走向治理現代化

趙義

習近平總書記指出，改革開放是決定當代中國命運的關鍵一招，也是決定實現“兩個一百年”奮斗目標、實現中華民族偉大復興的關鍵一招。40年前，在鄧小平倡導下，以中共十一屆三中全會為標志，中國開啟了改革開放歷史征程。40年過去了，歷經風風雨雨，中國發生了翻天覆地的變化，迎來了從站起來、富起來到強起來的歷史性飛躍。

為了紀念改革開放40周年，《南風窗》從本期起推出系列報道“大變革，平天下”。“平天下”取自《禮記·大學》：身修而后家齊，家齊而后國治，國治而后天下平。中國的改革開放是一部大變革的歷史，也是自覺擁抱全球化并進而為全球化帶來新活力的歷史。通過不斷主動變革，中國既發展了自己，也推動構建人類命運共同體。在這個過程中，各種力量相互激蕩，中國和世界的面貌都已經發生、還將繼續發生深刻變化。

黨的十八屆三中全會確定的全面深化改革的總目標：完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。我們認為，治理現代化就是改革開放再出發的突破口。

中國這個世界最大的發展中國家，在短短的30多年的時間里擺脫貧困并躍升為世界第二大經濟體，徹底擺脫被開除球籍的危險，創造了發展奇跡。這主要是從經濟層面說的。“強起來”絕不局限于物質層面。今天講“強起來”，首先是要在治理方面強起來。在一個總量已然巨大的經濟體，如何實現高質量的增長，如何滿足人民日益增長的“民主、法治、公平、正義、安全、環境等社會其他方面”的更高要求，歸根結底，必須努力推進國家治理現代化。

經濟邏輯

理解治理現代化，首先當然要說到經濟。

40年前，對長治久安的最大威脅就是國內外發展差距的越拉越大，“中國向何處去”再一次成為擺在中國人民前面頭等重要的問題。“被開除球籍的危險”是一種形象的說法，實際上就是在人民生活得不到改善和提高的情況下，在不少國家和地區抓住經濟全球化機遇快速發展自己的時候，如果還是處于封閉半封閉的狀態，還是堅持與生產力實際不相適應的生產關系，那么中國所宣稱的道路、制度和理論就終會失去說服力，在文化上也就難以擺脫妄自尊大和民族自卑的交替發作。

于是就有了把執政黨的工作重心轉到社會主義現代化建設上來，并作出實行改革開放的重大決策。追求經濟增長成為現代化建設的重中之重。因為我們是從封閉半封閉的普遍貧窮的狀態下，采取了從農村到城市、從沿海到內地、從體制外到體制內等的漸進改革開放步驟，追求經濟增長在相當長時間和絕大多數人民的生活改善、社會公平程度的提高，甚至和人民精神面貌的改變都呈現出很強的正相關關系。經濟增長也成為提高人民對執政黨和政府的政治認同的重要手段。并且，不能不承認的一個事實是，今天中國人的民族自信，很大程度上首先來源于經濟上的成功。

今天回過頭來看，正如很多研究已經總結的那樣，維持經濟增長的是一整套的政策體系，比如地方政府的GDP政績競爭、相對充沛的貨幣供給、中國勞動力的廉價優勢、入世帶來的全球化紅利等。雖然我們沒有辦法用幾句話就把這套政策體系的內容“窮盡”，但簡潔一點說，維持過去經濟增長是有一套動力機制的，而到了今天，中國發展面臨的國內外環境都已經發生或者正在發生深刻變化，所以執政黨提出要實現經濟結構的重大變革，培育經濟發展的新動力。

對執政黨來說，治理現代化關系到是否能管好自己，關系到是否會失去并非自動擁有的執政資格，關系到是否會人亡政息。

此時，相應的課題就出現了，那就是要對維持原來經濟增長的一整套政策體系進行變革（走過去老路也自然是一種誘惑），這實際就是對治理的變革，適應經濟高質量發展的治理就是現代化治理的第一個內涵。比如說，投資拉動和創新驅動兩者對治理水平的要求就是不一樣的；高質量經濟發展不僅要求企業的精益化管理，也要求對政府花錢的硬約束和提高支出效益，等等。這也會有一份很長的清單，但指向的結論很清楚：如果還是原有的治理模式和手段，對全社會的創新創業會有一種壓抑或擠出效應。

走出治亂循環

理解治理現代化，自然更離不開政治。政治可以分兩個層面，一個是執政黨，一個是整個社會。

對執政黨來說，就是如何跳出“歷史周期律”。人們都很熟悉這個“歷史周期律”，即“其興也勃焉，其亡也忽焉”。典型如腐敗問題，改革開放40年也是一部反腐敗的歷史，執政黨一直把反腐敗斗爭上升到亡黨亡國的高度來認識，但腐敗蔓延態勢相當長時間內得不到有效遏制，形成了巨大的腐敗存量。習近平總書記曾說：“如果管黨不力、治黨不嚴，人民群眾反映強烈的黨內突出問題得不到解決，那我們黨遲早會失去執政資格，不可避免被歷史淘汰。這決不是危言聳聽。”

面對更加尖銳的四大考驗（執政考驗、改革開放考驗、市場經濟考驗、外部環境考驗）和四大危險（精神懈怠的危險，能力不足的危險，脫離群眾的危險，消極腐敗的危險），黨的十八大之后，黨中央作出了新的論斷：辦好中國的事情，關鍵在黨，關鍵在黨要管黨、從嚴治黨。全面從嚴治黨被列入四個全面戰略布局，成為習近平新時代中國特色社會主義思想的14條基本方略之一。經過近5年的努力，反腐敗斗爭形成了壓倒性態勢。

治理反腐敗指向也很明確，就是要探索一黨長期執政、全面執政條件下實現自我監督的有效途徑。只有真正找到這樣的途徑，才能真正可能跳出“歷史周期律”。

在黨的十八大后對這條途徑的探索中，我們看到了治理現代化的取向。比如反腐敗斗爭中，對所謂反腐“潛規則”的打破；強調黨的全面領導，但強調任何領導干部不能以組織自居以權代法和排斥監督；無論是加強紀委系統的相對獨立性還是紀委系統內部的改革，都遵循了制度制衡的有效監督原則。

對執政黨來說，治理現代化關系到是否能管好自己，關系到是否會失去并非自動擁有的執政資格，關系到是否會人亡政息。而對全社會來說，就是關系到能否走出治亂循環，實現長治久安。

“治亂循環”看上去是一個很大的詞，人們的第一印象是歷史上的王朝更替。其實，我們可以更具體地使用這個概念，就是指某一個社會領域由亂到治的過程。改革開放40年，中國總體是保持穩定的，這是創造經濟奇跡的基本條件。但因為社會經濟生活每天都在發生變化，新舊事物處于一個不斷的更替過程之中，在很多社會領域，我們都會看到一種小范圍的治亂循環的現象，由此也不難理解很多領域為什么會有幾輪的改革。

比如，司法體制改革本身就印證了一種小范圍內的治亂循環。改革開放后，曾經被“打爛”的司法體系恢復了起來，為保障改革開放后的社會經濟秩序發揮了重要作用；在市場經濟大潮中則出現了一些復雜原因帶來的亂象，后來通過司法考試來管住司法人員的“進口”等辦法，解決了一些問題；但司法不公問題仍然突出，并不斷變換花樣，于是用指標化考核這種過于行政化的手段，解決問題的同時本身又制造了問題。而十八大后的司法體制改革，抓住了司法責任制這個牛鼻子，尊重司法規律，根據司法特殊的職業特點進行制度設計和試點探索。

在經濟領域，我們也會看到這種小范圍的治亂循環現象。比如產能過剩，在過去的時間里就出現過很多次，相應的調控也出現過很多次。

治理現代化的目標是要終結這種治亂循環。過去的小范圍的治亂循環，有客觀原因，可以說是必然出現的現象。比如司法體制，因為改革開放40年，社會經濟生活會發生很多次深刻變化，還不是一般的小變化，而是結構性變化，本身就滯后的“上層建筑”到底怎么改，不會有現成答案，必須進行頂層設計和試點試驗，尤其是中國，又是一個人口眾多、地區之間的情況千差萬別的大國，改革只有經過不斷調適之后，才會慢慢固化為制度成果。

經濟領域的情況更加復雜，“過剩產能”為什么反復出現？這與維持經濟增長的老的動力機制有關系，也與市場機制本身需要經過一番“優勝劣汰”有關系。新產業的過剩的反復出現，就是兩種機制糾纏在一起共同導致的結果。

治理現代化的目標是要終結各個社會經濟領域的治亂小循環。而要終結治亂小循環，無論是尊重司法規律，還是讓市場發揮決定性作用等等，那必須按照治理現代化的要求相應進行變革。這已為改革開放40年的經驗所充分證明了，事實上，很多規律已經反復懲罰過我們。

但國家能力得有自己的邊界。就像財稅增長，它不能以破壞稅基為基本原則，必須以之為行為邊界。

國家能力擴張得有邊界

那么，到底什么是現代化治理？從理念到制度再到技術，現代化治理包含很多層面。在改革開放40年的大周期下，我們先重點討論制度層面。

美國學者福山曾經提出一個觀點，他認為構成政治秩序的有三種基本類型的制度，即國家、法治和責任制。在不同的政治體中，三者可以有不同的組合。在他看來，最理想的當然是同時具備稱職的政府、強有力的法治和民主的負責制。但實際上，三者的出現順序和發展順序，在不同的國家并不一樣。

這幾點并不稀奇，特別有啟發的是，在國家治理現代化的三個要素中，如何把握三個要素之間的平衡，如何把握三個要素變革的順序節奏，推動現代化治理規則的建立健全，對于我們建設社會主義現代化強國具有至關重要的意義。

如果回顧中國改革開放40年的歷史，大致可以這樣說，在持續的體制轉型過程中，國家能力是最先值得重視的。其中，保障堅強有力的中央權威，又具有特別突出的地位。

國家能力的重要性，其實看看中國的基礎設施就明白了。中國的基礎設施之所以在世界上如此受到贊譽，顯然離不開強大的國家能力。比如，在財稅制度上，從最開始的包干制到1994年的分稅制，就是一次維護國家能力的重要制度設計。當時面臨的情況是兩個比重的持續下降，即全國財政收入占GDP的比重和中央財政占全國財政收入的比重，這對國家履行職能顯然是一個重大威脅。即使到了今天，在經濟下行壓力之下，由于政府支出的剛性，國家仍然可以通過加強征管等手段保證財政收入以超過兩位數的速度增長。

但國家能力得有自己的邊界。就像財稅增長，它不能以破壞稅基為基本原則，必須以之為行為邊界。正是包括設定國家行為邊界在內的諸多原因，在改革開放40年之后，法治化和問責制的要求也越來越迫切。尤其是法治化，無論是官還是民、無論是何種所有制性質的企業、無論是中國還是外國等，法治都是“共同語言”。中國的市場經濟是從無到有，一步步發展起來的，40年改革開放下來，今天市場經濟里面的產權形態、商業形態等的復雜程度是過去難以想象的。中國社會出現了大量需要用法治手段才能妥善解決的規則建立、矛盾處理、權利劃分等課題，這本身就對國家治理的法治化水平提出了更高要求。

而有權必有責、失責必問責，也應該成為政治生活的常態。其實，在全面從嚴治黨過程中，相關的問責的力度是很大的，只不過各級監察委成立后的運作仍需要進一步常態化。

總起來說，在國家治理上，我們大致是按照國家能力、法治化和問責的順序來推進現代化，但對此不能絕對化理解，在現代化治理中，國家能力的提高也離不開法治，問責也離不開法治保障；反過來，有效的問責制也會促進國家能力的提高和法治化水平，無法問責事實上不僅降低國家行動能力，本身對法治也是一種極大的破壞。

雖然福山認為同時具備稱職的政府、強有力的法治和民主的負責制并不容易，但不等于我們在面臨抉擇的時候，只能在國家能力、法治和問責三者之間做有取有舍的選擇題，現代化治理追求更好地結合三者。事實上，在當代中國，我們發現三者之間相互支撐的迫切性是越來越大了。

可信的政治

說完制度，我們回到理念。前現代治理的一個很大特點是理念豐富，制度和技術的保障水平依次遞減。這不是說理念不重要，而是對現代化治理來說，到底哪種理念最重要？結合改革開放40年的歷史和今天再出發的背景，其實最重要的就是一個字：信。現代化治理是一種可信的政治—可信任，有信用，或者用更符合我們傳統政治文化心理的詞匯—可信賴。人心是最大的政治，通俗點說，人心在你這邊，意思就等同于大家相信你。

就拿國家、法治、負責制三個要素來說，背后都是“信”。強大的國家能力往往是一種隱性擔保。法治之所以被認為是治理手段當中最穩定和最可靠的，就是因為講究規則的普遍性和不因人而異帶來的可信品格。問責更不用說了—該負責的官照做、官照升，推出來負責任的是背鍋的，甚至還有事后給予“補償”的默契，那還是對上負責，不是對民眾負責。

中央權威最重要的地方恰恰穩定國家發展方向的可預期，避免公用地悲劇的發生。

信，就是一種穩定的預期。改革開放再出發，穩定預期太重要了。無論創新創業、民間投資熱情乃至人民的政治認同，都得以穩定的預期為前提，否則就容易流行短期行為。而中央權威最重要的地方恰恰穩定國家發展方向的可預期，避免公用地悲劇的發生。在改革開放40歷史上，中央權威維護這種預期的經典例子有很多。我們耳熟能詳的例子比如鄧小平關于傻子瓜子的講話，很多年以來人們習慣說的“（政策）不會變”，關于民營企業的地位的“定心丸”等，這些話語其實就是告訴人們—有些事情你可以做，有些事情我不會做，但過往有的地方也發生過“心理契約”被撕毀的情況。最近張文中案的改判，就在民企企業家群體里面引起了巨大反響。

中國文化傳統特別強調“信”，認為信是人的安身立命之本，信更是為政者的道德要求。在全面從嚴治黨過程中，習近平總書記為什么反復強調說要防止老問題的反彈、回潮，就是因為一旦反彈和回潮了，老百姓就會失望，就會變成“老不信”—如果陷入“塔西佗陷阱”，那就要發生“霸王別姬”的事情了。這是一個非常重要的警示。

客觀而言，不同發展階段，人們對“信”的要求也不一樣，打開國門和封閉半封閉不一樣，有沒有個人財產不一樣，財產多和少不一樣，只關心個人收入和有了對公平正義的更高要求以后更不一樣。從治理現代化的角度來看，只有過去維持信任的手段和辦法肯定是不夠的，必須在法治化和問責制上進行制度變革。

說完了制度和理念，還有技術。在治理過程中，很多時候技術手段根本沒有問題，但不去做的原因來自理念或者利益剛性。但我們也不否認，因為中國的特殊國情，越是涉及面廣而又量大的治理問題，確實有“本領恐慌”的問題。比如政府監管，不少部門習慣了審批發證的“看家本領”，與審批發證這種監管模式相伴的，則是習慣于坐在辦公室等人上門忙審批，而對如何深入基層一線調查研究、加強事中事后監管、為群眾提供便捷多樣的公共服務，既缺乏相應理念，又想不出有效辦法，有的甚至“貓鼠一家”，監管失守。

解決技術問題，還需要實踐。有一點可以肯定，經過改革開放40年，中國經濟體量巨大，社會情況復雜，地區之間差異也很大，最有效的治理恐怕還得是一種多元化治理，這不僅是為了提高效率，更是防止簡單的一刀切和權力的不斷過分細致上收帶來的無效治理。討論任何技術問題的前提還是先劃清楚與之相關的權力的邊界，這是改革開放40年后中國治理走向現代化的邏輯和現實起點。