基于多渠道視角的我國內地電子政務服務能力分異規律

司文峰 胡廣偉

〔摘 要〕[目的/意義]隨著“互聯網+政務服務”戰略崛起，以互聯網為載體的電子政務服務受到社會廣泛的關注，亟需大樣本、多渠道實證研究。[方法/過程]因此，本文基于政務網站及“兩微一端”實證測評了地級以上城市和省級政府的電子政務服務能力，并選取行政級別、經濟水平、區域均衡為分異屬性，發現行政級別與經濟水平均與渠道政務服務能力顯著正相關；渠道能力因行政與經濟屬性、城市和省級政府層面不同而異，但基本不受級別、水平、區域限制。[結果/結論]歸納出電子政務服務在力度與方向的調控啟示，提出了消除分異、重點借鑒、快速提升等建議作為參考。

〔關鍵詞〕電子政務；服務能力；分異規律；政務網站；新媒體；政務渠道

DOI：10.3969/j.issn.1008-0821.2018.06.007

〔中圖分類號〕D035-39 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1008-0821（2018）06-0046-07

〔Abstract〕[Purpose/Meaning]With the strategy execution of“Internet+ government Service”，the e-government service which takes the Internet as its carrier has been paid much attention to by the society.This is an urgent need for large sample，multi-channel empirical research.[Method/Process]Therefore，based on the government website，WeChat，micro-blog，APP，by using the existing mature evaluation index system，this paper evaluated the city above prefecture-level and provincial e-government services.Then，it selected the administrative level，economic level，regional balance as the differentiation attribute.It was found that both administrative level and economic level were positively correlated with government service ability in all the channels.It showed weakening its adverse effect helps to improve the ability of e-government service.The distribution of channel capacity varied from administrative and economic attribute，city and provincial government level，but it was not restricted by level and region.It provided direction and strength management to balance and promote channel service ability[Results/Conclusion]This paper summed up the revelation of the government in the intensity and direction based on administrative and economic attribute，city and provincial government level，and put forward some suggestions to eliminate the differentiation，learn reference and promotion.

〔Key words〕electronic government；services capability；government websites；government new media；differentiation rules；government service channels

2015年7月國務院印發《關于積極推進“互聯網+”行動的指導意見》，“互聯網+”戰略實施；2016年繼續出臺了《關于加快推進“互聯網+政務服務”工作的指導意見》和《“互聯網+政務服務”技術體系建設指南》等重要政策文件，以互聯網為載體的電子政務服務受到社會廣泛的關注。

電子政務服務能力，可定義為政府組織（部門）為完成提供電子服務這一目標，所形成的一系列程序、方法與資源的組合體[1]，其實證研究有助于電子政務服務健康發展，但研究仍較少。一方面，缺少分異特征研究，不能完善的呈現電子政務服務發展特征。另一方面，缺乏從多渠道視角展開分析。實證以網站為主，隨著微信、微博、APP等政務新媒體崛起，網站服務已不能完全代表電子政務服務。

因而，本文嘗試從網站和“兩微一端”視角切入，以行政級別、經濟水平、區域均衡為分異特征，應用南京大學電子政務服務研究團隊測評的2016年度電子政務服務能力數據[2]，從省份與地級以上城市（以下簡稱城市）兩個層面分析研究政務服務能力分異規律，從而彌補現有研究的不足。

1 文獻綜述

目前，國外電子政務服務能力實證研究相對豐富。國際上開展電子政務評估的主要有國際機構、科研院校和咨詢公司3類[3]，為研究提供了數據支持。部分學者從理論視角研究電子政務服務評價，如Ibrahim等研究了電子政務服務評價的方法論和理論框架形成[4-5]。另有部分學者進行了實證評價。一方面，成熟度評價獲得關注，如Ostaius評估了電子政務服務的成熟度[6]。另一方面，服務質量評價方興未艾，如Albalushi等從質量趨勢分析視角評估電子政務服務質量[7]，Anwer等基于公民滿意度進行了評價[8]。近年來，移動電子政務服務得到關注，如Almarashdeh等從專家審查視角研究了移動政府門戶網站服務的評價[9]，但研究仍偏少。

國內電子政務評估主要為吉林省政府、國家行政學院、中國互聯網實驗室、計世資訊、南京大學政務數據資源研究所等少數機構、公司所開展，但面向公共服務的電子政務評估的實證研究較少。仍有部分學者較早的開展了電子政務服務能力的實證調查，如胡廣偉等（2004）[10]，胡廣偉等（2004）[11]，胡廣偉等（2010）[1]較早地考察了國內政務網站建設情況，分析了網站樣本的數字特征、一般分布特征等。此后，實證分析研究樣本逐步細化，如閆培寧（2012）[12]以省會城市為樣本評估網站公共服務績效。近年來，移動電子政務服務崛起，得到個別學者關注，如丁藝等（2017）[3]在研究中涉及了政務新媒體評估，但研究仍需更多關注。

因此，當下電子政務服務實證研究主要從網站出發，較少涉及分異特征，鮮有分城市和省份層面對政務新媒體展開實證比較分析。

2 指標體系選擇

2.1 指標體系

電子政務服務能力是基于多項政務維度測評加權而得到的綜合能力，而政務維度服務能力則是電子政務服務能力在各項政務維度上的表現。現有電子政務服務能力測評體系構建多出于政府外部視角[13-14]，較少從內部視角切入，未能體現電子政務服務內部作用效果。因此，本文主要采納了課題組胡廣偉教授等依據資源能力理論、組織能力理論、組織實踐理論，從政府內部視角切入構建指標體系。一級維度分別為信息服務能力、事務服務能力、參與服務能力、服務提供能力、服務創新能力[15-17]，經過專家討論和實證測評，依據不同的渠道設置了相應的測量指標，結合微信、微博等新媒體特性，增設了微影響力維度[2]。最終基于4個渠道，計算綜合服務能力[2]，如公式（1）所示。表1、表2、表3、表4顯示了各渠道的測評指標體系，詳細敘述如下。

信息服務能力（ISC），信息服務是電子政務服務的最基本內容，指政府通過電子政務平臺向公眾、企業等發布公共信息，以促進行政的公開化、透明化及數據資源廣泛共享的服務方式[18]。事務服務能力（TSC），事務服務是電子政務服務應用中IT復雜性高、業務協同難度大的服務內容，是協助企業、公眾辦理各項行政性事務的服務，能有效地提高企業、公眾辦事的效率[18]。參與服務能力（PSC），參與服務是電子政務服務應用中對網絡安全性、系統交互能力、系統管理功能等要求最高的內容，旨在為企業、公眾參與政策制定和行政決策提供服務，以提高政策與決策的質量及可接受水平[19]。服務提供能力（SDC），是電子政務服務提供過程中表現出來的特性，是提供滿意服務的過程化衡量指標[20]。服務創新能力，是指組織在不斷變化的用戶需求及社會與技術環境中表現出來的快速應對能力[20]。微影響力，是指新媒體的綜合影響能力，影響用戶接受程度，助于發揮新媒體優勢。

2.2 指標權重設定

權重設定采用專家打分法，請本領域專家根據測評指標性質進行權重判定，匯總專家評分意見，并通過判斷矩陣得到合理的權重分布，從而完善指標體系[2]。

2.3 數據采集與處理

以客觀公正、可量化、可重復為原則，分組對31個省份、4個直轄市、334個地級市的政府門戶網站、微博（以新浪微博為主）、微信、APP（手機客戶端），進行了全方位的交叉測評、復查，嚴格清洗數據，將數據標準化后，得到最終能力值[2]。

3 分異規律

分異表示分化形成差異，常見于地理學類研究，多以行政級別、經濟水平與區域均衡作為分異屬性的表征，本文將其借用至電子政務服務領域，表述如下。

3.1 分異屬性

3.1.1 行政級別

政府權力呈現出空間級別性，行政級別的高低意味著政治資本的多寡，可影響資源再分配[21]，因而，城市在行政管理和社會經濟管理方面權力的大小與行政級別嚴格對應[22]，城市行政級別越高，越能集中公共服務資源，從而導致出現公共服務水平的差異[23]，但不同行政級別如何影響分布缺乏探究。因而，選取行政級別為重要外部影響因素。依據上述文獻和我國國情，地方政府行政級別劃分為省級、副省級、普通地級政府。

3.1.2 經濟水平

經濟發展是地區成長的重要物質基礎，經濟發展在很大程度上決定了電子政務服務項目上的投入。因此，基本公共服務水平與區域經濟發展水平呈現顯著的正相關[24]，地區經濟增長在一定程度上也提升了基本公共服務水平[25]，但不同水平的具體影響如何分布缺乏探究。故而，選取經濟水平為關鍵的內部因素。GDP是經濟代表的普適性指標，依據GDP將樣本分為高、中、低3個水平。

3.1.3 區域發展

區域進步對于推動整個社會進步具有重要意義，另外區域平衡對社會穩定會產生重要影響，包括社會的凝聚力和向心力。因而，選取區域發展為重要社會因素，地理區域劃分為華東、華中、華南、華北、西南、西北、東北。

3.2 分異分析

3.2.1 行政級別

1）能力分布

就行政級別而言，綜合服務能力依次為直轄市、副省級、普通地級市，符合行政分異，其中網站、微信、微博完全符合，說明渠道對能力分異分布影響不顯著。就政務渠道而言，在不同城市行政級別上，渠道能力分布有所不同，但微博和網站顯著領先，不受城市行政級別限制。另省級政府服務能力普遍低于直轄市，高于普通城市。

2）均衡分布

表5方差顯示，在不同城市行政級別上，渠道均衡程度有所差異，依次分布為副省級城市、直轄市、普通城市；在不同渠道上，城市行政級別均衡程度有所不同，依次為網站、微信、微博、APP，網站顯著均衡。

3.2.2 經濟水平（城市）視角

1）能力分布

就經濟水平而言，綜合服務能力依次為高組、中組、低組，符合經濟分異，且各渠道均符合，說明渠道對能力分異分布影響不顯著。就政務渠道而言，服務能力依次為網站、微博、微信、APP，不受經濟水平限制，說明經濟分異對渠道能力分布影響不顯著。

2）不均衡分布

表6方差顯示，在不同城市經濟水平上，渠道均衡有所不同，依次分布為網站、微信、APP、微博，網站、微信顯著均衡；在不同渠道上，城市經濟水平均衡程度有所不同，依次為高組、低組、中組。

3.2.3 經濟水平（省份）視角

1）能力分布

就經濟水平而言，綜合服務能力依次分布為高組、低組、中組，不符合經濟分異，但在網站、微信渠道上符合。就政務渠道而言，服務能力依次為微博、網站、微信、APP，不受經濟水平限制，說明經濟分異對渠道能力分布影響不顯著。

2）均衡分布

表7方差顯示，在不同城市經濟水平上，渠道均衡程度有所不同，依次分布為網站、微博、微信、APP，網站、微博顯著均衡；在不同渠道上，城市經濟水平均衡程度有所不同，依次為高組、低組、中組。

3.2.4 區域（城市）視角

1）能力分布

就區域而言，綜合服務能力依次為華東、華南、西南、華中、華北、西北、東北，在不同渠道上，區域分布卻各不相同，但華東、華南均顯著領先。就渠道而言，除華東外，服務能力依次為網站、微博、微信、APP，其他區域均符合，說明區域對渠道分布影響不顯著。

2）不均衡分布

表8方差顯示，在不同區域上，渠道均衡程度不一致，依次為西南、東北、華東、華南、華北、西北、華中，東北、西南相對顯著。在不同渠道上，區域均衡程度有所不同，依次為微信、網站、APP、微博，網站和微信顯著。

3.2.5 區域（省份）視角

1）能力分布

就區域而言，綜合服務能力分布依次為華中、華東、華北、西北、西南、華南、東北，在不同渠道上，區域分布卻各不相同。就渠道而言，除了華北、東北、華南略有出入外，服務能力大致為微博、網站、微信、APP，說明區域對渠道分布影響不顯著。

2）均衡分布

表9方差顯示，在不同區域上，渠道均衡程度不一致，依次為華中、華南、西北、西南、華東、華北、東北，東北顯著不均衡。在不同渠道上，區域均衡程度有所不同，依次為網站、微博、微信、APP，網站顯著均衡。

3.3 比較分析

3.3.1 行政與經濟（城市）

①分異關聯。行政級別與經濟水平均與電子政務服務能力顯著相關，基本不受渠道限制。②渠道能力。渠道服務能力分布不一致，但在經濟分異下不受級別（水平）影響。③級別（水平）均衡。均衡分布不一致，均衡程度與渠道關聯均很高。④渠道均衡比較。均衡分布不一致，均衡程度與級別（水平）渠道關聯均很高。⑤整體對比。行政分異下服務水平更高，不受級別（水平）和渠道限制；行政分異下渠道均衡程度高于經濟，不受級別（水平）限制，行政分異下級別均衡程度低于經濟。不受渠道限制。

3.3.2 城市與省份（經濟）

①分異關聯。在關聯程度上，僅城市層面服務能力與經濟水平顯著相關，不受渠道限制；②渠道能力。渠道能力分布不一致，省份微博服務更突出、城市網站服務更突出，均不受級別（水平）限制。③級別（水平）均衡。均衡分布不一致，均衡程度與渠道關聯均很高。④渠道均衡。均衡分布不一致（程度相似），均衡程度與級別（水平）關聯均很高。⑤整體對比。在同等經濟水平下，省級服務能力高于城市，基本不受渠道限制；另外省份層面上服務能力的渠道均衡、水平均衡程度均基本低于城市。

3.3.3 城市與省份（區域）

①區域能力。區域能力分布不同，受渠道限制均顯著。②渠道能力。渠道能力分布不同，受區域限制均不顯著。③區域均衡。均衡分布不一致，均衡程度與渠道關聯均很高。④渠道均衡。均衡分布不一致，均衡程度與區域關聯均很高。⑤整體對比。省份綜合服務能力高于城市，不受區域限制。在渠道均衡上，省份整體低于城市。

4 建 議

4.1 理論啟示

依據上文比較分析，歸納出政府在行政、經濟、區域屬性與城市、省份層面上基于力度與方向的調控啟示，詳述如表10所示。

4.2 實際建議

4.2.1 消除分異

通過上述分析，發現行政、經濟、區域的分異影響顯著，為削弱級別（區域）隔閡，統籌發展，建議如下。首先，降低行政級別不利影響，特別是在網站、微博、微信中，施政力度與級別關聯。如以省為單位發起“一張網”建設，統一提升。其次，降低經濟水平不利影響，在城市層面重視所有渠道，在省份層面注重網站、微信渠道，施政力度與水平關聯。如統一專項使用資金。最后，降低區域發展不利影響。通過激勵和懲罰措施對于落后的區域實施專項對策，尤其在“兩微一端”上。

4.2.2 重點借鑒

政務服務建設處在相似環境中，更易模仿借鑒。本文提供參照體系，為用戶選擇服務媒介提供了風向標。①從行政和經濟分異視角來看，向行政級別和經濟水平高的城市和省份借鑒，參看表5～7。②基于區域分異視角來看，在城市層面上，向華東、華南等借鑒，尤其是西北、東北等區域；在省份層面上，向華中、華東等借鑒，尤其是華南、東北等，參看表8～9。

4.2.3 改進方向

①行政分異。在直轄市、普通地市、省級政府層面，提升力度與渠道落后程度成正比。②經濟分異。在經濟高水平城市、省份中，提升力度與渠道落后程度成正比；在經濟中、低水平城市、省份中，注重提升微信、APP服務能力。③區域分異。在華北、東北、華中、西北城市中，注重APP服務提升；在其余區域中，提升力度與渠道落后程度成正比。在東北、華南、西南省份中，注重提升微信、APP服務能力，在其余區域中，提升力度與渠道落后程度成正比。

5 結 論

提升“互聯網+政務服務”能力已是事關國家現代化服務建設的重要戰略，在這樣的背景下提升我國電子政務服務能力刻不容緩，本文為未來研究提供參考如下。

首先，佐證了分異屬性的重要影響。行政級別與經濟級別與城市政務服務能力均呈顯著正相關，說明弱化其不利影響，有助于提高政務服務能力。其次，揭示了渠道能力分布特征。第一，渠道能力分布因行政與經濟屬性不同而異、因城市和省級政府層面不同而異，但基本不受級別（水平）、區域限制，這為平衡渠道服務能力提供了方向借鑒。第二，渠道不同，行政、經濟、區域均衡程度均不同；級別/水平/區域不同，渠道均衡程度也均不相同，這為平衡電子政務服務能力提供了力度參考。最后，歸納出政府在行政、經濟、區域屬性與城市、省份層面上基于力度與方向的調控啟示，提出了消除分異、重點借鑒、改進方向等建議作為參考。

本文的局限性如下。首先，數據分析為一年數據，有待于多年數據的檢驗。其次，分析樣本并未擴展至縣鎮，所以小城鎮背景下的政務服務能力是否符合該規律，有待于進一步檢驗。最后，尚未開展政務維度的分異規律，仍待進一步研究。

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（責任編輯：馬 卓）