如虎添翼：檢察職能新起飛

楊興培 王冠

隨著檢察體制的深入改革和檢察職能的重新調整，根據民事訴訟法和行政訴訟法的規定，公益訴訟成了當下檢察機關的一項新的重要職能，從而使檢察機關形成了以刑事公訴為主體，以法律監督和公益訴訟為兩翼的檢察職能新格局。

2015年7月2日，最高人民檢察院召開新聞發布會，發布了《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》，試點期滿后，對實踐證明可行的，適時提請全國人民代表大會常務委員會修改完善有關法律。為此全國人大常委會相繼對《民事訴訟法》和《行政訴訟法》進行了補充修改。

《中華人民共和國民事訴訟法》原規定，對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。經修改后新增加的第二款明確規定，人民檢察院在沒有前款規定的機關和組織或者前款規定的機關和組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟。

新增的行政訴訟法第二十五條第四款規定，人民檢察院在履行職責中發現生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應當向行政機關提出檢察建議，督促其依法履行職責。行政機關不依法履行職責的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。

作為全國司法體制綜合配套改革試點地區，上海的檢察機關不甘人后，已經對提起公益訴訟工作進行了全面部署。比如上海市徐匯區人民檢察院建立了行政復議與行政檢察信息共享平臺，松江區由區人大常委會召集公益訴訟領域相關的職能部門、區法院等多家單位召開座談會共商機制建設。在這基礎上，上海市人民檢察院成立了國內首家由檢察機關和高校共同組建的公益訴訟研究中心。

中國是一個具有強大行政管理體制的國家，可以說九百六十萬平方公里的土地和近十四億的人口，無不處在強大而嚴密的行政管理體制之下。對于各種有害于社會公共利益的行為，我國的行政管理體制完全可以做到全覆蓋，完全可以通過行政管理體系加以管理、處置和處罰。那為什么還要公益訴訟呢？

其實我們應當要想到也已經看到，國家行政管理體制的建立和運行，與國家現實的具體國情之間總不能做到完全的無縫銜接。我國畢竟是一個大國，各地的政治、經濟、文化發展很不平衡。即使在行政管理體制內，也總有個別的管理機構或者個別的管理人員其工作不能及時到位。如何對這些玩忽職守的行為及時進行法律監督而發揮檢察工作的應有職能和及時彌補這一漏洞，這就是檢察機關行使公益訴訟職能被挖掘和必須要被建立的緣起。正因為如此，2017年7月1日起正式實施的新修改的《民事訴訟法》和《行政訴訟法》，對檢察機關提起公益訴訟都作了明確規定。

這些規定明確表明，我國對涉及危害社會公共利益的行為進行雙層處置的模式，即以國家行政管理體制為基礎、以檢察監督為補充的管理模式。由此社會公益訴訟包括了民事公益訴訟和行政公益訴訟，這是按照適用的訴訟法性質或者被訴對象的不同性質進行劃分的。民事和行政訴訟法理論認為，社會利益（包括社會個體成員、機構成員的利益和社會公共利益）受到了損害，受害者就有權向法院起訴，請求司法救濟。對社會公共利益的保護按照提起訴訟的主體劃分，公益訴訟可以劃分為社會團體、個人提起的公益訴訟和檢察機關提起的公益訴訟。前者稱為一般公益訴訟，后者稱為民事公訴或行政公訴。正因為如此，近年來各地頻頻出現各類針對環境保護、消費者權益等涉及公眾利益的訴訟，這其中較為典型的便是2015年上海消保委起訴天津三星通信技術有限公司、廣東歐珀移動通信有限公司侵權責任一案，這也是國內首起消費者維權公益訴訟案。2017年6月，準大學生李晶（化名）乘坐哈爾濱市鐵路局運營的K1301次列車從北京前往天津。盡管選擇了軟臥車廂，但她還是聞到了刺鼻煙味，也沒有工作人員對抽煙者進行勸阻。在多方反映未果之后，她向人民法院起訴了哈爾濱市鐵路局。不少人禁煙支持者將此案稱作“中國第一例公共場所無煙公益訴訟”，希望能通過此次訴訟推動普通列車內全面禁煙工作。

公民參與社會公益訴訟，是根據國家憲法關于“公民有參與國家事務管理的權利”的規定得出的必然結論。但是，公民個人進行社會公益訴訟，畢竟勢單力薄，耗時耗力，這是一般的個人所難以承擔的，即使擴大到一般的社會機構也同樣如此。這就會導致即使發生了社會公共利益的受損，有時也會因無人起訴，使得原本應該受到譴責、擔責的個人和社會組織逃脫責任追究或者僅僅以較小的行政罰款等處置手段而了事。因此檢察機關可以提起公益訴訟，成為公益訴訟的主干力量，就可以有效改變過去公益訴訟中存在的主體缺位、專業性不足等諸多問題。特別是隨著我國社會主義市場經濟體制的確立及發展，各類民事公益違法行為呈現出集群性的爆發，比如說通過非法手段侵害、破壞、浪費公有資產；比如說壟斷、限制競爭、不正當競爭、價格違法、侵犯消費者權益等違法行為；比如說環境污染等各類公害事件。針對這些痛心疾首的各類民事公益違法行為，雖然國家也已加大了行政執法的力度，但由于種種原因，有時這些行政機關的權力并沒有得到很好的行使和發揮，有時有些行政機關疏于職守。面對此情此景，作為保護國家利益、社會公共利益最后一道防線的國家司法機關卻只能“隔岸觀火”，無疑是一種國家之殤、社會之殤、時代之殤。由此看出檢察機關作為國家的司法機關承擔起社會公益訴訟的職能所具有的必要性、重要性，其在社會生活中已呈現出的可行性，也足以讓社會公共利益有了一把強大的保護傘。

隨著《中華人民共和國英雄烈士保護法》的制定和實施，最近江蘇、寧夏、山東檢方相繼提起保護烈士名譽的公益訴訟：2018年5月21日，江蘇省淮安市人民檢察院針對當地居民曾某污蔑烈士的行為，依法提起侵犯英烈消防戰士謝勇名譽權的民事公益訴訟，這也是《英雄烈士保護法》自今年5月1日實施以來，全國首例由檢察機關提起的民事公益訴訟案件。同樣在2017年5月28日，寧夏回族自治區銀川市檢察院針對該市居民蔣某某在網絡微博上發布侮辱、褻瀆英雄烈士言論的挑釁行為，依法立案審查并提起了民事公益訴訟……

當然檢察機關提起行政公益訴訟，實際上扮演著雙重的角色。在我國，檢察機關是法律的監督機關，這一監督既包括對公安機關、審判機關的刑事、民事、行政司法活動的監督，也包括了對各級行政機關行政執法的法律監督。隨著國家法治建設的深入，對國家行政機關的法律監督，應成為檢察機關法律監督的主要工作內容?？梢栽O想，一個國家的行政執法是有序、廉潔和高效的，這個國家、這個社會就會處在一個有序、穩定的和諧狀態之中。但有時遠水解不了近渴，當行政機關不依法履行職責，此時檢察機關在進行法律監督的同時，及時補位，依法向人民法院提起公益訴訟，也會使違法的個人與社會組織及時受到法律的譴責，同時承擔必要的法律責任，以此挽回給國家和社會造成的損失。

公益訴訟制度的建立是立足于中國的國情需要，受益于國家法治發展的大格局，從理論的提出，實踐的試點，法律制度的補充修改，再回到司法實踐的全面鋪開，應當說已經取得了很大的成績。但這一制度畢竟是新生事物，公益訴訟的實踐畢竟還在探索中，其理論的探討也是無止境的。在公益訴訟理論層面，法學理論界正圍繞著檢察機關在提起公益訴訟時其受案范圍應當以“公共利益受損”為標準，但何為公共利益？受損的性質和程度如何界定？凡是存在公共利益受損的，是否都可以提起公益訴訟？同時民事公益訴訟和行政公益訴訟應當如何區別？在起訴期限問題上，民事訴訟法并沒有規定，而行政訴訟法只規定為六個月，出于對公共利益的保護，以及法律秩序的維護，是否應當做適當的延長修改？檢察機關的公益訴訟與行政機關的行政管理和處置如何區別和銜接？檢察機關能否對已經入罪或者正在刑事訴訟過程中的案件優先提起公益訴訟？相信通過公益訴訟理論的進一步探討，對公益訴訟實踐必將產生進一步的積極作用。