契約治理與協商治理：城市社區治理互嵌模式研究

楊先保　郭平

摘 要：社區是城市基層建設的載體，是學界關注的焦點問題。轉型時期，隨著社會交往關系不斷擴大，社區治理模式也隨之發生轉變，本文引入契約治理和協商治理治理分析我國社區建設中的上海模式、沈陽模式以及江漢模式，并認為契約治理與協商治理互嵌的治理形態是現階段經濟發展形勢下的社區治理的主要形態。契約治理是協商治理的基礎，協商治理是對契約治理的補充，二者互相融合，是實現社區多元治理主體間利益平衡的有效模式。

關鍵詞：社區治理；契約治理；協商治理

中圖分類號：D035 文獻標識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2018）04 — 0055 — 04

在社會主義市場經濟的大背景下，城市社區組織在社會生活中的地位不斷提升。因此，學界十分重視我國社區治理的組織系統優化研究，尋求社區治理在陷入集體行動困境之后的出路。從管理學的角度來看，組織的關系一般有兩種方式：一種是組織之間的市場交易關系，通過契約治理形成組織之間的市場分工合作的關系；另一種是組織之間的科層等級關系，通過身份治理形成組織之間的上下級等級分工合作的關系。〔1〕這種觀點認為，社區組織與社區政府之間實質上是一種身份治理與契約治理相結合的時候管理模式。然而，在深化體制改革的轉型新時期，身份治理的影響力逐漸減弱，而代之以協商治理。因此，本文將以契約治理與協商治理的視角，探析我國轉型時期城市社區治理模式下社區居民、居委會、業委會、開發商、物業公司、地方政府之間的關系如何發展？多主體間如何實現有效的協同治理？治理結構和運行機制如何？

一、契約治理與協商治理共存的社區治理形態

契約形態表現為個人與個人之間的契約、個人與國家之間的契約這兩重關系。契約形態首先存在于自由社會中的個體間交換關系，具有主體地位的自由人依據自己的某種特殊利益需求與他人訂立契約。麥克尼爾認為契約表現為兩種形態：“個別性契約”與“關系性契約”，其中，個別性契約是指“除了物品交換外當事人之間不存在關系”，這一交往是以一次性為限的，關系性契約是指關系越來越復雜，當事人之間互相依賴，因此，契約不再是一次可以完成的，持續的契約關系可以形成一個期待，以規劃未來為取向的交換關系就是關系性契約。〔2〕這種從個別性契約向關系性契約的轉變，即是個人與個人之間的契約關系向縱深方向發展的結果。隨著社會交往關系的不斷擴大，現代社會主要是關系性契約這種形態。另一方面，個人與國家層面上的契約關系體現了“普遍利益”是對“特殊利益”的約束，是“特殊利益”互相妥協的產物。而現代契約理論首先源于經濟學，是現代經濟學研究的主要方向之一，尤其是運用博弈論契約問題，對企業理論具有很強的闡釋力。后來，隨著新公共管理運動的發展，現代契約理論被越來越多的引入到公共部門改革中，將契約理論與治理理論結合形成了政府契約治理理論，即運用契約的理念和方法，在治理的框架之下重構政府與其他行為主體的新型關系。〔3〕

單位制瓦解之后，傳統的社會結構發生劇烈變化，個人向“社會人”轉換的過程中，社會交往關系日益擴大，人們的選擇逐漸多元化，利益也進一步分化。城市社區契約治理正是在這種市場交易關系不斷強化的現實背景下產生的。所謂社區契約治理，即是指包括居委會、業委會、地方政府、物業公司在內的多個社區治理主體，遵循契約規則來實現相應的社區治理目標。社區契約治理具有多元化、契約化、扁平化等特性。首先，社區治理主體具有多元化，主體包括各地方政府，但又不限于此，還包括社區組織、非營利組織、居民自治組織等主體一同來承擔社區公共事務的管理活動；其次，社區治理方式呈現契約化，各治理主體之間的合作與互動是基于共同的治理目標，其權威主要源于契約和締約雙方達成的共識；最后，社區治理成果高效化，它通過引入市場競爭機制，借助契約這一治理工具，有效降低治理成本，將社區有限的治理資源高效利用，創造最大化收益。

當前，社會各個領域正處于轉型時期，社區治理模式雖然有了很大的變化，但仍然留有一定的“權制”色彩。居委會作為承接政府派出機構街道辦事處行政職能的機構，面臨著去行政化的問題。如何在保證社區有效治理的前提下，營造社區“小政府、大社區”的模式，轉變地方政府在社區中管理角色？對此，我們將協商民主理論引入社區治理中，提出社區協商治理這一模式。協商治理，指在國家和社會治理過程中，采用協商方式對于政治組織之間、政府與公民之間、公民與公民之間關系進行調適，達成國是商定、政策決定、事務解決、矛盾化解、權利保障和利益實現的活動和機制。〔4〕社區協商治理，是在社區治理的框架下，社區居民、社區組織、政府和商業機構等主體之間通過社區有效的協商平臺，以對話、討論和協商等方式提出各種相關理由，以維護自身利益、解決社區事務的機制手段。

二、社區治理三種模式比較

上世紀90年代中后期，傳統的城市基層管理體制不再適應經濟發展，我國各大中城市紛紛掀起了社區建設的熱潮，并在北京、上海、天津、沈陽、武漢、青島等城市設立了26個全國性的社區建設的實驗區。這些試點的推行，逐漸形成了社區建設的三大模式，即：上海模式、漢江模式以及沈陽模式。學界一般認為上海模式可概括為“兩級政府、三級管理”，是行政型社區治理模式的典范。沈陽模式屬于合作型社區，而武漢的江漢模式則被認為是沈陽模式的進一步發展，屬于自治型社區。在此基礎上，本文引入新的理論視角——契約治理和協商治理對這三個模式進行分析比較，以更好的解決轉型時期社區治理中出現的新問題。

（一）上海模式：一體兩翼

從1996年開始，上海市政府為了應對改革開放帶來的社會管理變化，提出了“二級政府、三級管理”的城市管理體制，該體制的核心是借助城市管理體制改革推動市區兩級政府的行政權力和行政效能。正是由于這一構想，學界將上海這種社區建設稱為行政型社區治理模式。這種治理模式最鮮明的特征是“街居一體化”，以街道、居委會為組織平臺，力圖發揮政府在社區建設中的主導地位，并將社會團體、商業機構、居民群眾等社會力量納入到社區管理體系中來。伴隨著經濟深入發展，上海作為國際金融中心的市場氛圍愈加濃烈，契約精神廣泛得到認可，契約關系在社區日益發展的交往關系中不斷升華。

基于社區契約治理和協商治理的視角考察上海社區治理模式的落腳點在社區業主委員會、物業公司、居民委員會這三個主體。業主是指物業的所有權人，也即產權所有者。業主委員會，是指由物業管理區域內業主代表組成，代表業主的利益，向社會各方反映業主意愿和要求，并監督物業管理公司管理運作的一個民間組織。物業管理公司是按照法定程序成立并具有相應資質條件，經營物業管理業務的企業型經濟實體，是獨立的企業法人。它屬于服務性企業，它與業主之間是平等的契約關系，它接受業主的委托，依照有關法律法規的規定或合同的約定，對特定區域內的物業實行專業化管理并獲得相應報酬。①這種契約關系的日常運作方式是將有關房產的租賃、出售、維修、維護以及居住小區內治安、環保等契約范圍內規定的各個項目按約交給專業的市場化運作的物業管理公司進行專門管理。業主委員會作為首期產權人維護自身利益的自治機構，主要負責選聘物業公司和監督物業公司的財物支出。但是在實踐中，由于社區物業公司帶有一定的開發商背景，業主委員會擔負起了代表社區處理與開發商、物業公司利益矛盾的職能。居委會作為基層群眾自我管理的自治組織，但是在實際操作中，“上面千條線，下面一根針”，居委會承接著政府改革減負以來剝離出的一些職能，是社區層面與行政管理連結的唯一渠道，不可避免的擁有自上而下的權威性，在社區事務中的角色和作用相對突出。同業委會、物業公司一樣，居委會的根本出發點也是為了更好的建設社區。因此，在面對業委會與物業公司雙方利益博弈的情況下，居委會與業委會和物業公司是一種協商治理的關系，為雙方提供一個協商平臺，定期召開聯席會議，社區中的其他組織共同參加，商量社區公共事務并最終形成一致意見。

上海模式的特點在于以契約精神為引導，政府部門通過社區居委會這一組織運用協商治理方式，統籌業委會、物業公司等各方力量，集中社區有限資源，勁往一處使，有效提高城市基層社區公共事務處理的效率。

（二）沈陽模式：多元共治

沈陽模式的形成源于1998年沈陽市的社區體制改革，這次改革重新規劃了原有社區，并建立了一套新的社區治理組織體系，形成了政府與社區非政府組織互相合作，共同建設社區的模式。

沈陽模式中各個小區均成立有業主委員會，它們的主要職責不僅是代表業主進行選擇并監管物業公司，而且在社區的公共事務中也扮演著重要的角色。業主委員會主要對于社區中的治安、衛生、園林綠化、水電等事務進行管理，而社區居民委員會主要對社區內的計劃生育、婦聯工作、科教文衛的宣傳以及勞動就業等方面發揮作用。社區中還有很多的組織在這一過程中發揮著作用，像老年協會、巡邏隊、合唱團等組織，參與到安全、衛生、環境、文化等社區公共事務中來。社區內多個社會組織依據契約原則，共同參與到社區治理中來，彼此之間形成一種契約治理關系。而社區中的多個治理主體又統一為非政府組織與政府之間形成協商治理關系，這種關系依靠傳統人情社會關系網絡是難以實現的，而是設有正式的協商平臺來溝通和對話，是一種制度化的結構。

政府和各個社區治理主體之間相互合作，共同協商，架構成一個有效的網絡體系。各個治理主體之間彼此依存，互為制約。分散性的權力運作過程和多元化的治理主體，以及多層次的管理層級，使得決策和執行是分開的，有利于對分散的社會資源進行整合。居民的生活質量也得到了改善，他們作為社區主人的意識不斷提升，參與社區建設的積極性得以提高。這種治理模式既體現了協商民主精神，又適應了市場經濟制度下權力平等、遵守契約的要求。

（三）百步亭模式：多元自治

江漢模式是指武漢市政府立足自治、上下配合、整體推動，通過一系列的社區體制改革舉措而建立一種社區治理模式。在社區治理中，遵循“小于街道、大于居委會”的治理思路，將政府的行政權力有效的融入社區的自治機制中，充分整合社區自治資源，實現政府和社會力量的良性互動。

百步亭社區地處武漢市江岸區，社區占地5平方公里，居住和生活著16萬多人，先后被評為全國文明社區示范點、全國文化先進社區、全國物業管理優秀住宅小區，并獲得了中國城市管理進步獎、全國和諧社區建設自主創新獎等100多項國家級獎項。在百步亭社區治理實踐中，最大的特色是不設立街道辦事處，居委會自主地完成對于社區內部公共事務管理，社區內的人事以及財政不由政府撥款，不向街道負責。除一些社區服務性組織以外，社區治理主要以居委會、業委會、百步亭集團、江岸區政府這個四個治理主體為主，社區居民與這四個治理主體之間形成契約關系。首先，百步亭社區下設9個居民委員會，其組成人員均由轄域內的居民民主選舉產生，居委會承擔著社區的自治功能，保障居民的自治權利。居民與居委會間的這種契約關系是一種權利的委托代理關系。其次，業委會作為社區的業主組織，與社區居民之間的社會契約關系顯而易見，業委會對業主大會負責，實際上就是對社區居民負責，代表社區居民的利益。第三，百步亭集團與社區居民之間存在經濟契約關系，集團向社區居民提供商品住房是一種純粹的市場交易行為，遵循經濟契約，百步亭集團在住房契約基礎上，進一步維持和發展這種經濟契約，具體表現在集團積極主動參與社區建設與治理。最后，江岸區人民政府與社區居民之間仍舊存在一種政府契約關系。按照社會契約理論，人民將權力交由政府，由政府統一治理國家，因此，百步亭社區居民將權力交由江岸區人民政府，區政府直接向百步亭社區提供相應的政府職能服務，如社區派出所、城管執法隊、交通會所、工商站、流動法庭等政府職能部門，社保、計劃生育等其它部門集中進駐社區服務中心，實行“一個窗口”對外、“一站式”服務即集中化辦公。

百步亭社區管理委員由居委會、業委會、開發商、區政府這四個治理主體經契約治理方式建立，在管委會內部則實行社區協商治理方式。百步亭社區采取直接選舉方式，在區政府的指導下，百步亭社區管理委員會由企業代表、居委會代表、物業公司代表和駐社區政府職能部門代表這四方人員組成，由社區代表大會選舉，經上級政府任命產生，是一個半行政半自治的組織。在處理社區公共事務中，管委會作為各方治理力量匯聚的平臺，通過協調各方利益，互相制約，彼此依存，提升各個治理主體之間的包容與理解。

三、契約治理與協商治理的互嵌形態

通常，社區治理中的治理主體可以由內部治理機制和外部治理機制共同構成該主體的治理機制。內部治理機制主要以協商治理方式為主。居委會這一自治組織一般在其內部設置了居民科學議決社區事務的協商程序，以樓棟為單元，設立樓棟長，居民向樓棟長、居委會成員提出自己的意見或建議，進行匯總分類，再舉行居民懇談會，并形成決議，委托居委會下設的參事會起草區規草案，并張榜公布，廣泛征求和吸收居民對草案的意見和建議，進行充分協商調節，最終達成一致意見。外部治理機制是指一個治理主體與其他治理主體的交往機制，主要通過契約治理方式驅動。社區中多元治理主體格局已成事實，且多個治理主體之間地位平等，符合契約治理的相關理念。例如，業委會與物業公司之間的交往純粹是通過契約方式驅動，為了共同的社區治理目標，雙方劃定彼此的權利與義務，并根據合同內容具體履行職責。

事實上，在社區治理的具體實踐中我們很難確定哪一個行為是契約治理，哪一個行為又是協商治理。契約治理與協商治理實質上是一種互嵌形態，一種“你中有我，我中有你”的互補形態，契約治理是協商治理的基礎，協商治理是對契約治理的補充。首先，契約精神是當前開放市場經濟環境下的普遍認同的價值規范，市場狀態下任何領域的交易行為都是基于契約原則進行的。隨著社會交往關系的擴張，“個別性契約規范”早已向“關系性契約規范”轉變，人與人之間的交易活動不再是一次性的，也不再僅僅局限于經濟領域，而是向社會生活的各個方面滲透。而這些，作為轉型社會的微觀基礎，使得轉型時期的社區治理結構也在發生悄然變化，社區中的契約規范進一步擴展。由此，契約治理是社區治理的基礎和前提。另一方面，協商治理是對社區契約治理的一種補充。社區多個治理主體間難以避免利益博弈的局面，在雙方或多方因為自己的利益而僵持不下的情況下，契約治理方式難免低效。而協商治理是介于自治與管治的中間路徑，有一定的自主性又有一定的權威性，能有力促進利益相關者就公共事務進行表達、互動、談判與達成一致決策，有效克服社區治理中出現的集體行動困境。

四、利益平衡：互嵌模式的治理效益

無論是社區居民，還是社區居委會、業委會、物業公司等社區組織以及地方政府，都是社區治理中博弈的一方，彼此間互相合作又互相監督。各方在契約治理與協商治理的模式下，交往關系不斷向縱深發展，最終形成利益動態平衡的局面。這種利益動態平衡的局面可從三個角度來闡釋。

從社區治理環境角度來看，契約治理與協商治理模式有利于構筑起有序、穩定的社區治理秩序。在契約與協商治理方式互嵌的治理實踐中，社區多元治理主體根據不斷與外界協商反饋的信息調成自身的行為模式。久而久之，各治理主體之間達成某種默契，并形成了適合社區自身情況的治理秩序，由此帶來相對穩定的治理環境。一個穩定的社區治理環境是其他一切社區活動展開的基礎和前提，只有在一個穩定的環境中，各個治理主體才能有效尋求治理途徑，用心建設社區。

從社區治理效力角度來看，契約治理與協商治理互嵌模式有利于降低社區治理成本，提高社區治理效率。相較于傳統的社區管理制度，契約治理與協商治理互嵌的治理模式能有效節約組織管理成本。自由競爭的經濟社會應當是一個純凈的契約社會，交易者之間只能通過正式或非正式的契約來完成交易。與其相比，作為具有不同性質的社區政府與社區組織，其組織活動原則可通過多元協商形式來完成。兩種模式交互融合，均以目標導向和問題導向為指導，能有效集中社區有限的治理資源，集中力量處理社區公共事務，有利于治理效力的提高。

從社區治理主體角度來看，契約治理與協商治理有利于促進各治理主體能力的提升。契約治理和協商治理互嵌的社區治理模式，促進了居委會角色的功能在互聯網信息時代進一步發展完善，居委會在客觀上仍然行使著對業主委員會以及物業公司的監督和協調功能，但居民自治的內涵因契約關系而得到了增生。居民或業主作為城市社區治理最基礎的單位，在這一治理結構下不僅能通過獨立的居委會、業委會等多種自治組織行使管理公共事務的權力，還能在業委會與居委會、物業公司的互動往來中，彼此實現著權利與義務、權力與責任的均衡。

〔參 考 文 獻〕

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〔7〕沈海軍.政府契約治理的核心要素與實現機制〔J〕.學術研究，2013，（08）：52-56.

〔責任編輯：張 港〕