保護(hù)好公共利益才是最終目的

陳侃

自2017年7月1日檢察機(jī)關(guān)公益訴訟工作全面開(kāi)展以來(lái)，全國(guó)各級(jí)檢察機(jī)關(guān)通過(guò)不懈的努力，可以說(shuō)已經(jīng)取得了積極的進(jìn)展。那么在這近一年的時(shí)間里，上海的檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟方面又取得了哪些成效呢？為此，本刊記者近日走訪了上海市閔行區(qū)人民檢察院。

刑事犯罪牽扯出法律真空地帶

張某是閔行莘莊工業(yè)區(qū)某國(guó)企的總經(jīng)理。2010年1月至2013年11月間，身為總經(jīng)理的他超越職權(quán)，擅自決定將園區(qū)內(nèi)的辦公用房以免收租金的形式出租給包括上海某建筑工程有限公司等在內(nèi)的七家單位使用。據(jù)了解，張某這一對(duì)應(yīng)當(dāng)收取的租金不予收取的行為導(dǎo)致該國(guó)企遭受經(jīng)濟(jì)損失達(dá)333340元。

“這些辦公用房屬于國(guó)有經(jīng)營(yíng)性財(cái)產(chǎn)，如果要對(duì)外出租的話，必須要收取相應(yīng)的租金，但是張某卻以免租金的形式出租給了7家單位使用，甚至都沒(méi)有簽訂任何租賃協(xié)議。”閔行區(qū)檢察院民事行政檢察科劉莉檢察官告訴記者，對(duì)于出租辦公用房這一決定，完全沒(méi)有經(jīng)過(guò)任何討論，而是張某一個(gè)人說(shuō)了算，“他將這些辦公用房的鑰匙交給了專門的負(fù)責(zé)人，并且囑咐只要有人來(lái)拿鑰匙給出即可。”

如此濫用職權(quán)的行為讓張某很快就受到了法律的制裁。彼時(shí)，閔行區(qū)檢察院反瀆部門在收到相關(guān)線索后立即對(duì)張某進(jìn)行立案?jìng)刹樽肪科湫淌仑?zé)任，并依法對(duì)其提起公訴。最終，在2017年8月，上海市閔行區(qū)人民法院以國(guó)有公司、企業(yè)人員濫用職權(quán)罪以及受賄罪依法判處張某拘役六個(gè)月，緩刑六個(gè)月，并處罰金人民幣十萬(wàn)元。

盡管本案看似告一段落，但其中還有一個(gè)問(wèn)題沒(méi)有得到妥善解決，即張某身為國(guó)有公司、企業(yè)的工作人員濫用職權(quán)導(dǎo)致的33萬(wàn)元損失應(yīng)該由誰(shuí)來(lái)負(fù)責(zé)追討，又該向誰(shuí)來(lái)追討？畢竟在這起案件中，被告人張某并不是這33萬(wàn)元的受益者，真正的受益者是那7家免費(fèi)使用辦公用房的單位。但是這7家單位卻沒(méi)有涉及刑事犯罪，也就造成了沒(méi)有任何機(jī)關(guān)或者單位可以對(duì)這7家單位追討租金的現(xiàn)象。

其實(shí)類似的情況在其他職務(wù)犯罪的案件中也有所體現(xiàn)。比如在行賄受賄的案件中，行賄人員也會(huì)被追究刑事責(zé)任，但是他們因?yàn)樾匈V行為而獲利的部分，實(shí)踐中并沒(méi)有哪個(gè)部門來(lái)負(fù)責(zé)追返，間接造成了流失的國(guó)有資產(chǎn)無(wú)法挽回。

主動(dòng)出擊，檢察機(jī)關(guān)積極履職

如今，在民事訴訟法和行政訴訟法的修正案正式生效之后，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起相應(yīng)責(zé)任，主動(dòng)出擊。根據(jù)2017年最新修正的《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》規(guī)定，人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的，應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。

“公益訴訟存在的必要性，就是因?yàn)樵谒痉▽?shí)踐中仍然有真空地帶。”劉莉檢察官表示，盡管涉案金額看起來(lái)并不大，但是類似的案件都是有共性的，“可能這起案件只涉及了33萬(wàn)元，但是可能有其他的案件會(huì)牽涉到3300萬(wàn)元，甚至是3億元的國(guó)有資產(chǎn)流失。因此，作為司法機(jī)關(guān)，必須解決好這個(gè)問(wèn)題。”

閔行區(qū)檢察院民事行政檢察科在分析厘清了眾多法律關(guān)系之后發(fā)現(xiàn)，張某所擔(dān)任總經(jīng)理的這家公司的上級(jí)也是一家全資的國(guó)有企業(yè)。這也就意味著，這家公司的出資方就是應(yīng)該負(fù)責(zé)組織及監(jiān)管租金追討的責(zé)任方，也是檢察機(jī)關(guān)在該起公益訴訟案件中的監(jiān)督對(duì)象。

這個(gè)出資方，正是閔行區(qū)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)。對(duì)此，閔行區(qū)檢察院與國(guó)資委就應(yīng)收租金追討的問(wèn)題進(jìn)行了充分的溝通，并且還制發(fā)了訴前檢察建議，要求后者依法履行職責(zé)，督促涉案國(guó)有企業(yè)采取有效措施，及時(shí)催收應(yīng)收租金，盡力挽回國(guó)有財(cái)產(chǎn)損失。“目前檢察機(jī)關(guān)履行的是訴前程序，其目的是讓行政單位積極整改，從而最終達(dá)到保護(hù)國(guó)有財(cái)產(chǎn)的目標(biāo)，而不僅僅是簡(jiǎn)單地將相關(guān)負(fù)責(zé)人告上法庭。”

在收到了檢察建議書(shū)之后，閔行區(qū)國(guó)資委非常重視，立刻召開(kāi)會(huì)議研究追回應(yīng)收租金的方案及對(duì)策，同時(shí)還分別找到了這7家單位的負(fù)責(zé)人進(jìn)行談話，并決定如果有必要的話，將會(huì)采取民事起訴的方式來(lái)進(jìn)行。截至目前，已經(jīng)追回應(yīng)收租金17萬(wàn)余元。

不過(guò)，在追討租金的過(guò)程中也會(huì)遇到一些阻力，盡管檢察機(jī)關(guān)不會(huì)介入具體的追討過(guò)程，但是當(dāng)行政機(jī)關(guān)遇到難題時(shí)也會(huì)予以積極配合，提供相應(yīng)的幫助。“在這7家單位中，有些已經(jīng)搬離了該園區(qū)，因此對(duì)于是否該支付這些租金仍有疑義；另一方面，也有幾家單位對(duì)于租金的具體數(shù)額并不認(rèn)同，認(rèn)為并不需要支付如此多的租金。針對(duì)這一情況，我們也多次回訪國(guó)資委共同商討對(duì)策，并且將相關(guān)的審計(jì)報(bào)告以及當(dāng)初這7家公司負(fù)責(zé)人的筆錄提供給行政機(jī)關(guān)，以此掃清追討損失道路上的障礙”。

建立工作機(jī)制，保障監(jiān)督效果

據(jù)了解，這也是上海市閔行區(qū)內(nèi)發(fā)生的首例公益訴訟案件。考慮到公益訴訟是檢察機(jī)關(guān)被賦予的一項(xiàng)全新職能，為了能夠在今后更有效的開(kāi)展工作，同時(shí)也為了提供更多可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)外方面，閔行區(qū)檢察院也建立了相應(yīng)的配套機(jī)制，包括與閔行區(qū)國(guó)資委、市場(chǎng)監(jiān)督管理局、土地規(guī)劃管理局、環(huán)保局以及水務(wù)局簽訂了《關(guān)于在公益訴訟工作中建立行政執(zhí)法與檢查監(jiān)督協(xié)作配合機(jī)制的實(shí)施辦法》。

在這一實(shí)施辦法中，對(duì)許多方面問(wèn)題進(jìn)行了規(guī)定，比如要建立聯(lián)絡(luò)員制度，檢察機(jī)關(guān)和相關(guān)行政單位分別指定一名工作人員作為公益訴訟聯(lián)絡(luò)員專門負(fù)責(zé)與公益訴訟相關(guān)的執(zhí)法聯(lián)動(dòng)、信息通報(bào)、線索移送以及材料移送等工作。同時(shí)，還要建立聯(lián)席會(huì)議制度，檢察機(jī)關(guān)與相關(guān)行政單位至少每半年召開(kāi)一次公益訴訟工作聯(lián)席會(huì)議，會(huì)議由各單位分管領(lǐng)導(dǎo)、聯(lián)絡(luò)員以及一些相關(guān)人員參加，會(huì)議主要內(nèi)容就行政執(zhí)法和公益訴訟案件辦理中的相互協(xié)作問(wèn)題及工作中遇到的新情況、新問(wèn)題進(jìn)行交流、溝通和協(xié)商。

同時(shí)，在辦理張某案件的過(guò)程中，閔行區(qū)檢察院還組織邀請(qǐng)了實(shí)務(wù)界和理論界的專家，專門為行政單位的主要負(fù)責(zé)人和聯(lián)絡(luò)員開(kāi)展了關(guān)于公益訴訟的培訓(xùn)。

除此之外，在公益訴訟的案件中，檢察機(jī)關(guān)的威懾力體現(xiàn)在行政機(jī)關(guān)如果不依法履行職責(zé)的，將會(huì)面臨被起訴的可能。所以，加強(qiáng)與法院的聯(lián)系也十分重要。為此，閔行區(qū)檢察院也與區(qū)法院簽署了《關(guān)于在行政公益訴訟工作中建立協(xié)調(diào)配合機(jī)制的實(shí)施意見(jiàn)》，明確了包括區(qū)檢察院辦理行政公益訴訟案件由民事行政檢察部門負(fù)責(zé)；區(qū)法院審理行政公益訴訟案件由行政審判庭負(fù)責(zé)等規(guī)定，以此推進(jìn)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟工作的開(kāi)展，確保法院對(duì)公益訴訟案件進(jìn)行及時(shí)、有序地審理。

在對(duì)內(nèi)方面，構(gòu)建起了線索來(lái)源平臺(tái)。檢察機(jī)關(guān)民事行政檢察科的職責(zé)是對(duì)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的民事、行政判決、裁定，發(fā)現(xiàn)確有錯(cuò)誤或者違反法定程序，可能影響案件正確判決、裁定的，依法提出抗訴等工作。“想要從這些原有的民行監(jiān)督案件中發(fā)現(xiàn)公共利益受損的線索比較難。就現(xiàn)階段來(lái)說(shuō)，公益訴訟的線索獲取在很大程度上仍然依賴于主動(dòng)排摸和群眾舉報(bào)。”因此，公益訴訟案件的線索來(lái)源，是檢察機(jī)關(guān)需要迫切解決的問(wèn)題。

目前，閔行區(qū)檢察院整合內(nèi)部的刑事案件資源，建立內(nèi)部線索移送制度。同時(shí)，也建立了內(nèi)部聯(lián)絡(luò)人機(jī)制，即相關(guān)業(yè)務(wù)部門均要設(shè)立一名聯(lián)絡(luò)人，定期以聯(lián)席會(huì)議的方式把收集到的線索向民事行政檢察科進(jìn)行反饋。至于移送的線索，除了保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)相關(guān)案件以外，還包括污染環(huán)境案件、侵害食品藥品安全犯罪案件等。截至目前，閔行區(qū)檢察院正式立案4起公益訴訟案件，分別是一起國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)案件，一起是食品藥品犯罪案件，還有兩起污染生態(tài)環(huán)境案件。制發(fā)訴前檢察建議兩份，其中一份已經(jīng)收到回復(fù)，另一個(gè)正在整改當(dāng)中。

一項(xiàng)值得為之奮斗的工作

談到辦理公益訴訟案件的感想和體會(huì)時(shí)，劉莉檢察官表示，作為檢察機(jī)關(guān)的一項(xiàng)全新職能，公益訴訟本身就是非常有意義的工作，也是值得每個(gè)檢察官為之奮斗的工作。“我們檢察官作為公共利益的代表，在辦案的過(guò)程中，也切實(shí)地體會(huì)到對(duì)于公益訴訟理念的認(rèn)同，確實(shí)感受到自己是在為社會(huì)公益做出努力。”

同時(shí)，在辦案的過(guò)程中，不論是作為監(jiān)督方的檢察機(jī)關(guān)，還是作為被監(jiān)督對(duì)象的行政單位，最終的目標(biāo)都是一致的，即保護(hù)好公共利益。保護(hù)好公共利益，實(shí)際上也就是保護(hù)好每個(gè)普通老百姓的利益。“因此可以說(shuō)，我們和被監(jiān)督對(duì)象關(guān)系很融洽。因?yàn)槲覀儾](méi)有以高高在上的監(jiān)督者身份去溝通，而是以協(xié)商的態(tài)度去幫他們推進(jìn)工作，以達(dá)成共同的目標(biāo)。”

最后，劉莉檢察官謙虛地表示，包括自己在內(nèi)的公益訴訟案件承辦檢察官仍然需要不斷提高自身的能力。