中美貿易摩擦斗“法”更關鍵

馬樂

中美貿易摩擦緊緊圍繞法律

當前的貿易摩擦導火索是美國總統特朗普在2018年3月22日對外宣布的一項“決定”以及該決定所依據的“301調查報告”。這項決定宣稱特朗普政府將會采取行動以應對中國的所謂“不公平”貿易行為，包括與技術轉讓、知識產權和創新有關的中國政府的法律、政策及行為。上述這些特朗普政府所質疑的對象也就是在2017年8月18日特朗普授權美國貿易代表根據《1974年貿易法案》第301節發起調查的對象。根據“301調查報告”，特朗普政府決定采取包括征收關稅、提起WTO爭端解決以及進行投資限制在內的措施。

3月23日，美國在WTO爭端解決機構提出磋商請求，要求與中國就涉及知識產權保護的措施進行磋商，由此正式開啟在WTO針對中國的“訴訟”程序。隨后在4月3日，美國貿易代表發布針對中國擬征關稅的產品清單，涉及中國對美國500億美元的出口額。

作為回應，中國商務部在4月4日發布公告，對原產于美國的大豆等農產品、汽車、化工品、飛機等進口商品對等采取加征關稅措施，稅率為25%，涉及2017年中國自美國進口金額約500億美元。同時，中國分別于4月4日和4月5日就美國就中國相關出品征收關稅措施和美國對于中國出口鋼、鋁產品的措施在WTO對美提起“訴訟”。中美雙方“對峙”由此進入白熱化。

在此情形下，中美雙方貿易代表團通過積極磋商于5月19日在美國華盛頓對外發布聯合聲明，形成了包括中方將大量增加自美購買商品和服務、有意義地增加美國農產品和能源出口、創造有利條件擴大制造業產品和服務貿易、中方將推進包括《專利法》在內的相關法律法規修訂、鼓勵雙向投資及保持高層溝通等六項共識。

然而，就在外界認為本輪貿易摩擦會因上述聯合聲明而暫告一段落之際，美國白宮于當地時間5月29日發布了《關于采取步驟保護國內技術和知識產權免受中國歧視性和令人煩惱的貿易行為的聲明》。其中包括美國將加強對獲取美國工業重大技術的相關中國個人和實體實施出口管制并采取具體投資限制，繼續在WTO針對中國的訴訟，將對從中國進口的包括高科技產品在內的總值500億美元的產品征收25%的關稅以及停止對中國非經濟性轉讓重大工業技術與知識產權等內容。這項聲明無疑給降溫的貿易摩擦又添了一把火，使得雙方的貿易關系再度緊張。

從上述貿易摩擦的走勢來看，盡管所謂“關稅戰”和美方的反復似乎更奪人眼球，但不可忽視的是，法律在其中扮演著舉足輕重的角色。不論是雙方作出制裁及反制裁措施所依據的自身的法律，還是雙方通過WTO訴訟所質疑的對方的法律，都是雙方在證成己方觀點和證偽對方立場過程中的關鍵。

中美貿易摩擦重在爭論合法性

在這一輪貿易摩擦中，表面看中美是經濟利益之爭，要害是合法性較量。雙方都對WTO爭端解決機制有所依仗，試圖依據WTO法律規則質疑對方國內措施及法律的合法性。前后不到半個月時間，中美就在WTO發起了三起訴訟。這樣的頻率和密集度是前所未有的。

從美方來看，盡管美國很長一段時間以來對WTO的抱怨甚至詬病不絕于耳，尤其特朗普政府時常會以中國為說辭批評WTO的公正性和透明度，但是，不可否認，美國仍然將WTO作為維護自身利益的重要工具。在WTO起訴中國不僅是特朗普在3月22日“決定”中對中國采取的行動之一，而且根據5月29日“白宮聲明”大有一告到底的信心和決心。從美方針對中方的磋商請求來看，美國提出挑戰的對象不僅包括《對外貿易法》《中外合資經營企業法》《合同法》等法律，還包括《技術進出口管理條例》《中外合資經營企業法實施條例》等行政法規，同時還有行政機關在執行這些法律、行政法規相關條款時的做法。與2007年美國在WTO狀告中國知識產權保護第一案相比，美方對中方知識產權保護的指責開始從《著作權法》《刑法》等靜態的知識產權保護規定轉向動態的知識產權流通領域。相應地，美方對知識產權制度的關注開始從基本法律規范延及政策、做法等各種具體措施。美國試圖援引WTO中《與貿易有關的知識產權協定》（以下簡稱TRIPS）論證中國上述“問題法律”違反了TRIPS國民待遇、專利授予權利等規則。

從中方來看，作為多邊貿易體制的堅定維護者，中國已經從入世之初以被訴居多逐漸轉化為主動適用WTO爭端解決機制維護自身權益。在這一輪貿易摩擦中，中方提起的對美兩起訴訟一方面指向美方對相關產品的征稅措施，另一方面直指這些措施所依據的“301條款”和“232條款”。對于4月4日提起的“涉及從中國進口的特定產品的關稅措施案”，中方認為，美方《1974年貿易法案》第301-310節（即“301條款”）， 涉及技術轉讓、知識產權、創新的中國法律、政策、做法及行為的301調查行動，根據“301條款”對涉及技術轉讓、知識產權、創新的中國法律、政策和做法的調查報告，以及根據“301條款”擬議決定要求公眾評論的決定和要求通知可能違反了《關稅與貿易總協定》中最惠國待遇條款、關稅減讓表中的承諾，以及《爭端解決諒解》第23條關于“成員尋求救濟應依據本諒解的規則和程序”的規定。其中，《爭端解決諒解》第23條是質疑利用“301條款”進行單邊主義制裁合法性的最重要依據。

對于4月5日提起的“鋼鋁產品相關措施案”，中方認為，美國《1962年貿易擴張法案》第232節（即“232條款”）， 調整進口鋼、鋁產品關稅的系列總統聲明，美商務部關于從中國進口的鋼、鋁產品損害美國“國家安全”的相關調查報告，以及美關稅與邊境保護局根據“232條款”征收關稅的措施違反了《關稅與貿易總協定》中最惠國待遇條款、關稅減讓表中的承諾，以及保障措施實施條件等規定。

中美貿易摩擦法律較量將長期存在

盡管中美貿易摩擦繞不開法律之爭，但是，雙方的法律較量不會在短期內見分曉，而是具有長期性。

首先，雖然目前雙方的斗“法”已經落實到了具體案件，但是WTO爭端解決機制所規定的“審限”也可能因雙方對峙狀態的變化而無限期延長。其次，就此次中方所提起的兩起訴訟而言，不論是“301條款”還是“232條款”，其在美國法律體系中存續多年。盡管其單邊主義色彩濃厚，但是其不正當性不能直接等同于不合法性，想要通過個案證明其違法性的難度不言而喻。再次，從中美在WTO爭端解決機構的歷次交手來看，雙方互有勝負。就中國訴美國的12起案件而言，有4起仍在磋商狀態，對于專家組裁判的2起案件以及上訴機構裁判的6起案件，美國即使敗訴對裁決的執行率也不高。換言之，美國不會輕易地改變自己的法律。

即便如此，這并非意味著斗“法”沒有意義。如果能從法律上占得上風，至少美國的單邊主義做法會有所忌憚。如果勝訴方形成的壓力足夠大，美國執行裁決修改其國內做法的可能性也并非沒有。例如，在2003年針對美國的“鋼制品進口保障措施案”中，包括中國、巴西、歐共體、日本、韓國、新西蘭、挪威、瑞士在內的八個成員針對美國就鋼制品實施的保障措施提起訴訟并勝訴，美國最終取消了涉案保障措施。無獨有偶，在這一輪貿易摩擦中，繼中國在4月5日針對美國對進口鋼、鋁產品征稅措施提起訴訟后，印度、歐盟、加拿大、墨西哥、挪威也相繼就同樣的產品和措施提起訴訟。這樣的“集體”訴訟或可有助于對美國爭議措施違法性的認定。

無論如何，對于中國而言，應對當下這一輪中美貿易摩擦，除了不卑不亢的外交智慧和有理有節的經濟反制，法律層面的儲備必不可少。從國內法的角度，中國應當做到知己知彼，一方面對于美國的爭議措施和法律依據認真研究，另一方面也要對中國相關法律法規仔細審視，由此才能在訴訟進程中有的放矢。從國際法的角度，中國應當繼續做多邊貿易體制的堅定維護者和踐行者，通過充分理解和運用WTO相關規則，既保護自身權益，也由此消解單邊主義給國際貿易帶來的危害。總之，貿易摩擦并不止于貿易，而是系統沖突。在貿易規則的框架內解決貿易摩擦，法律自然是關鍵。

編輯：黃靈 yeshzhwu@foxmail.com