新時代背景下長期照護服務PPP供給模式研究

徐 宏 岳乾月

(山東財經大學 公共管理學院，山東 濟南 250014)

一、引言及文獻綜述

新時代背景下，我國社會主要矛盾是“人民日益增長的美好生活需要和不平衡、不充分發展之間的矛盾”。這一社會矛盾聚焦在我國長期照護服務領域，突出表現為有效供給不足、結構失衡等亟需破解的難題。截至2017年底，全國60周歲及以上老年人口2.41億，約占總人口的17.3%；65周歲及以上老年人口1.58億，約占總人口的11.4%，①《2017年經濟穩中向好、好于預期》，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201801/t20180118_1574917.html.人口老齡化程度日趨嚴重。截至2016年底，失能、部分失能老年人約4000萬人，占老年人口的18.3%，空巢老年人占老年人口的51.3%②《我國注冊養老機構已超2.8萬家，養老床位近700萬張》，http://news.china.com.cn/2018-01/03/content_50185514.htm.，失能半失能老人等特殊群體的長期照護需求量增加。2016年7月8日，人力資源社會保障部發文《關于開展長期護理保險制度試點的指導意見》，決定在承德市、長春市等15地開展“長護險”制度試點，長期照護服務供給問題上升至國家層面。但因政府能力有限，長期照護服務供需矛盾仍需構建合理的供給模式來破解。

關于PPP (Public-Private Partnership)模式的相關內涵較多，有的論述側重于合作伙伴關系的優越性③賈康等：《公私伙伴關系(PPP)的概念、起源、特征與功能》，《財政研究》2009年第10期。，有的側重融資模式④汪耿：《準公共物品融資模式探討》，《商業經濟》2011年第08期。，還有的側重于私人部門進入公共領域⑤Bovaird T.“Developing New Forms of Partnership with the Market in the Procurement of Public Services”，Public Administration，Vol.84，NO.1 ，2006，p.81-102.。基于諸多學者內涵界定，我們認為PPP首先是一種創新性供給模式，在中國特色社會主義市場經濟體制下，政府與社會資本以特許權協議為基礎，通過訂立合同來明確雙方責權關系，從而建立起“利益共享、風險共擔、全程合作的共同體關系”。依托PPP模式有助于充分發揮市場機制作用，提高公共服務的質量和效率，補公共服務總量供給不足和結構失衡的短板⑥郝濤、徐宏、岳乾月等：《PPP模式下養老服務有效供給與實現路徑研究》，《經濟與管理評論》2017年第1期。。長期照護服務具有專業性、正規性、連續性、耗時長、需求大等特點。新時代，加快養老服務業供給側結構性改革進程中，PPP模式應用于長期照護服務供給領域同樣具有很強的必要性和可行性*雷咸勝：《中國長期照護服務供給體系及其PPP取向》，《老齡科學研究》2017年第7期。。綜上，新時代背景下，未來我國應構建以數據共享為基礎、區域服務為支撐、 ICT 模式為平臺*肖宏燕：《中國人口非均衡老齡化條件下的老年長期照護服務ICT模式研究》，《老齡科學研究》2016年第1期。的長期照護服務PPP供給模式，采取長期照護服務綜合產業園、長期照護服務連鎖店等方式來有效保障特殊群體的長期照護需求得到滿足*徐宏等：《PPP視閾下老年殘疾人長期照護服務供給模式創新研究》，《齊魯師范學院學報》2017年第1期。。

二、長期照護服務供給問題分析

“長護險”制度在上海、青島等15地市的試點有效緩解了部分老年人的長期照護服務壓力。但由于供給模式不完善，長期照護服務供需仍存在一定差距。

(一)長期照護服務模式整合力度不強

目前，我國長期照護服務供給模式主要有家庭照護、社區照護以及機構照護，三種模式都相對獨立、板塊化，客觀上忽視了實踐中長期照護服務的系統性和復雜性。近年來，隨著我國家庭結構小型化以及“空巢化”現象增多，傳統家庭照料功能明顯弱化。社區是家庭生活范圍的延伸，能夠滿足老人等失能群體既不離家又能獲得專業化服務的需求，一定程度上能夠彌補家庭照料的不足。特別是隨著“互聯網+”時代的到來，跨界和深度融合式創新已成為加快發展戰略的新常態，長期照護服務模式也必然走向多種形式的融合與共生發展。因此，有效整合現有長期照護服務模式，搭建不同模式間的協同機制，實現長期照護服務供給來源的多元化必然是增加其服務供給的一種有效途徑。

(二)長期照護服務供需結構失衡

長期照護服務供需結構有失平衡主要表現在：第一，長期照護服務機構少，床位少。雖然在一系列養老服務業發展政策的推動下，養老服務機構數量增長迅速。截至2017年9月，我國注冊登記的養老機構已達2.8萬余家，養老床位近700萬張*《我國注冊養老機構已超2.8萬家，養老床位近700萬張》，http://news.china.com.cn/2018-01/03/content_50185514.htm.。但從規劃設計、建筑設計到服務功能，針對最需要提供照護的失能、失智老年人的機構數量較少，很難有效對接市場的剛性需求。第二，長期照護服務機構供給格局不合理，“城鄉二元化”“區域差異化”特征明顯，公辦、民辦、城鄉之間養老機構“冰火兩重天”*伍小蘭：《中國長期照護體系的發展與思考》，《老齡科學研究》2017年第5期。。一些大中城市內條件較好的公辦照護服務機構或知名連鎖養老服務機構內常出現 “一床難求”“排隊入住”情況，農村或郊區照護服務機構卻床位大量閑置。另外，農村老人等失能群體的照護問題較城鎮更為明顯，護理水平更低，極端化現象嚴重。

(三)長期照護服務市場化程度不足

近年來，盡管中央、地方各級優惠政策不斷，社會資本參與長期照護服務的積極性仍不高。第一，長期照護服務機構的建設大部分依靠政府財政支出，來自社會、民間團體投資的機構太少。第二，長期照護服務機構營利難、風險大、糾紛多、保險機制不完善，嚴重制約了民間資本和社會力量的進入。另外，由于長期照護服務領域的政策支持體系尚未被完全獨立出來，民辦機構的用地、融資、用人、運營等問題也未能很好解決，社會力量參與并提高長期照護服務供給的實效并不顯著。第三，當前中國經濟正處于新常態，僅依靠政府部門來保障長期照護服務供給有很大的經濟壓力。而正探索實施的“長護險”制度在“降成本”要求下也面臨諸多困難。因此，大刀闊斧地推進市場化改革，依托全社會力量特別是民間資本大力度拓展市場多元化投資渠道，不斷提高社會化、多元化長期照護服務機構的供給水平，以形成良性發展機制及市場運營模式，是增加長期照護服務有效供給的根本出路及必然選擇。

(四)長期照護服務專業人才緊缺

按照國際標準失能老人與護理員3:1的配置標準推算，我國約4000萬人的老年失能群體至少需要1300萬護理員，而目前各類養老服務設施服務人員不到50萬人*《報告顯示：全國養老服務人才需求缺口巨大》，http://finance.china.com.cn/roll/20170720/4316804.shtml.。目前，上海、廣東、天津等地整體的長期照護服務質量較高，專業技能技術人員與在院老人比例在1:5—1:6之間，與標準1:3的人才配置比例尚且存在不小差距。同時，長期照護服務業因待遇低、勞動強度大、社會地位低、工作風險大等原因，人員流失率很高。另外，我國養老服務行業內僅有國家“人社部”頒發的養老護理員上崗證，缺乏長期照護服務供給端的職業標準以及分類，基層從業人員的專業性和標準化難以保障。相較于日本、德國、丹麥等國家較完善的長期照護服務人才隊伍體系建設(詳見表1)，我國基層照護護理員增長與短缺并存，機構高級管理人才基本依靠自發形成，欠缺長期人才隊伍建設的規劃與體系，成為眼下亟待突破的現實難題。

表1 不同國家長期照護服務人才配置基本情況

三、新時代背景下長期照護服務PPP供給模式實踐探索

(一)長期照護服務PPP供給模式闡釋

長久以來，我國長期照護服務在政策層面上被混同在養老服務中，而現實中一部分失能老人的長期照護服務又與醫療服務相提并論*王震等：《長期照護服務供給的國際趨勢》，《中國醫療保險》2017年第2期。。PPP模式在我國養老服務業領域的推行呈現出良好的發展態勢，借鑒其發展經驗，長期照護服務供給采取PPP模式已是應有之義。即政府和社會資本以特許權協議為基礎，整合雙方優勢，將政府的托底目標、社會目標和社會資本的運營效率、技術進步、內在動力結合起來，為老年人等失能群體提供日常生活照料、醫療護理、精神慰藉、臨終關懷等服務內容，具體又分為 BOT、TOT、ROT、BOO等幾種實現形式。其中，世界銀行將PPP模式劃分為外包、特許經營和私有化三大類，BOT本質上也可視為是PPP的一種。

需提及的是，長期照護服務較養老服務有很大差異性，突出表現為服務對象和服務內容更復雜多樣。養老服務針對的是所有老年人，長期照護服務對象需經日常行為能力(ADL)量表評估后確定，以老年人為主。而且長期照護服務人員應由注冊護士、社會工作者、營養師、康復師和心理咨詢師構成，對服務內容的完備性和專業性也提出了更高要求。現階段，長期照護服務PPP供給模式可以選擇政府購買服務、特許經營和股權合作等方式，政府購買長期照護服務擁有較大的自主權，在一定程度上彌補其自身供給缺失的部分，可以優先考慮*雷咸勝：《中國長期照護服務供給體系及其PPP取向》，《老齡科學研究》2017年第7期。。新時代背景下，除基本生活需求外，老年人等失能群體對醫療健康服務提出了更高要求，在創新長期照護服務PPP供給模式的同時推進“醫養結合”的發展已勢在必行。

(二)長期照護服務PPP供給模式分類探索

從全國各地的實踐經驗來看，長期照護服務PPP供給模式依據不同的實現形式，可劃分為“私有化”、“特許經營”及“政府購買服務”三大類。具體介紹如下：

1.私有化類長期照護服務PPP供給模式

私有化類長期照護服務PPP項目的所有權永久歸社會資本方擁有。當前我國長期照護服務私有化類PPP供給模式以BOO(建設-擁有-運營)實現形式最為常見。

上海市金山區頤和苑老年服務中心采取BOO的項目運作模式，具體由政府提供土地、上海“頤和苑”老年服務中心投資建設。其中，頤和苑獲得政府建設補貼資金約占其總投資的10%，因此相當于政府入股并負有監管責任。該區實行老年照護統一需求評估制度，評估結果達到相應照護等級，以及符合國家優待優撫政策規定的老年群體，才能為其提供長期照護服務。

上海市自2018年1月1日起，在全市范圍內開展長期護理保險制度試點工作。申請人向就近的社區事務受理中心提交申請，經評估機構鑒定失能程度為二至六級的老人都可享受長期護理保險待遇，由定點機構提供相應護理服務內容并按規定結算費用(詳見圖1)。

圖1 上海市長期護理保險服務試點情況介紹圖

2.特許經營類長期照護服務PPP供給模式

政府特許經營出現于19世紀40年代，是公共服務PPP模式中最重要、最常見的方式。長期照護服務特許經營類PPP供給模式主要有BOT及TOT(移交-經營-移交)兩種實現形式，不同實現形式下政府與社會資本需承擔不同的責任與義務，但均需在特許經營期限結束后將項目的使用權或所有權移交給政府。

蓬萊市社會福利中心項目和南通市北護理院都屬于特許經營類長期照護服務PPP供給模式，具體采用BOT的運作方式。該項目由政府劃撥土地，蓬萊市民政局、北京易華錄信息技術股份有限公司、華錄健康養老發展有限公司、煙臺金宇集團共同投資成立。順應“互聯網+養老”發展趨勢，大力發展以智慧養老項目為基礎的長期照護服務PPP供給模式。通過引進先進的健康管理平臺，借助APP、微信、網站、呼叫中心等方式，對接遠程醫療、社區醫療等醫療服務，實現醫養結合。基于互聯網云端數據的監控平臺，實現對老年人等失能群體服務對象需求的實時響應和對日間照料中心和其它服務供給端的派單服務。福利中心設計床位1400張，其中800張用于集中供養兜底的老年人群體；剩余600張床位向社會有需求人群延伸開放。

江蘇省南通市是全國首批照護保險試點城市之一，南通市北護理院是市政府推出的“公建民營”TOT模式的試點項目。該項目由港閘區委、區政府劃撥34.5畝土地，投入2億元建成，總床位數達800張。其中，600張床位由上海申丞醫療投資控股有限公司專業負責運營，合作期限為15年。上海申丞專業醫療團隊，以“醫養結合”為主導服務內容，全方位提供醫療、康復、養老相融合的服務內容。南通市北護理院自2017年1月開始運營，老人需經護理評估后才可辦理入住，單日針對失能、半失能老人的照護費用為80元和100元。南通市長期護理保險從2016年元旦正式實施，已取得明顯成效。下步工作重點逐步向農村拓展，使“長護險”作為拉動照護服務產業的引擎作用更加明顯。

3.政府購買服務類長期照護服務PPP供給模式

加快政府購買公共服務中PPP模式的全面構建，是當前各級政府減輕財政負擔的一個重要途徑。調研中，合肥市政府購買服務類長期照護服務PPP供給模式以購買居家照護服務為典型。合肥市民政局作為購買主體，通過社會公開招標的方式確定PPP居家養老合作的社會資本。同時，政府部門借助獨立的第三方評估體系，綜合評價量化PPP模式下私人部門提供居家養老服務水平以及潛在的市民需求，推動建立動態監管機制。該模式充分考慮到老年人戀家的傳統思想，采取政府購買居家服務的方式為老人提供生活照料、醫療保健、家政服務、緊急救助、精神慰藉等長期照護服務內容，以半公益、半盈利的形式運作，促進了社會相關服務產業的發展。但實施中也暴露出政府購買服務需求難以明確和服務績效評估難以到位等問題。

四、長期照護服務PPP供給模式中的問題分析

調研發現長期照護服務PPP供給模式存在合作形式單一、供給結構不合理、專業人才隊伍不足、服務質量難以評估等問題，而這會影響到長期照護服務的有效供給。

(一)長期照護服務PPP模式合作形式單一

相比PPP模式在市政基礎設施建設方面的發展，現階段長期照護服務PPP供給模式還不成熟。從上述長期照護服務PPP項目的投資類型來看，以BOO、BOT運作方式為主，而兩者都是投資新建，對社會資本的完工周期、建設成本、施工方案、材料設備、規劃設計等提出了較高要求。TOT、ROT模式通過整合現有長期照護服務資源形成新的優質資產，有助于實現項目良性循環。委托運營(O&M)模式下，依托社會資本的專業化運營，對提高長期照護服務供給質量和效率大有裨益。從長遠考慮，雖然長期照護服務PPP供給模式只有小規模試水，但實踐中理應做出更多嘗試，因地制宜去探索新的長期照護服務PPP供給模式。

(二)長期照護服務PPP項目供給結構不合理

長期照護服務PPP供給模式中，社會資本出于利潤、資金回收期等方面考慮，傾向于將中高端老年群體界定為主要服務對象，為其提供高質量、專業化長期照護服務。但大部分老年人的支付能力有限，長期照護服務的供需矛盾仍不能得到解決。因此，在長期照護服務PPP供給模式的政策引導中，應重點優化長期照護服務PPP項目的供給結構，優先支持中低端長期照護服務機構的發展，出臺分級長期照護服務機構標準，為老年群體提供更合理的長期照護服務。

(三)商業保險公司介入長期照護服務PPP供給模式面臨諸多挑戰

自2016年，我國開始試點長期護理保險制度以來，各地的社保經辦機構大都探索了社保+商保合作的長期護理保險經辦方式，即社保機構主要承擔政策制定、資金籌集、監管考核等職能，商業保險公司則在長期照護服務PPP供給模式的不同階段參與進來，負責籌資標準制定、收支測算、參與信息化系統建設等工作，實踐中遇到了不少挑戰：第一，長期照護服務需求評估水平參差不齊，主觀性太強，缺乏權威的評判標準；第二，長期照護服務機構參與長期護理保險的積極性有待提高，市場培育不完善；第三，商業保險公司與長期照護服務機構的整合力度不足，商業保險公司合作培育的標準化長期照護服務定點長期照護服務機構不多，缺乏集醫療、護理、生活照料、功能維護、臨終關懷等整合式長期照護服務內容。

(四)長期照護服務PPP模式人才隊伍不足

長期照護服務PPP項目的人員必須是復合型人才，需要懂專業、懂行業、懂金融管理、懂法律和運營等內容。但相對于巨大的長期照護服務PPP項目人才需求，滿足條件的人員鳳毛麟角。我國養老服務專業的招生人數少，招生困難。2017年，全國開辦老年服務專業的高職院校僅有86所，每所學校招生人數不超過100人*《北京專業養老人才不足3千 培養速度無法滿足需求》，http://www.xinhuanet.com/local/2017-12/05/c_1122057838.htm.。而在這有限的專業人才中，同時具備PPP項目知識儲備的人才更是少之又少。長遠考慮，長期照護服務PPP供給模式亟需突破專業人才短缺瓶頸，重視長期照護服務PPP模式人才隊伍建設工作。

(五)長期照護服務質量監管評估力度不足

盡管2017年12月29日，國家標準委發布了國家標準《養老機構服務質量基本規范》(357962017,以下簡稱《基本規范》),《基本規范》對長期照護服務的相關標準提出了要求，但是由于長期照護服務PPP供給過程中對老年人長期照護服務需求把握不準，加上長期照護服務PPP供給模式不成熟，長期照護服務供給質量參差不齊。獨立第三方評估機構的監管評估不到位，導致長期照護服務PPP項目尚且沒有統一、明確的服務質量評估標準，其服務項目時長、流程亦缺乏規范、科學的規章制度，甚至是紙上談兵。因此，亟需獨立的第三方評估機構基于相關標準對長期照護服務進行監督評估，配套相應的動態標準對長期照護服務PPP供給模式的服務效果進行監督和評估。

五、新時代背景下完善長期照護服務PPP供給模式的最優路徑研究

綜上，PPP模式成為推進醫養+長期照護服務有效供給的重要力量，需求評估是確定“長護險”標準和長期照護服務內容的首要環節，通過科學的需求評估，加上PPP供給模式，有助于提升長期照護服務供給能力與支付能力，最終實現長期照護服務供需動態平衡，具體優化長期照護服務PPP供給模式路徑如下：

(一)創新長期照護服務PPP模式合作形式

目前，我國有83%以上的養老PPP項目采用BOT或BOO的運作方式，類型較為單一，尚未出現針對養老領域的運作方式創新*《三部委力挺！PPP模式撬動養老服務》，http://www.sohu.com/a/167326473_371746.。除BOT和BOO之外，還有少量項目采用TOT、ROT、O&M、MC等其他一些運作方式。通過借鑒較早進入老齡化社會的發達國家經驗，同時基于全國長期照護服務PPP項目的實踐成果，“BOT+OM”的組合模式運用具有更多的優越性。在這種合作框架下，政府部門和社會資本聯合成立SPV項目公司，政府負責劃撥土地、征地拆遷等，社會投資人出資建設長期照護服務機構等設施。項目建設完工后，政府以租賃形式獲得長期照護服務機構的使用權，以租賃費支付投資人建設、維護成本及回報；同時，政府自身并不參與項目經營，而是再次將其委托給專業運營單位運營，運營單位和社會資本分別以使用者付費和租金的方式回收投資成本。

新時代背景下，推進“醫養結合”養老服務新模式的發展成為加快老齡事業和產業發展的重要一環*徐宏、江伊諾：《老年殘疾人“醫養結合”養老服務模式的實踐困境與出路》，《湖南科技大學學報》(社會科學版)2017年第3期。。基于上述長期照護服務“BOT+OM”的模式框架，將我國各地醫養結合成功的實踐經驗融入其中，有助于探索發現更為完善的長期照護服務PPP發展模式(詳見圖2)。

圖2 “BOT+OM”模式 +“醫養結合”運作圖

圖3 濟南善德養老院“委托運營+醫養結合”模式圖

例如，濟南善德養老院由山東大學第二醫院負責托管運營并在養老院設立南部院區，遵循“委托運營+醫養結合”的模式(詳見圖3)，憑借全國三級甲等綜合醫院的技術和人員支撐解決了長期照護服務對象醫療服務剛性需求的難題。同時，隨著我國長期護理保險全國范圍內的探索實施，老人在照護機構內發生的費用可直接通過保險的形式結算。特別需要提及的是，濟南善德養老院由于其投資方西城不是純民間資本，含有政府色彩，故不能稱之為PPP模式，但其操作模式非常值得借鑒。

(二)調整長期照護服務PPP項目供給結構

新時代背景下，實施長期照護服務供給側結構性改革是破解長期照護服務供給不足的有效途徑。第一，老年人是長期照護服務的主要需求對象，公辦護理院、福利院、養老院等機構應兜底困難人群，由市場來滿足其他老年人的長期照護服務需求。針對不同收入水平，實行長期照護服務機構分級制，政府補貼、優惠等政策均可與等級掛鉤，倒逼其改進服務質量，提高服務專業化水平。第二，嘗試建立對社會資本合理的補償機制，對于僅提供基本生活照料服務的長期照護機構要避免低端重復建設，加大提供專業康復、醫療、精神慰藉、臨終關懷等專項服務的中等長期照護服務機構比重。以形成新的PPP項目資產，提高長期照護服務資源利用率。第三，加大農村長期照護服務機構的資金、人員配備傾斜力度，加強農村長期照護服務機構基礎設施建設，提升其差異化、個性化、專業化水平。

(三)優化商業保險公司參與長期護理保險制度PPP模式合作路徑

中國長期護理保險制度起步較晚，尚未形成統一的發展模式，在供給側結構改革背景下，可借鑒我國大病醫療保險實施模式，在“社保+商保”公私合作模式框架下，依據商業保險滲入不同程度，形成契約服務、商代合同和共保聯辦三種模式，共保聯辦模式更具長期發展優勢，即通過統一征繳、統一政策、統一支付標準、統一人員調配、統一系統管理和統一醫療管理*馬偉玲等：《我國大病醫療保險制度公私合作路徑研究》，《蘇州大學學報(哲學社會科學版) 》2016年第4期。。伴隨人口老齡化、家庭結構小型化以及照護成本的快速提升，運用PPP模式理念建立長期護理保險制度，強調社會保險和商業保險的合作、互補已成為一項迫在眉睫的任務*王爽：《PPP模式協調社會保險和商業保險關系的啟發、運用與推進》，《中共樂山市委黨校學報》2017年第2期。。商業保險公司以PPP模式介入長期護理保險服務具有獨特的優勢，依托商業保險精算技術有利于減輕因保障對象增多所帶來的成本負擔；借助商業保險公司專業化人員和服務網絡，能夠提高長期護理保險經辦效率。另外，還可利用商業保險公司的信息系統技術，嘗試開發長期護理保險服務APP軟件，最大程度簡化長期照護服務對象、照護人員和管理人員三方的信息反饋流程，使政策得以更好地實施。

加大商業保險公司與長期照護服務機構的定點合作力度，可借鑒青島模式，青島市在2018年4月1日將實施“全人全責”的長期護理制度，由同一家定點護理服務機構全面負責為其提供所需的醫療、護理、生活照料、功能維護、臨終關懷等整合式照護服務內容。而此項制度的實施，有利于改善長期照護服務市場碎片化的現狀，進而產生多方共贏的效應。

(四)加強長期照護服務PPP模式人才隊伍建設

第一，擴大長期照護服務人才來源渠道，建立護理員持證上崗制度。在穩定現有人員隊伍的基礎上，鼓勵衛生專業技術人才轉崗長期照護行業，鼓勵家政服務人員、醫院護工、養老服務、醫療護理等相關專業高校畢業生參與到長期照護服務供給端來。加強長期照護服務人員在職培訓和職業技能鑒定工作，務必做到持證上崗；第二，建立健全長期照護服務人才職業生涯發展體系。全面建立統一登記管理制度，如實記錄長期照護服務人員培訓經歷、任職資格、從業年限、服務對象評價、投訴處罰等情況，建立其信用評價體系，作為今后升職、加薪、轉崗的重要依據。逐步建立長期照護服務從業人員年度報告制度，實現人員的規范管理。第三，提高長期照護服務人才隊伍綜合素質。通過在崗輪訓方式鍛煉培養高級復合型長期照護服務人才，支持開展與丹麥、英國、德國等發達國家或地區教育合作，以互派人員、交流研討等形式，學習借鑒國外的先進照護經驗，提高從業人員綜合素質*徐宏：《中國老年殘疾人養老服務供需問題研究——基于9省調查問卷的分析》，《經濟與管理評論》2015年第3期。。第四，進一步提升長期照護服務人員的社會地位。依法保障勞動權益，建議從招錄使用、職業發展和薪酬方面提出一些激勵性措施，建立收入與職業資格相匹配的薪酬制度和動態調整機制。

(五)構建長期照護服務PPP模式監督機制

完善的長期照護服務PPP模式監督機制可有效應對“市場失靈”、“政府失靈”等問題。監督對象應包括負責長期照護保險和服務體系實施的政府部門、長期照護服務機構、護理人員、護理保險的參保者和照護服務的使用者。監督內容包括長期照護服務體系的運行規范、長期照護服務機構的資質審查、照護人員的實際操作等。具體監督手段可采取第三方機構照護體系財務部門的財務審計、對服務機構和照護人員的月度或年度評估和認證、對服務對象定期、不定期回訪等*開源等：《中國長期照護體系的構建:東亞比較與本土問題》，《社會福利(理論版) 》2017年第5期。。以InterRAI為代表的照護評估系統，可以綜合評估老年人能力和界定其服務需求，并與其它評估工具如ADL、IADL評估的一致性形成交互驗證，為制定長期照護目標、監控服務質量提供依據和保障。相關監管部門應逐步建立起PPP模式下長期護理保險公私合作的運行評估標準體系及預警機制，嚴格審查社會資本商業保險公司的資質要求，并設定一系列獎懲制度及退出機制。同時，建立信息共享平臺，使長期照護服務的公私合作接受社會監督*黃擁政：《PPP項目的運作流程管理探析》，《湖南財政經濟學院學報》2016年第2期。。

六、總結

現階段，我國長期照護服務供給格局面臨模式整合力度不足、供需結構失衡、市場化程度不足、專業人才緊缺等問題。為切實改變供給現狀，從政策層面將長期照護服務獨立出來以形成廣泛的社會共識至關重要。鑒于上海、南通、蓬萊、合肥五地長期照護服務PPP供給實踐分析，新時代通過整合“BOT+OM”和“醫養結合”模式的長期照護服務PPP運作方式更具合理性。另外，還可從調整供給結構、探索長期護理保險公私合作路徑、完善配套的人才供給體系建設、構建合理的績效監督機制等方面完善路徑優化建議。總之，新時代背景下長期照護服務PPP供給模式的完善需要政府、市場、第三部門共同努力、協同增效，以實現長期照護服務有效供給的最大化。