家—社會(huì)關(guān)系發(fā)生變化的背景下，市場的完善以及社會(huì)組織的興起使它們?cè)陴B(yǎng)老金融發(fā)展中發(fā)揮越來越重要的作用，政策工具在使用上逐漸體現(xiàn)對(duì)社會(huì)和市場力量的引導(dǎo)。

表1 支持養(yǎng)老金融發(fā)展的政策工具使用情況分布表

在政策工具使用的二級(jí)指標(biāo)下，強(qiáng)制性工具中管制類工具使用最多，占政策工具總數(shù)的25.5%；其次是直接供給占比10.36%；公共事業(yè)占比最小僅為1.99%。管制類政策工具的使用體現(xiàn)了政府在政策制定中將保障養(yǎng)老金安全、規(guī)范養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)市場環(huán)境、維護(hù)老年人合法權(quán)益放到了重要位置。政府直接提供建立養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金、專項(xiàng)財(cái)政資金、直接補(bǔ)助、彩票公益金等方式。在混合性工具中，信息和勸誡類工具使用占比最高為11.55%，其后是稅收和使用費(fèi)占9.56%，補(bǔ)貼占7.17%，契約占3.98%。信息與勸誡類工具的使用主要是采用鼓勵(lì)、號(hào)召、宣傳、信息提供、呼吁等方式倡導(dǎo)民間資本、擔(dān)保性機(jī)構(gòu)、社會(huì)資本、金融機(jī)構(gòu)等參與到養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展中。但由于使用該工具政策激勵(lì)性較弱，因此需要通過綜合運(yùn)用專項(xiàng)貸款、貸款貼息、稅收減免、增信抵押等方式給予政策支持。自愿性工具中，市場類工具占比最高為26.29%，其次是家庭和社區(qū)占比1.99%，最后是自愿組織占比1.59%。市場類工具主要支持政府和社會(huì)資本合作、支持優(yōu)質(zhì)養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)發(fā)行債券以及上市融資等方式擴(kuò)展融資渠道。

(二)X—Y維度：養(yǎng)老金融活動(dòng)領(lǐng)域的政策工具分析

表2 養(yǎng)老金融活動(dòng)領(lǐng)域與政策工具使用情況分布表

在養(yǎng)老金融領(lǐng)域與政策工具的交叉分析中，支持養(yǎng)老金金融發(fā)展的政策工具覆蓋率為25.6%，且多采用強(qiáng)制性政策工具(75%)，遠(yuǎn)高于混合性工具(14.06%)和自愿性工具(10.94%)。在保證資金使用安全、提高養(yǎng)老金投資回報(bào)率的政策目標(biāo)驅(qū)動(dòng)下，養(yǎng)老金金融中的政策工具運(yùn)用以強(qiáng)制性為主。例如2015年8月，國務(wù)院發(fā)布的《基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資管理辦法》中，主要采用管制型政策工具將基礎(chǔ)養(yǎng)老金的可投資范圍限定于存款、債券、基金等中短期投資，并對(duì)投資比例做出了明確規(guī)定。特別提及可投資于國家重大項(xiàng)目和重點(diǎn)企業(yè)，以及投資按照國家規(guī)定享受稅收優(yōu)惠。人社部于2013年4月發(fā)布的《關(guān)于擴(kuò)大企業(yè)年金基金投資范圍的通知》和2016年9月發(fā)布的《職業(yè)年金基金管理暫行辦法》中，在考慮第二支柱企業(yè)年金和職業(yè)年金投資對(duì)資金的流動(dòng)性和收益性訴求基礎(chǔ)上，將其投資范圍增加了銀行理財(cái)產(chǎn)品、信托產(chǎn)品、基礎(chǔ)設(shè)施債權(quán)投資計(jì)劃、特定資產(chǎn)管理計(jì)劃、股指期貨等投資產(chǎn)品，寬松了資金的投資策略，強(qiáng)調(diào)了資金的增值功能。2016年3月，國務(wù)院發(fā)布《全國社會(huì)保障基金條例》明確了全國社會(huì)保障基金是“國家社會(huì)保障儲(chǔ)備基金”的戰(zhàn)略定位，同時(shí)對(duì)基金的投資運(yùn)營、監(jiān)督、法律責(zé)任等進(jìn)行了規(guī)定。同年，全國社會(huì)保障基金理事會(huì)發(fā)布《全國社會(huì)保障基金信托貸款投資管理暫行辦法》，對(duì)全國社會(huì)保障基金的信托貸款投資的項(xiàng)目借款人、信托公司、擔(dān)保銀行等提出資格要求，并將其信托貸款項(xiàng)目限定于支持國家產(chǎn)業(yè)政策，用于國家重點(diǎn)支持的城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、保障房建設(shè)以及國家鼓勵(lì)發(fā)展的重點(diǎn)行業(yè)和領(lǐng)域。

支持養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)金融發(fā)展的相關(guān)政策工具覆蓋率最高，達(dá)到47.6%。其中混合性政策工具使用(42.86%)占比高于自愿性工具(35.29%)和強(qiáng)制性工具(21.85%)。與其他產(chǎn)業(yè)不同，養(yǎng)老相關(guān)產(chǎn)業(yè)往往前期投資多、數(shù)額大，建設(shè)周期長、收益低、見效慢，屬于微利性行業(yè)，其產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要借助金融工具幫助其解決融資難題，以降低養(yǎng)老企業(yè)投資的進(jìn)入成本。混合性政策工具的使用是政府為促進(jìn)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)市場的發(fā)展，綜合運(yùn)用信息和勸誡、補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、信貸政策降低金融機(jī)構(gòu)的金融投資風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)在養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域中的投融資行為。例如《規(guī)劃》中指出要“通過用地保障、信貸支持、補(bǔ)助貼息和政府采購等多種形式，積極引導(dǎo)和鼓勵(lì)企業(yè)、公益慈善組織及其他社會(huì)力量加大投入，參與養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的建設(shè)、運(yùn)行和管理”。自愿性政策工具使用是指政府采取鼓勵(lì)的方式推動(dòng)優(yōu)質(zhì)的養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)上市融資、債券市場融資、探索PPP模式等方式拓寬融資渠道。例如在五部委聯(lián)合發(fā)文《關(guān)于金融支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)加快發(fā)展的指導(dǎo)意見》(銀發(fā)[2016]65號(hào)，以下簡稱《意見》)中指出“支持處于成熟期、經(jīng)營較為穩(wěn)定的養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)在主板市場上市。支持符合條件的已上市的養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)通過發(fā)行股份等再融資方式進(jìn)行并購和重組”。2015年11月《關(guān)于關(guān)于推進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)相結(jié)合的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)[2015]84號(hào))中提到“支持采取股份制、股份合作制、PPP(政府和民間資本合作)等模式建設(shè)或發(fā)展養(yǎng)老機(jī)構(gòu)”。

支持養(yǎng)老服務(wù)金融發(fā)展的政策工具覆蓋率為26.8%，其中自愿性工具使用(38.81%)高于強(qiáng)制性工具(31.34%)和混合性工具(29.85%)。在養(yǎng)老服務(wù)金融政策中，自愿性工具的使用一方面表現(xiàn)為鼓勵(lì)市場面向老年人推出多樣化的保險(xiǎn)產(chǎn)品。2014年6月保監(jiān)會(huì)發(fā)布《關(guān)于開展老年人住房反向抵押養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》(保監(jiān)發(fā)[2014]53號(hào))；2016年4月全國老齡辦等四部門聯(lián)合引發(fā)了《關(guān)于開展老年人意外傷害保險(xiǎn)工作的指導(dǎo)意見》(全國老齡辦發(fā)[2016]32號(hào))；2017年6月國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快發(fā)展商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的若干意見》(國辦發(fā)[2017]59號(hào))，系列政策明確提出鼓勵(lì)開展住房反向抵押養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)、獨(dú)生子女家庭保障計(jì)劃，積極開發(fā)長期護(hù)理保險(xiǎn)、健康保險(xiǎn)、意外傷害保險(xiǎn)等保險(xiǎn)產(chǎn)品。另一方面，針對(duì)目前養(yǎng)老服務(wù)金融產(chǎn)品匱乏、產(chǎn)品種類少、選擇單一等問題，《意見》中鼓勵(lì)各類金融機(jī)構(gòu)提供差異化金融產(chǎn)品，發(fā)展養(yǎng)老型基金，增加老年人的財(cái)產(chǎn)性收入和養(yǎng)老服務(wù)支付能力，提高老年人退休后的生活質(zhì)量。同時(shí)，為改變社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容較為單一且同質(zhì)化的發(fā)展困境，政策鼓勵(lì)為養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)提供融資支持，開發(fā)符合老年人需求的生活照料、健康服務(wù)、文化娛樂、精神慰藉、法律咨詢等專業(yè)養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目。

(三)X—Z維度：利益相關(guān)方的政策工具分析

表3 利益相關(guān)方與政策工具使用情況分布表

政策是協(xié)調(diào)政府與市場、社會(huì)、個(gè)人關(guān)系的重要手段，政策工具的選擇能夠體現(xiàn)政府治理范式轉(zhuǎn)型中政府職能轉(zhuǎn)變和管理方式創(chuàng)新的程度。從利益相關(guān)方的政策工具使用看，涉及政府的政策工具使用數(shù)占比19.56%。其中，強(qiáng)制性工具出現(xiàn)的次數(shù)最多(45.46%)，其次是自愿性工具(34.09%)和混合性工具(20.45%)。政府使用強(qiáng)制性工具既可以有效規(guī)范政府行為，防范權(quán)力濫用風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也可以對(duì)金融機(jī)構(gòu)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行規(guī)制。

針對(duì)市場主體的政策工具使用數(shù)占比為63.11%，這說明在“政府引導(dǎo)，金融支持，社會(huì)參與，市場運(yùn)作”的基本原則下，政府以協(xié)調(diào)者的角色介入養(yǎng)老金融領(lǐng)域更加注重引入社會(huì)力量和市場力量，幫助老齡事業(yè)發(fā)展解決融資難的問題。隨著政府自身角色的轉(zhuǎn)型，政府與市場、社會(huì)的邊界更加清晰，政府在發(fā)揮基本養(yǎng)老服務(wù)兜底責(zé)任基礎(chǔ)上，更好地發(fā)揮了混合性政策工具的激勵(lì)作用和自愿性政策工具的作用。這一點(diǎn)反映在政策工具使用中，混合性政策工具(35.21%)的出現(xiàn)比例高于自愿性政策工具(33.10%)和強(qiáng)制性政策工具(31.69%)。目前涉及社會(huì)(社會(huì)組織/團(tuán)體、公益、志愿)的政策工具數(shù)所占比例最少，僅為17.33%。其中混合性政策工具(46.15%)的出現(xiàn)次數(shù)高于強(qiáng)制性政策工具(28.21%)和自愿性政策工具(25.64%)。對(duì)于社會(huì)主體如何發(fā)揮作用，如何進(jìn)行規(guī)制和引導(dǎo)使其有效參與到養(yǎng)老金融中仍需進(jìn)一步政策探索。

四、養(yǎng)老金融發(fā)展的政策“目標(biāo)-工具”適配性分析

權(quán)變主義認(rèn)為，特定的政策目標(biāo)和環(huán)境背景下選擇特定的政策工具。綜合上述對(duì)政策目標(biāo)和政策工具的分析，政策“目標(biāo)-工具”的適配性呈現(xiàn)以下結(jié)果：

1.我國支持養(yǎng)老金融發(fā)展的政策目標(biāo)定位總體上具有“審慎”傾向。“審慎”政策目標(biāo)下的政策工具使用意味著政府需要承擔(dān)更多規(guī)制責(zé)任，特別是要通過監(jiān)督、禁止和許可等政策工具的應(yīng)用，防止政府以及市場可能產(chǎn)生的“道德風(fēng)險(xiǎn)”和“逆向選擇”。我國養(yǎng)老金金融、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)金融以及養(yǎng)老服務(wù)金融的發(fā)展都處于起步階段，“審慎”傾向的政策目標(biāo)定位是較為適宜的選擇。這一點(diǎn)回應(yīng)到養(yǎng)老金融政策工具使用中，體現(xiàn)為強(qiáng)制性政策工具使用率最高。但強(qiáng)制性工具在使用中仍需要結(jié)合混合性政策工具以及自愿性政策工具，發(fā)揮它們對(duì)強(qiáng)制性政策工具的補(bǔ)充作用。特別是隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和公民社會(huì)的發(fā)育成熟，未來混合性政策工具和自愿性政策工具使用將有更廣闊的空間。

2.支持養(yǎng)老金融發(fā)展的政策工具使用與顯性政策目標(biāo)存在一定的“耦合”。不同養(yǎng)老金融活動(dòng)領(lǐng)域的政策工具選擇有助于特定情境下顯性政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。養(yǎng)老金金融領(lǐng)域的政策工具使用以強(qiáng)制性工具為主，利用規(guī)制性工具保證了養(yǎng)老金投資保值和增值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)金融領(lǐng)域的政策工具使用以混合性工具為主，強(qiáng)調(diào)政府在吸引社會(huì)資本、金融機(jī)構(gòu)等對(duì)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)投融資中的引導(dǎo)和支持作用；養(yǎng)老服務(wù)金融領(lǐng)域的政策工具使用以自愿性工具為主，體現(xiàn)市場在資源配置中的決定性作用，有利于形成以老年人需求為導(dǎo)向的金融服務(wù)供給格局。

3.支持養(yǎng)老金融發(fā)展的政策工具的使用與隱性政策目標(biāo)間存在一定的“疏離”。這種“疏離”一是表現(xiàn)在宏觀規(guī)劃集中與制度體系精細(xì)化設(shè)計(jì)間存在矛盾。雖然《意見》是迄今為止出臺(tái)關(guān)于金融支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展最完整的基礎(chǔ)性文件，但它更側(cè)重宏觀規(guī)劃指引，三個(gè)層面的政策目標(biāo)仍需要通過精細(xì)化的政策制定和落實(shí)來實(shí)現(xiàn)。在養(yǎng)老金金融領(lǐng)域中，由于第二支柱企業(yè)年金發(fā)展進(jìn)程緩慢，個(gè)人稅延養(yǎng)老金制度建設(shè)被寄予厚望去改變當(dāng)前對(duì)第一支柱過于依賴且養(yǎng)老金替代率過高的問題。但直至目前，第三支柱個(gè)人稅延政策并未出臺(tái)，稅優(yōu)方案、稅優(yōu)標(biāo)的等關(guān)鍵問題尚未形成共識(shí)，無法形成對(duì)第一和第二支柱的平衡和補(bǔ)充作用。在養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)金融領(lǐng)域中，目前的激勵(lì)政策更多是以原則性規(guī)定和口號(hào)目標(biāo)等方式出現(xiàn)。雖然政策文本中較多提及鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)、鼓勵(lì)外國投資者設(shè)立營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)或鼓勵(lì)金融支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展，但對(duì)于鼓勵(lì)和支持的政策措施還需要進(jìn)一步細(xì)化。在養(yǎng)老服務(wù)金融領(lǐng)域中，支持性政策散見于各部委出臺(tái)的政策文本之中，沒有針對(duì)養(yǎng)老服務(wù)金融形成專門的法律法規(guī)，缺乏對(duì)養(yǎng)老服務(wù)金融業(yè)務(wù)范圍、從業(yè)機(jī)構(gòu)、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、業(yè)務(wù)流程等內(nèi)容的界定和規(guī)范。

二是表現(xiàn)在短期功利投資與事業(yè)長期發(fā)展間存在矛盾。養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)作為未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新動(dòng)力，更需要關(guān)注對(duì)長期資金投資者的吸引，這也是由養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)投資周期長、收益回報(bào)慢、盈利性不高的特點(diǎn)所決定的。目前養(yǎng)老金融市場資金供給存在的問題包括：一是市場上以獲取短期收益回報(bào)的投資者居多。雖然在《意見》中已出現(xiàn)對(duì)長期投資的關(guān)注，提出對(duì)建設(shè)周期長、現(xiàn)金流穩(wěn)定的養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目，鼓勵(lì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)適當(dāng)延長貸款期限，靈活采取循環(huán)貸款、年審制、分期分段式等多種還款方式。但由于政策未對(duì)金融機(jī)構(gòu)延長貸款期限做出實(shí)質(zhì)性的政策吸引和激勵(lì)，投資者仍難以為養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)帶來持續(xù)的資源和長期資本。二是投融資支持政策缺乏對(duì)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的長期成長性關(guān)注。養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)成長周期長，目前的政策更關(guān)注養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展前期的投融資支持，缺乏對(duì)中長期融資的持續(xù)關(guān)注，而只有長周期投資才更加有助于企業(yè)長期盈利能力的實(shí)現(xiàn)。三是養(yǎng)老金適合長期投資的優(yōu)勢(shì)沒有發(fā)揮出來。養(yǎng)老金資金具有規(guī)模穩(wěn)定、存續(xù)期較長的屬性，特別適合參與投資周期較長的基礎(chǔ)設(shè)施等國家重大工程、養(yǎng)老項(xiàng)目建設(shè)，形成養(yǎng)老金與養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展的良性循環(huán)。但目前養(yǎng)老金的投資合同以短期為主，對(duì)長期投資期限缺乏明確的鼓勵(lì)。特別是在年度考核壓力下，養(yǎng)老金投管人更關(guān)注短期業(yè)績排名，而非長期投資收益。

三是表現(xiàn)在泛市場化傾向與社會(huì)公益屬性間的矛盾。在政策工具使用中，針對(duì)市場利益相關(guān)者使用的政策工具使用最多。這意味著，在綜合考慮政府選擇偏好、政策工具特點(diǎn)以及經(jīng)濟(jì)投入約束的條件下，更多地發(fā)揮市場作用成為了支持養(yǎng)老金融發(fā)展的趨勢(shì)。這一情況在養(yǎng)老服務(wù)金融領(lǐng)域中體現(xiàn)更為明顯。但過度市場化傾向的自愿性政策工具運(yùn)用，一方面忽視了政策目標(biāo)群體消費(fèi)能力低的現(xiàn)實(shí)。老年人收入來源渠道單一，收入不高，可用于養(yǎng)老資產(chǎn)的投資嚴(yán)重不足，在老年人缺乏財(cái)富基礎(chǔ)的情況下市場化的養(yǎng)老服務(wù)金融發(fā)展缺乏穩(wěn)定發(fā)展基礎(chǔ)；另一方面忽視了養(yǎng)老服務(wù)金融產(chǎn)品質(zhì)量參差的市場環(huán)境。養(yǎng)老服務(wù)金融市場上的產(chǎn)品質(zhì)量良莠不齊，老年人缺乏金融理財(cái)知識(shí)，風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)淡薄，辨別能力較差，老年人投資理財(cái)被騙事件屢有發(fā)生。因此，在使用市場政策工具的同時(shí)要突出養(yǎng)老服務(wù)金融的社會(huì)公益屬性，政府采用信息勸誡、補(bǔ)貼等政策工具的介入十分必要，信息溝通是政府與利益相關(guān)者之間解釋政策意圖的橋梁，也是促進(jìn)目標(biāo)群體接受政策的重要保障。

五、支持養(yǎng)老金融發(fā)展的施策重點(diǎn)

養(yǎng)老金融是養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展中的重要一環(huán)，推動(dòng)養(yǎng)老金融發(fā)展需要政府進(jìn)行頂層制度設(shè)計(jì)并完善配套細(xì)則，從政策工具入手進(jìn)行優(yōu)化，并使之與政策目標(biāo)更好地嵌合。

1.養(yǎng)老金金融施策重點(diǎn)：盡快建立第三支柱個(gè)人稅延養(yǎng)老金制度，加強(qiáng)對(duì)養(yǎng)老金的綜合監(jiān)管。為配套推進(jìn)我國三支柱養(yǎng)老金制度定型，應(yīng)盡快出臺(tái)有助于發(fā)展個(gè)人稅延的第三支柱養(yǎng)老金政策。第三支柱個(gè)人養(yǎng)老金制度的建立不僅是提升老年人自我保障能力，擴(kuò)大國民養(yǎng)老金收入的重要渠道，而且能夠優(yōu)化養(yǎng)老金制度結(jié)構(gòu)，降低養(yǎng)老保險(xiǎn)制度風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于自愿參與的個(gè)人養(yǎng)老金制度而言，最有效的政策激勵(lì)措施是采取稅收遞延優(yōu)惠。可借鑒國外第三支柱稅收優(yōu)惠的EET、TEE、ETT等模式制定我國相關(guān)政策，減輕納稅人的繳稅負(fù)擔(dān)，使政策發(fā)揮更大吸引力。同時(shí)，在“審慎”型政策工具組合使用的同時(shí)，也需要進(jìn)一步加強(qiáng)有效監(jiān)管。目前，我國第一支柱基本養(yǎng)老金主要是由人力資源和社會(huì)保障部門負(fù)責(zé)籌集、發(fā)放和監(jiān)管，企業(yè)年金的監(jiān)管機(jī)構(gòu)分布于各個(gè)職能部門，涉及人社部，財(cái)政部、證監(jiān)會(huì)等，這種多頭管理的方式不利于養(yǎng)老資金的統(tǒng)籌經(jīng)營和監(jiān)管，也不符合國際采取“綜合經(jīng)營、綜合監(jiān)管”的趨勢(shì)。在國家機(jī)構(gòu)改革的背景下，我國需要改變“分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管”的模式，對(duì)養(yǎng)老金金融設(shè)立專門的監(jiān)管部門，加強(qiáng)政策共同體之間的溝通，形成推進(jìn)養(yǎng)老金金融發(fā)展的政策合力。

2.養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)金融施策重點(diǎn)：探索養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)金融領(lǐng)域中的政策工具創(chuàng)新，布局區(qū)塊鏈養(yǎng)老引導(dǎo)良好的長期投資預(yù)期。養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)金融政策工具創(chuàng)新可以采用稅收優(yōu)惠政策激發(fā)社會(huì)投資和慈善捐贈(zèng)的熱情建立養(yǎng)老專項(xiàng)基金。對(duì)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的納稅部分，可按適當(dāng)比例返還專項(xiàng)用于支持其后續(xù)發(fā)展；采用財(cái)政貼息、貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償、專項(xiàng)補(bǔ)助資金、擔(dān)保增信、成立政府引導(dǎo)基金等方式，為金融機(jī)構(gòu)支持養(yǎng)老金融提供良好的政策環(huán)境，降低投資風(fēng)險(xiǎn)；發(fā)揮政策引導(dǎo)國有資產(chǎn)支持養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的長期作用，參與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品與服務(wù)的“開發(fā)-生產(chǎn)-流通-服務(wù)”環(huán)節(jié)。此外，隨著區(qū)塊鏈技術(shù)的發(fā)展，區(qū)塊鏈金融將為養(yǎng)老金融的發(fā)展提供契機(jī)。因?yàn)樗兄诮鉀Q個(gè)體行為的復(fù)雜性以及養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)投資預(yù)期風(fēng)險(xiǎn)較大的兩大難題。“區(qū)塊鏈+養(yǎng)老”的優(yōu)勢(shì)一方面在于區(qū)塊鏈技術(shù)可以將所有個(gè)體變?yōu)榻鹑谫Y源配置中的節(jié)點(diǎn)，利用區(qū)塊鏈的可回溯、不可改變和全過程記錄的特征，著眼于個(gè)體精細(xì)化行為的記錄，為養(yǎng)老產(chǎn)品精準(zhǔn)設(shè)計(jì)提供依據(jù)；另一方面，區(qū)塊鏈技術(shù)通過對(duì)個(gè)體行為大數(shù)據(jù)的有效整合，幫助金融機(jī)構(gòu)打破養(yǎng)老金融各個(gè)環(huán)節(jié)和信息分割的狀態(tài)，使養(yǎng)老金、產(chǎn)業(yè)基金、社會(huì)資本等產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)，形成長期投資的良好預(yù)期。

3.養(yǎng)老服務(wù)金融施策重點(diǎn)：養(yǎng)老服務(wù)金融下沉至社區(qū)，增強(qiáng)對(duì)老年群體的政策宣傳。隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，老年人的經(jīng)濟(jì)水平逐漸提高，已經(jīng)形成了一定規(guī)模的養(yǎng)老資產(chǎn)儲(chǔ)備，養(yǎng)老服務(wù)金融發(fā)展的條件已初步具備。養(yǎng)老服務(wù)金融的發(fā)展要適應(yīng)老年人消費(fèi)需求的變化，改變金融產(chǎn)品同質(zhì)性強(qiáng)、收益不高等問題，創(chuàng)新開發(fā)多樣化的養(yǎng)老金融理財(cái)產(chǎn)品。同時(shí)，養(yǎng)老金融服務(wù)要進(jìn)一步向社區(qū)延伸，推動(dòng)老年人健康管理、財(cái)產(chǎn)保障、法律顧問等服務(wù)進(jìn)社區(qū)，提高服務(wù)便利性、可及性。針對(duì)老年服務(wù)金融政策宣傳不足，老年人對(duì)養(yǎng)老認(rèn)可度不高，老年人金融消費(fèi)意識(shí)淡薄等問題，養(yǎng)老金融服務(wù)政策中需要增強(qiáng)對(duì)老年人的信息和勸誡政策工具使用，通過社區(qū)進(jìn)行宣傳解釋，對(duì)接受養(yǎng)老金融服務(wù)的老年人提供補(bǔ)貼，保險(xiǎn)繳費(fèi)免稅激勵(lì)等措施引導(dǎo)老年人逐漸形成理性的金融消費(fèi)行為。