政府信任視角下的公眾感知評價研究進展與趨勢

郭劍鳴，湯 彪，俞薇楠

(浙江財經大學公共管理學院，浙江 杭州 310018)

二十世紀八十年代以來，公眾感知評價在新公共管理“顧客導向”意識的助推下，而后它以多種形式在多個領域廣泛運用開來，如透明國際組織的清廉指數(Corruption Perception Index，簡稱CPI)、行賄指數(Bribe Payers Index，簡稱BPI)，世界銀行的腐敗控制指數，瑞士國際管理發展學院的非法支付、司法腐敗、賄賂和回扣指數，國際預算合作組織發布的預算公開性指數等都得益于公眾感知評價法的使用。由于評價標的和結果大多關乎政府公正性、合法性和勝任度，故該評價法也受到政府及其管理、服務相對方的重視。我國在21世紀之交開始提出并踐行服務型政府，特別是黨的十八大倡導增加“公眾獲得感”的施政理念，各地展開各種形式的“公述民評”創新活動。但各種公眾感知評價出于不同的目的，采用的具體方式、方法存在很大的差異，也有各自的缺陷。為提升公眾感知評價的科學性，使其更具信度、效度，有必要對國內外研究公眾感知評價內涵、應用領域、機制及方法、缺陷及發展趨勢等內容的相關文獻進行系統梳理，歸納其中蘊含的學理邏輯。

一、政府信任視域下的公眾感知評價價值取向及領域

(一)公眾感知評價的價值取向

在稍早的研究中，公眾感知評價在多數情況下是以“顧客感知”“感知價值”“顧客滿意”和“顧客評價”等術語來表述的。關于“顧客感知”的理解主要有兩種價值取向。一種是成本取向。Porter(1985)把顧客感知定義為買方感知性能與購買成本的一種權衡或評估[1]。另一種是目標取向。Woodruff(1997)認為顧客對產品屬性、屬性偏好及由使用而產生的可能對顧客的目標實現起阻礙或促進作用的結果的偏好和評價就是顧客感知評價[2]。學界更多的是將這兩種取向綜合起來開展顧客評價研究的，即從一種服務的獲得成本和獲得效用的比較中進行顧客評價。Zeithaml(1988)把顧客感知價值表達為顧客基于其所得和付出而對產品或服務進行的總體評價。董大海(1999)提出的顧客感知評價就是顧客在購買和使用產品時對各種消費風險的權衡，是消費效用和消費支出風險的評估和比較[3]。

1995年透明國際開始發布清廉指數，其后私人服務領域的顧客評價價值取向和方法被廣泛引入到政府治理領域。政府信任視域下的公眾感知評價在原有的成本和效用價值取向的基礎上，為契合公共部門的特殊性，加了質量、績效和正義性等觀察點。T.Christensen(2002)等認為公眾感知評價是公民依據他們參與或享有的具體公共服務的經驗來評價公共服務的質量和績效的一系列活動[4]。

綜合而言，政府信任視角下的公眾感知評價是指公眾對其所享受的由政府提供的一切公共產品或服務的質量及其他公共事務所進行的感知和評價，主要特征表現為主觀性、相對性、抽象性和非全面性等。公眾感知評價不論是評價主體方面還是評價對象方面，其期許的內在價值都在于促進公共部門管理與服務的再造，而影響公眾感知評價結果的要素主要包括公眾獲得公共服務的成本、效用、質量和正義性。因此，我們可將公眾感知評價目標演進模型——PPE(Public Perception Evaluation)概括如下：

圖1 PPE模型

(二)公眾感知評價領域

如果說成本、效用、質量和公正性是公眾對政府信任狀況的內涵的話，那么公眾用感知評價之尺來度量政府信任的領域則主要集中于政府清廉度、政府公信力、公共服務滿意度和政府決策透明度四大領域。

1.政府清廉度感知。“知屋漏者在宇下，知政失者在草野”。通過對主觀態度的調查來了解公眾對政府的清廉感知，進而采取相應的完善措施，是促進廉政建設的普遍做法。已有的政府清廉感知評價研究大致有三個維度。一是廉政感知價值研究。作為“民意中的民意”，清廉指數是一個通過公眾感知反映腐敗程度的主觀測評體系。Charron(2016 )通過訪問調查歐洲二十四個國家八萬多名群眾，發現腐敗與外部專家的感知及本土居民的腐敗感知存在高度的一致性[5]，即腐敗公眾感知在很大程度上反映腐敗真實情況。二是基于廉情感知的分析與解釋研究。倪星(2015)采用多層線性模型分析發現，公眾對不同層級政府的清廉感知存在著差序格局[6]。三是政府清廉公眾感知指標體系研究。郭劍鳴和裴志軍(2015)發布的國內首個省域縣級政府清廉評價報告，在分析國際清廉評價的缺陷基礎上，篩選出“制度完備、程序公正和文化清明等8個一級指標和40項二級指標”構建起政府清廉公眾感知評價指標體系[7]。

2.政府公信力感知。關于政府公信力感知的研究有兩個維度值得重視。一是將廉政感知與政府公信力感知結合起來研究。Villoria(2013)認為政府腐敗狀況影響著公眾的政府信任水平。也就是說，公眾感知到的某一政府腐敗程度的高低與公眾對政府信任度感知是一致的，二者存在著因果聯系。二是將公眾參與意識的高低引到解釋政府公信力感知變化的解釋中。Li.L (2008)認為較高的公眾感知程度對政治信任具有顯著的提升作用[8]。隨著公眾感知意識及參與意識的不斷提高，公眾自然質疑政府“與生俱有”的公信力。換言之，公眾參與意識越強，政府公信力被質疑的可能性就會增大，所以政府公信力的高低受民主制度的完備程度和公眾民主權利實現的保障程度的影響很大。

3.公共服務滿意度感知。美國學者Harry P.(1973)提出通過“民意調查”的形式來搜集民意，可有效了解公共服務資源的分配及公共服務的質量[9]。Cronin和Taylor(1992)提出的SERVPERF模型也認為可以用公眾感知評價的結果來考量政府公共服務的提供績效和質量。金青梅(2007)在其研究中得出結論：公眾預期公共服務質量和他們感知的服務質量之間的差距被認定為是公眾對公共產品或服務的滿意度[10]，將服務質量視為公共服務滿意度感知評價的關鍵因素。但往往因為服務對象的廣泛性和復雜性等原因，使能反映公共服務真實狀況、具有同樣復雜性的實證分析樣本很難把控，往往造成感知結果不具普適性等問題。

4.行政決策透明度感知。隨著依法治國方略的確立與實施，依法行政、法治政府、責任政府和透明政府的觀念深入人心，公眾對行政決策的關注越來越從科學化向透明化和民主化方向深化。張明杰(2003)從國際法等相關文件關于政府信息公開的規定方面闡述信息公開保障公民的知情權利，是公眾感知評價政府行政決策的重要前提[11]。呂維霞(2009)認為基于政府行政的特殊性，行政決策應該主要包括公平守法性、公開透明性、廉價性和公務員服務精神。對我國來說，公眾感知的公正理論起步較晚，從這一角度出發，在進行行政裁決時行政機關也務必形成自我約束，同時保證信息的透明性，使公眾在感知評價時具備知情基礎。

二、政府信任的公眾感知評價機制和方法研究

國內外關于公眾感知評價實踐和相關研究文獻主要將公眾感知評價機制和方法分為主觀評價法、客觀評價法和主客觀綜合評價法三個部分。

(一)主觀評價法

主觀評價法是通過調查公眾對公共產品或服務及其他公共事務的主觀感知、察覺、印象和水平形成的總體認識，將主觀感知量化并作為判斷和評價政府績效的一種方法[12]，其側重點在于觀察、分析、歸納與描述一些軟指標。透明國際發布的政府清廉評價報告就是采用主觀評價方法的代表。

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主觀評價的軟肋在于客觀性，因此國內外相關研究幾乎都集中在指標和模型設計上。基于政府信任這一視角，PZB(1988)提出SERVQUAL方法，包括有形性、可靠性和響應性等五個維度及二十二個指標的量表，并用公眾期望和實際感知之差作為政府公共服務衡量標準。從滿意度的測評出發，朱國瑋(2007)在ACSI模型基礎上進行調整并建立PSCSI模型，這對公共部門服務績效滿意度指數有較高效的測評[13]。應該說，現有的主觀評價研究對可能影響政府信任的內在價值和外在形象因素做了比較完整的歸納，并基于上述因素建立了各種不同的統計分析模型。但是，影響主觀評價研究的相關因素都來源于對公民調查的認知，這與政府自身努力所形成的支撐政府信任的績效性因素如何建立關系，或者說如何減少政府信任的客觀元素轉化為公民認知的信任政府元素的滯后性給評價帶來的扭曲影響依然是主觀評價研究需要突破的問題。

(二)客觀評價法

客觀評價法是指由為決策者的定量工作目標做出貢獻的組織和個體等“特殊公眾”，通過客觀指標來對政府績效做出精確衡量的評價方法。其注重的是指標的可測性，量化、標準化和客觀化是客觀評價法的顯著特征(如采用“三公經費”金額與比例、低質量的公共工程數量與比例、統計數據被浮夸虛報的比例、逃稅案件數與金額、公共支出的偏斜程度等來評價政府清廉狀況和公共服務滿意度等)。

Mclaughlin和Coffey(1990)認為量化測評更具科學性，提出利用包含投入和產出、用戶化程度及集中程度等在內的指標體系對政府績效進行評價[14]。James Wilson(1995)更加注重從結果導向采集評價要素，認為政府績效判斷的指標由以傳統的投入要素向取得的結果轉變能加快政府績效評價制度框架優化的步伐[15]。我國學者彭國甫等人(2004)利用層次分析法(AHP)構建包含政治績效和經濟績效等四個一級指標及國民經濟增長的速度等二十多個二級指標的政府績效綜合評估指標體系[16]。倪星(2007)從價值標準和政府合法性重構出發，構建“投入-管理過程-產出及結果”的政府工作全過程績效評估指標體系，相對全面且客觀地評價了政府實際績效[17]。可見，學界對客觀評價法的研究雖然都主張采用公開和可查找的績效數據為依據，但其采集方向、參評主體和評價理念上還有很大的差異，呈現由單一走向多維、由事實判斷向理念構建深化的特點。

(三)主客觀綜合評價法

主客觀綜合評價法是綜合采用主、客觀方法各自優點進行評價的方法。韓國首爾市及中國臺灣省臺北市在構建廉政評價指標體系時就同時采用“反腐敗印象指數”(ACPI)和“反腐敗努力指數”(ACEI)。其中，ACPI是主觀的認知評價指數，ACEI是客觀的統計指數[7]。主客觀綜合評價法能相對全面地對政府治理下的各項事務進行評價，反映的結果也相對科學穩定，如嚴潔(2010)通過實證分析得出主觀評價和客觀評價綜合采用與評價效果呈正相關性的結論[18]。上述評價方式整合如表1所示：

表1 公眾感知評價機制：主觀評價法、客觀評價法及主客觀綜合評價法

三、政府信任的公眾感知評價缺陷及矯正機制

主觀評價方法、客觀評價方法及主客觀綜合評價法作為公眾感知評價機制的三種分類，各有針對，標的不一。依此開展的公眾感知評價實踐，存在的缺陷也各不相同。

1.主觀評價法數據來源存在局限，主觀判斷導致信度不高，數字化后的指標難以反映真實問題。Cammpel(1968)從評價的影響因素出發，認為除公共服務供給的實際成效的因素外，種族等非服務特種因素也會使主觀評價存在偏差。Stipak(1979)根據其構建的模型Y=α+βQ+γX+ε，闡明不同地域的社會群眾會參照不同標準對公共服務進行主觀評價，進而導致同樣的服務獲得不一的滿意度。Janet M. Kelly (2005)在不同人群對城市服務的測評研究中發現，不同人口統計特征的公眾對同樣服務的滿意度評價是有差異的[19]，這進一步說明人的主觀意識不具同一性的事實。

關于主觀評價方法的缺陷，郭劍鳴和裴志軍(2015)以影響政府信任的政府清廉評價為例，通過對透明國際清廉公眾感知指數評價的分析，做比較全面的概括：其一，評價理念和標準的單一性。這些評價主要以西方“憲政”理念和會計準則為標尺來評判各國公務行為是否存在“腐敗”及其程度，無視各國社會制度與民眾文化背景的顯著差異，缺乏公正評價的價值觀基礎。其二，評價主體和應用的商業性，即忽略了普通民眾對腐敗現象的態度，并不能代表完整意義上的公眾意見。其三，評價數據和樣本的間接性。多數評價機構不是根據自主的原始調查數據編制統計指數，而是采用其他民調機構的調查報告加工合成的。其四，就是評價過程和方法的主觀性。

2.客觀評價法以量化的“硬性”數據為評價基礎，數據采集的滯后，主觀思維涉及較少，評價結果客觀性大打折扣。客觀數據具有很強的時效性，Brown(1983)在研究客觀評價影響因素時發現時間的過度延伸對客觀評價并不一定起參考作用，如在“對警察保護的總體滿意度”案例中，間隔許久的客觀數據使得研究質量大打折扣[20]。與前者的觀點類似，Marschke(2007)認為測量和發布系統存在欺詐或錯誤的風險。因此，有的學者認為隨著民主行政的日漸推進，公眾主觀評價倍受推崇，這樣避免主要采用數量化指標的客觀評價法出現的一些缺陷，使評價結果被實務界大加采納。

3.主客觀綜合評價法困于主客觀指標的選擇，實際操作中指標契合難度大。在實際評價中，很多指標難以分解，機構內部客觀評價主要關注的是投入、效率，而公眾關注的更多的是實際效果、結果。如此，主客觀綜合評價缺乏一個中間指標使評價結果既符合機構內部要求，又滿足公眾關注需求。Parks(1984)在警務績效和公眾滿意度的研究中表明，采用路徑分析方法測算出的客觀績效指標只能單方面說明公共服務績效，卻很難說明主觀評價中的公眾滿意度，必須嵌入中間變量才能適合雙方的評價需求[21]。

針對公眾感知評價存在的缺陷，學界主要從三個方面探討可行的矯正路徑：

1.打造“多元化”主觀評價主體，提高評價主體素養，暢通評價信息渠道。評價主體單一造成結果片面，如透明國際所選的報告對象多為專家和商業人士，忽視公眾對腐敗現象的態度，使得調查結果缺乏科學性。同時主觀評價主體缺乏專業的技術知識，“滿意度”等指標帶有很大的主觀性，使評價的“準確性”受限，提高評價主體知識技能至關重要。而政府機構內部存在的“暗箱”阻礙信息的交流，削弱客觀評價的現實基礎。只是側重從外部形象感知并對政府公共服務績效進行測評的主觀評價法，由于信息的不對稱及其他主客觀原因，使這種方法并不能深入政府管理的全過程，難以對政府績效做出全面、科學的主觀測評。

2.客觀評價要采用更具時效性的數據，避免極端數量化傾向，并有機結合主觀理性分析。準確、更具時效的政府數據對政府服務的評價及政府信息共享機制的建立都起到很大的推動作用，部分政府存在“短視行為”，過分注重譬如稅收收入等近期數據，使選取的評價數據失真。另外，在選擇客觀指標的定量評價方法對地方政府進行績效評估時，往往出現極端數量化傾向，將量化簡單地等同于為工作事項隨意配置數值，等同于考核中的數字的加、減，使主觀認知在服務的評價工作中失去意義。由于數據本身的真實性問題，政府機構的記錄不一定能準確反映政府績效的實際狀況，這也使客觀評價因數據陳舊、疏漏而失真[22]。因此，如何適應大數據時代的要求，提升可能影響政府信任的各種元素的公眾可感知性，是政府治理的全新課題。

3.建立科學的、可操作的指標體系，將政府實現的績效指標與公眾感知的滿意指標有機結合。韓國首爾及中國臺北就是各有側重的運用主客觀評價法來構建廉政評價指標體系的案例，ACEI是客觀的統計數據，共設計了60個二級指標為客觀數據指標，6個二級指標為主觀認知性指標，使兩種不同屬性的指標共同運用于腐敗評價中，更具靈活性和現實作用。Swindell(2002)利用ICMA 城市標桿管理平臺的數據對美國7類公共服務的評價結果進行雙變量相關性分析發現，公共服務績效主客觀評價在方向上具有一致性[23]。這得益于兩種不同屬性指標的運用。

四、政府信任的公眾感知評價發展趨勢

隨著民主政治、信息技術的深入發展和政府治理事務的變化，公眾感知評價的主體、客體、方式和領域等方面也將迎來新的轉變和拓展。

首先，主體轉移、價值取向轉變。公眾感知評價的深入發展使公眾不再繼續充當“門外漢”的角色，科層行政也受民主化的浪潮浸潤，以“公眾為中心”的感知評價將更多地被賦予選擇機會，政府部門和公眾的關系也真正地從治理和被治理轉變為公共服務提供者和消費者(評價者)的關系[24]。“中心”轉移將引起連鎖反應——價值取向發生轉變，正如包國憲所言，“效率途徑及效率測量應被以人為本和結果導向所取代。”當然，結果導向的公眾感知評價也需以立法形式為其保駕護航，使之漸行在法制化道路上。

其次，感知評價客體指標選取多元化。由于評價指標選取不合理且選取過程存在“短視”傾向，往往會造成評價結果反映不了事實的尷尬局面，定性指標缺乏對政府公共服務精確而科學的較準，而定量指標又缺乏對政府公共服務的價值取向、倫理維度等本質的考量。在未來的發展研究中，對評價客體而言，其指標的選取必然趨向多元化：由傳統的“3E”模型及“IOO”指標(注重效率、產出和投入等)向注重效益、服務質量、公平、公眾偏好等多元指標轉變[25]，綜合考慮政府投入、內部效率、外部滿意的加和效應，讓評價結果契合公眾滿意度，這恰恰是評價政府績效的最富綜合性、最為深刻的終極性指標。

再次，評價信息獲取及反饋制度化、便利化。“公開是原則、不公開是例外”是公共管理應有的共識。一般而言，政府信息公開程度與公眾期望成正相關關系，即政府信息公開程度越高，公眾期望隨之升高，對公共服務的了解度也越高[26]。2008年頒布的《中華人民共和國政府信息公開條例》為公眾獲取政務信息提供制度保障，政務微博、政府官網等信息獲取及反饋渠道又為公民收集信息、輸出訴求提供了便利，將極大提升公民參與感知評價的熱情和公眾感知評價本身的質量。

最后，感知觸角繼續延伸、動態跟蹤評價將成為常態。公眾感知評價不會定格在影響政府信任的相關領域，而是會進入其他領域。在服務業中，經營者針對不同民族文化公眾感知評價的結果采用差異化服務策略，從而贏得競爭優勢。此外，公眾感知的政府信任度和政府治理績效狀況是兩個隨時變動的研究變量，各方面影響因素層出不窮，加之我國各地區公共服務質量良莠不齊，動態跟蹤感知評價、監測評價信息的多次輸出和反饋將成為各種感知評價的常態路徑[27]。