政策工具視角下的京津冀健康產業政策文本量化比較研究

魏 巍 張慧穎

1.天津大學管理與經濟學部 天津 300072

2.天津中醫藥大學科研處 天津 300193

京津冀協同發展實施三年以來，國務院各部委及兩省一市在部分領域形成了統一的發展理念，制定了若干領域的協同發展規劃，例如《京津冀協同發展交通一體化規劃2014—2020》、《京津冀協同發展生態環境保護規劃》等。［1］從已取得的成績和制定的規劃政策看，京津冀協同發展率先突破的是交通一體化、公共服務均等化、生態環境治理。而產業協同和轉移的工作推進緩慢，原因是產業是三地稅收的來源和發展的動力。所以協調三地之間的核心產業利益，將是京津冀協同發展戰略向縱深推進的重點和難點。

健康產業是與人體健康息息相關的行業總稱，被譽為二十一世紀的朝陽產業，同時也是京津冀三地的重要產業之一。北京、天津聚集了較多優質的醫療服務機構和醫療人才。［2］并且，京津冀三地醫藥、醫療儀器制造行業合計的主營收入和利潤，在高技術產業中所占比重較大，甚至河北省占到其全部高技術產業的70%左右。［3］健康產業無論是所占經濟總量、獲取收益的能力，還是未來的發展潛力，都是京津冀各產業中主要優質產業。

加深京津冀產業協同發展，不僅需要探明三地產業發展各自的現狀、特點和問題，而且需要分析清楚三地政府對發展重點產業的認識、設想和規劃，然后才能綜合分析得出三地產業協同發展、產業轉移的最佳模式。現有文獻中探討三地產業協同的研究較多，而探討三地政府相關政策制定的較少。本文從政策工具的視角，對三地政府制定健康產業相關的文件和規劃進行文本量化分析，定量探討京津冀三地政策之間的特點以及異同之處，希望以此發現京津冀產業協同發展中的政策壁壘，消除阻礙產業協同的因素，為進一步推動其他產業轉移和協同發展提供示范和借鑒。

1 資料與方法

健康產業是一個有別于傳統醫療服務行業或者醫藥制造行業，糅合了與“健康”相關諸多行業的集合產業概念。由于現有理論和實踐并沒有對健康產業的概念內涵形成統一認識，使得健康產業所包含的范疇和邊界變得比較模糊。本文以健康產業相關的政策文本為研究對象，需要首先明確健康產業的概念范疇，然后才利于明確范圍之內的行業領域，以收集京津冀三地涉及的政策、法規和文件。

1.1 健康產業內涵的確定

健康產業的概念最早是由外國學者Paul Pierce于2002年提出的，他在《新健康革命》一書中使用健康產業與疾病產業相對應。［4］他認為“疾病產業是事后對患病之人提供產品和服務，而健康產業是指對未患病之人提供產品和服務，使之更加健康、健美”。Robert Branston則擴大了健康產業的認識范圍，認為健康產業應該包括公立、私營以及非盈利機構提供各類健康服務活動。［5］

國內學術界對健康產業概念的認識，也逐漸從簡單預防疾病的活動，向更為全面、深入的健康產業鏈發展。［6-7］我國政府機構在制定的健康產業相關文件中，較多的采用了制造業和服務業分類的說法。科技部2012年發布的《醫療科技發展“十二五”規劃》［8］，將重大新藥、醫療器械、中藥現代化列為推動健康產業發展的核心要素。國務院2013年頒布的《關于促進健康服務業發展的若干意見》［9］，明確指出健康服務業是“以維護和促進人民群眾身心健康為目標，主要包括醫療服務、健康管理與促進、健康保險以及相關服務”。綜合國內外學術界以及政府實踐的觀點，本研究認為健康產業是指與維持健康、修復健康、促進健康相關的一系列有規模的產品生產、服務提供和信息傳播活動的統稱。健康產業包括醫療服務、醫藥制造和銷售、健康保險、醫療器械制造和銷售等主要領域。

1.2 資料來源

1.2.1 資料收集的途徑

本文選取的健康產業政策文本均來自北京市、天津市、河北省政府網站以及政府直屬的各委辦局網站（包括發展改革、衛生、食品藥品監管、財政、工信等管理部門）公開的政策文件。依據前文關于健康產業定義和概念范疇的描述，從醫療服務、醫藥制造和銷售、健康保險、醫療器械制造和銷售、健身等幾個渠道收集政策文本。涉及與健康產業有所交叉的領域，例如體育產業、養老產業以及食品產業（不含藥品），由于難以分辨其與健康產業相關的部分，所以并沒有收錄在內。

1.2.2 資料收集的方法

在多元化商業結構下，如何發揮非控股股東的作用已成為阻礙股東控制和加強公司治理利益的重要問題。作為公司的主要投資者之一，非控股大股東在遇到自身與控股股東產生利益沖突時，已成為規避大股東對中小股東及自身利益侵占的重要主體。非控股大股東之間的利益可能并不一致，更不能肯定第二大股東與第一大股東之間就是制衡關系。委托代理框架下的第二個代理問題可能將控股股東和其余股東認為是同一侵占整體，但實際上第二大股東和最大股東并不一定是同一侵占整體。因此，對股東關系的仔細分析一直是公司治理有效性研究的重點。

政策文本的類型包括規劃、條例、文件、實施意見、指導意見、實施方案、法規和管理辦法等直接反應政府意志的文件。由于健康產業涉及的領域較為廣泛、產業鏈條較長，涉及的政策條文也較多，并且本文收集政策的渠道有限，所以選擇的政策文件可能并不完備。但是本文側重探討健康產業政策的結構，并且從京津冀協同發展的角度進行比較研究，試圖發現京津冀健康產業政策間沖突及協調的空間，所以只要政策文本數量較為充足，能夠達到分析、比較的研究目的即可。本文所選取的政策文件數量為北京市29個、天津市30個、河北省25個，能夠較為充分的反應三省市政策情況以及結構（表1）。所選文件發布的時間絕大多數集中在2011年之后，因為政策的沿用性和延續性，還選取了極少數發布時間較早但沿用至今的政策文件。

表1 北京市、天津市、河北省健康產業政策文件

序號 天津市 北京市 河北省24 天津市人民政府辦公廳關于區縣公立醫院綜合改革的指導意見 北京市“十二五”時期衛生發展改革規劃 河北省醫藥產業發展“十二五”規劃25 天津市人民政府河北省人民政府關于加強經濟與社會發展合作備忘錄北京市人民政府關于進一步做強中關村科技園區的若干意見關于印發《加快我省生物醫藥產業發展的若干政策措施》的通知26 天津市深化醫藥衛生體制綜合改革方案 北京市關于加快培育和發展戰略性新興產業的實施意見27 關于印發天津市醫療器械經營許可和備案管理若干規定的通知 北京市醫療機構藥品采購和使用若干規定28 天津市城鄉居民基本醫療保險規定 北京市醫療機構許可管理辦法29 天津市衛生行業醫藥購銷領域商業賄賂不良記錄實施辦法關于加快推進中關村生物醫藥醫療器械及相關產業發展的若干意見30 天津市醫療衛生服務體系建設規劃（2015—2020年）

1.3 研究方法

公共政策理論認為，公共政策所產生的效果是由不同政策工具組合而成的政策合力效應。［10，11］政策工具是公共政策能夠發揮作用的獨立單元。各類政策工具組合的方式以及政策整體反映出的結構特性，能夠反映政策制定者的價值取向和設計理念。政策工具之間的搭配，可以通過時間上的前后相繼，亦可以依靠空間上的各自分布，還可以通過作用靶點、意圖之間的關聯配合。本文是從政策意圖方式、政策階段靶點和政策行業靶點三個彼此獨立的維度，看待京津冀健康產業的政策制定者在設計政策的作用方式和作用方位上有何異同的。

1.3.1 政策工具類型的維度

本文將依據政策工作不同的作用意圖和方式，將其劃分為供給型、環境型以及需求型三類。供給型政策工具的作用方式，是通過政府直接供應資源，從而達到推動健康產業發展的效果。供給型政策工具反映在政策文件上，表現為政府提供科技、人才、培訓、基礎設施建設、直接投資等方式。環境型政策工具是政府并非直接干預，而是通過間接影響的方式促進健康產業發展。具體表現為以法規、監管，維護健康產業市場環境，確保相關企業公平、有序的展開競爭，以金融、稅收等杠桿手段調節市場，通過保護知識產權維護創新者的權益。需求型政策工具是指政府以直接采購產品和服務，拉動市場需求，以貿易管制降低市場風險。具體表現為政府采購、外包、貿易管制等。總體上看，供給型政策工具表現為推動力，需求型政策工具表現為拉動力，而環境型政策工具體現為間接影響作用。

1.3.2 產業價值鏈的維度

政策工具的劃分角度更多體現從政府政策設計意圖考慮，而健康產業作為政策作用的對象，也必須考慮健康產業自身的發展特點和內在規律。根據科技活動的基本規律可以劃分為基礎研究、研究與開發、產業化三階段，而產業價值鏈活動基本規律是可以分為研發、投資、生產和消費四個階段。本文綜合兩種基本規律，結合健康產業的特點，將健康產業價值鏈劃分為研發準備階段、生產制造階段和流通消費階段。政策工具作用在不同時期的各個階段，可以反映政策在時間和價值維度上的銜接情況。

1.3.3 行業分工的維度

公共政策的作用空間同樣是政策制定者需要考慮的重要內容。正如前文所述，健康產業所包含的子行業較多，我們需要了解政府政策對健康產業中哪些不同的細分產業起到了規范、影響和干預的作用。本文依據健康產業的基本含義和范疇，將政策作用的行業劃分為健康制造業和健康服務業。

1.4 政策文本的識別與編碼

基于上述分析角度，本文對同一份政策文本按照政策工具、產業鏈和行業分工進行三次分析。其中政策工具維度分為“供給型”、“環境型”、“需求型”三類，產業鏈維度分為“研發準備”、“生產制造”、“流通消費”三類，行業分工維度分為“服務業”、“制造業”兩類。政策工具類型維度中供給型維度包括“科技信息”、“人才、教育、培訓”、“基礎設施建設”、“直接投資”，環境型包括“目標規劃”、“金融”、“稅收”、“法規監管”、“知識產權”，需求型包括“外包”、“政府采購”和“外包”。

本文對天津市（30件）、北京市（29件）、河北省（25件）政策條文進行內容篩查，符合政策劃分標準的內容，逐一納入相應的類別之中。表2為以天津市政府的文件內容為例，進行政策文本梳理、歸類、編碼的表格，累計編碼133條政策（篇幅所限只列出天津市部分編碼結果）。同樣方法北京共編碼107條，河北共編碼 110條。編碼結束后，錄入excel 2010進行頻數統計分析。

表2 天津市健康產業政策文本編碼表

2 結果

2.1 工具類型維度

統計結果顯示，京津冀三省市健康產業在政策工具維度的三大類上總體政策結構相近。環境型政策最多，其次是供給型政策，并且兩類政策綜合均占到總量的95%左右。需求型政策最少，僅占5%左右（表3）。

表3 京津冀健康產業政策大類結構比例（%）

在政策工具維度的細類上，京津冀健康產業相似之處主要是，環境型政策工具中均是以法規監管作為主要手段（均超過50%），而金融政策作為次要手段（均占30%左右），而其他目標規劃、知識產權、稅收均占較少比例（表4）。

表4 政策工具維度京津冀健康產業政策結構比例（%）

2.2 價值鏈條維度

在產業價值鏈維度上，京津冀三地產業政策結構較為相似。三地均以流動消費階段的政策為最多，其次是研發準備階段，最少的是生產制造階段。

2.3 行業分工維度

在行業分工維度上，京津冀三地健康產業政策多集中在服務行業，而生產制造業相對較少。醫療服務行業總體上政策文件較多，這可能是由于醫療服務行業政策變化頻率較大，而制造業政策相對穩定。例如，天津市政府2008年發布的《京津冀生物醫藥產業化示范區優惠政策》，北京市政府2002年發布的《北京生物工程與醫藥產業發展振興綱要》以及2006年發布的《北京市人民政府關于進一步做強中關村科技園區的若干意見》中很多支持產業發展的優惠政策都沿用至今，并沒有發生頻繁的政策調整。而我國近些年正在推進醫療衛生體制改革，相關政策文件發布的較為頻繁。

3 討論

3.1 京津冀健康產業政策結構趨同

分析政策工具、產業價值鏈以及行業分工三個維度，京津冀三地健康產業雖然在政策工具類細分類別中顯示出一定的政策結構差異，但是在大類政策結構中存在明顯的趨同狀況。由此說明，政策制定者更多的關注健康產業中投資、研發等準備階段，以及消費、流通等市場環節，對生產制造等中間環節給予較少的關注。政策結構高度趨同，意味著政府層面對健康產業發展的設計和規劃思路接近，進而影響產業向同一個方向發展。實證研究表明，京津冀三地醫藥產業確實存在協同關聯程度較低，資源配置不合理的現象。［12］本研究還不能確認政策結構相似，是造成京津冀三地健康產業之間協同少而競爭大的主要原因，但是政策相似勢必會影響產業發展，加劇產業間的競爭。

3.2 京津冀健康產業政策工具的使用類型較為單一

據統計，健康產業政策中環境型政策工具使用最為頻繁。天津市達到54.89%，北京市達到53.27%，河北省達到59.09%，為三類政策中比例最高。而在比例最大的環境型政策中，法規監管類的政策所占比例均超過50%，金融政策達到30%左右，此兩類合計超過環境類政策的80%。由于涉及人體的健康和安全，藥品、醫療器械的制造、流通和使用，確實需要加強監管，但法規監管過多說明政策執行和保障措施還有許多不足之處。而目標規劃、稅收、知識產權、外包等行之有效的政策工具很少使用，說明當前地方政府對健康產業發展的總體方向還沒有明確的定位，對健康產業中科技創新所起到的作用理解還不到位。另外，北京在供給型政策方面所占比例高于天津、河北，不同之處由于北京在供給型政策方面所占比例（42.06%）高于天津和河北，而河北省供給型政策比率是最低的（36.36%）。京津冀三地健康產業政策不同之處在于，供給型和需求型政策反映出三地政府及產業發展存在一定差異，北京市在資金、人才等方面具有較大優勢。供給型政策中人才教育培訓條目所占比例，北京市明顯低于津、冀，說明北京市天然具有人才吸引力，科技人員素質較高，不需要制定過多的政策加以吸引，而河北省人才最為匱乏，人才政策占到40%。科技信息方面，也是北京最高、天津次之而河北省最低，說明北京在基礎科技平臺、信息建設方面，明顯高于其他兩地。資金投入方面，北京也明顯高于其他兩地。供給型政策中的直接投資，以及需求型的政府采購，都明顯高于其他兩地。河北省在基建方面投入最大，也從側面說明健康產業發展相對較慢，還處于原始建設階段。

4 建議

4.1 增加需求型政策工具的使用力度，適當降低環境型政策使用比率

政府在保證監管得當的情況下，應該適當擴大政府購買醫療服務、采購藥品、醫療器械的范圍。根據京津冀三地不同情況，采用更為多元化的采買方式，針對基本藥物運用采購計劃采買，針對量小的急救、特殊藥品，在采購過程中采用詢價、招標和定點相結合的方式，加大政采力度。京津冀三地政府應進一步采取出口、外貿等優惠政策，加快醫藥外包服務業的發展。通過加大需求型政策工具的使用，逐步減少環境型政策使用比例，降低市場交易成本，從而有效拉動健康產業向前發展。

4.2 增加環境類政策工具中目標規劃、知識產權的使用，強化法規監管的執行力度

目標規劃類政策工具使用較少，說明健康產業作為新興產業，發展目標、發展路徑還有許多并未探明之處，比如醫療衛生體制改革的方向和路徑還有諸多方面仍在探索之中。但是政府仍可以在有限時限、有限目標內，加強目標規劃，原則上不新增法規監管條目，加強現有法規監管的執行和保障措施，確保之前政策得以有效的實施。

4.3 關注政策在價值鏈維度的連續性，加強生產制造環節的政策強度

京津冀健康產業政策應增加對產業價值鏈中，生產制造環節的關注與政策設計，以保證整個產業鏈均衡發展。其中京津兩地集中了更多的消費、流通和服務機構，以及高端制造研發，政策適合保持現有結構，而河北省以生產制造中低端、規模大的產品為主，應出臺更多鼓勵該類制造業的政策，以促進本省該類型產業發展，并吸引京、津同類型制造業產業轉移。

作者聲明本文無實際或潛在的利益沖突。