論環保公益訴訟相關規定存在的問題及解決之道

任昕琪

摘 要：新《環境保護法》自2015年1月1日起實施以來，借鑒了國際通行的方式，突破性的建立起環境公益訴訟制度。但在實踐中，由于設定的環境公益訴訟原告主體資格門檻過高，范圍限定較窄，一定程度的影響了環境公益訴訟的發展。

關鍵詞：環境保護法；壞境公益訴訟；相關規定

中圖分類號：D922.6 文獻標識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2018）04 — 0096 — 03

環境公益訴訟即有關環境保護方面的公益性訴訟，是指由于自然人、法人、或其他組織的違法行為或不作為，使環境公共利益遭受侵害或即將遭受侵害時，法律允許其他的法人、自然人或社會團體為維護公共利益而向人民法院提起的訴訟。

一、新《環境保護法》關于環境公益訴訟的規定及根源

我國于2015年1月1日起實施的《環境保護法》第五十八條規定，對污染環境、破壞生態，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟：

（一）依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記；

（二）專門從事環境保護公益活動連續五年以上且無違法記錄。

符合前款規定的社會組織向人民法院提起訴訟，人民法院應當依法受理。

提起訴訟的社會組織不得通過訴訟牟取經濟利益。

該法借鑒了國際通行的方式，突破性的建立起的環境公益訴訟制度。

由于起步早、起點高，再加上注重法治的文化滋養，現代許多西方國家的環境公益訴訟制度已相當地完善和成熟。

1.美國的環境公益訴訟的發展

美國是環境公益訴訟的先驅者。在最早的時候，美國公益訴訟是為了取消種族隔離。在20世紀30年代，由美國“有色人種協會”的律師和法律辯護基金開始，后來公益訴訟逐漸發展到環境保護領域。

在美國，20世紀70年代以來通過的涉及環境保護的聯邦法律都通過“公民訴訟”條款明文規定公民的訴訟資格。根據“公民訴訟”制度，原則上利害關系人乃至任何人均可對違反法定或主管機關核定的污染防治義務的，包括私人企業、美國政府或其他各級政府機關在內的污染源提起民事訴訟；以環保行政機關對非屬其自由裁量范圍的行為或義務的不作為為由，對疏于行使其法定職權，執行其法定義務的環保局長提起行政訴訟。

2.日本的環境公益訴訟

在日本，公益訴訟被稱為民眾訴訟，并且主要表現為行政公益訴訟。日本作為一個后發型工業國家，由于廣泛汲取其他國家的先進經驗和科學技術成果，發展迅猛，短時間內實現了取得了舉世矚目的成果。但也正因如此，使得日本政府根本無暇顧及環境保護問題，環境的犧牲代價尤其大。但后來的日本政府反思經濟發展和環境保護之間的關系，學習西方國家的先進環保理念，當實現國富民強的目標，躋身發達國家行列，便開始著手解決環境保護問題。

在20世紀60年代日本發生了四大環境公害訴訟，分別為熊本縣"水俁病訴訟"、富山縣"疼疼病訴訟"、三重縣"哮喘病訴訟"、新瀉縣"水俁病訴訟"。這四個案件均是日本大型企業，盲目追求經濟利益，以犧牲環境為代價而造成的結果，最后均以原告方勝訴告終。日本司法透過四大公害訴訟，成功打開環境公益訴訟的突破口，改寫了日本環境公益訴訟的歷史。

由于環境保護涉及到千千萬萬社會公眾的利益，為了解決違法企業和地方政府可能發生的不當作為甚至不作為問題，我國《環境保護法》賦予了環保NGO可以作為原告對違法的企業或地方政府提起環境民事或行政公益訴訟，發揮社會監督政府與企業的作用。

二、目前我國環境公益訴訟的實際情況

根據最高法2017年3月公布的數字，自新《環境保護法》于2015年1月1日實施起，至2016年12月31日期間，全國法院共受理社會組織提起的環境公益訴訟一審案件112件，審結54件，案件類型涵攝大氣、水、土壤、海洋、森林、瀕危植物保護、人文遺跡、自然保護區、鄉村等多個環境要素的保護，涉及地域也由原先集中在3、4個省份擴展至21個省、市、自治區。

受理檢察機關提起的環境公益訴訟一審案件77件。其中環境民事公益訴訟案件25件，審結5件；環境行政公益訴訟案件51件，審結14件；環境行政附帶民事公益訴訟案件1件，審結1件。

針對我國近四十年經濟高速發展中所產生的環境污染與嚴重破壞，以及涉及到的地域廣大的實際情況，上述兩個主體所發起的環境公益訴訟不足兩百件，實為杯水車薪。

三、存在的問題

國際上，關于環境公益訴訟的原告主體資格有四種類型

（1）公民作為原告發起的環境公益訴訟。

（2）社會公益組織﹙NGO﹚發起的環境公益訴訟。

（3）由檢察機關發起的環境公益訴訟。

（4）環境資源主管行政機關發起的環境公益訴訟

而根據我國環保法、民事訴訟法等規定和最高人民法院的相關司法解釋，在中國只有檢察機關、環保NGO有權做為環保公益訴訟的主體資格。之所以原告主體范圍限定較窄，沒有允許公民做為公益訴訟的主體，是立法者考慮原告主體資格的認定制度構建的一個難點，如果賦權面太廣則可能會造成濫訴現象，而賦權面太窄又會制約公益訴訟作用的發揮。

而從實踐來看，檢察機關和環保NGO發揮的作用有限。

1.檢察機關從事環保公益訴訟的補充性，決定了他不能成為主要力量和手段。

2017年9月14日，中國最高人民檢察院副檢察長張雪樵在第二十二屆國際檢察官聯合會年會暨會員代表大會“環境犯罪”特別專題會議上作主旨演講，介紹中國政府致力于保護環境而首創的新型法律制度，即檢察機關提起公益訴訟制度。

張雪樵說，“與行政公益訴訟不同，檢察機關提起民事公益訴訟的主體定位是補充性的?！痹诮榻B檢察機關提起民事公益訴訟制度相關情況時，張雪樵認為，這一制度改革更多體現的是問題導向和需求導向。他介紹說，讓檢察機關提起民事公益訴訟主要是基于其法律監督機關的憲法定位，間接擔負著維護國家利益和社會公共利益的職責。同時，檢察機關是專門的訴訟機關，具有調查核實的職權，也具備訴訟所需的專業知識，可以勝任訴訟職責。他特別強調說，只有國家和社會缺乏提起民事公益訴訟的社會組織時，才需要檢察機關充當公益訴訟的主體。

2.環保NGO的參與不足

（1）門檻過高，導致參與數量少

環保法第五十八條規定，需依法在設區的市級人民政府民政部門登記，并且專門從事環境保護公益活動連續五年以上且無違法記錄的社會組織才有提起環境保護公益訴訟的資格。從而導致全國符合《環保法》和最高人民法院關于環境公益訴訟的司法解釋的社會組織不足千家。

（2）環保HGO的主觀愿望不強。

自環保法實施以來提起環境公益訴訟的不過十余家。據“自然之友”的調查結果，全國僅有十幾家環保NGO有意愿開展環境公益訴訟嘗試，多數民間環保NGO坦言，無意也無能力參與公益訴訟。

一部分的原因是環保NGO有地方政府的官方背景，受到地方政府出于經濟發展等多方面考慮的影響，從而不愿也不能開展環保公益訴訟。其次，一部分是由于提起環境公益訴訟的專業能力不足；再次，一部分是由于經費不足。

上述兩個方面情況阻礙了環保NGO從事環境公益訴訟熱情，影響了環境公益訴訟的發展；

四、解決途徑

放寬環境公益訴訟原告主體范圍，從而促進環境公益訴訟的開展。

1.對社會組織參加環境公益訴訟應適當放寬限制。取消《環保法》第五十八條關于設立期限不低于五年的要求，只要是合法設立的、公益性質的社會團體均應納入原告范疇。

根據2016年修訂的《社會團體登記管理條例》第十條規定，成立社會團體應當具備下列條件：

（一）有50個以上的個人會員或者30個以上的單位會員；個人會員、單位會員混合組成的，會員總數不得少于50個；

（二）有規范的名稱和相應的組織機構；

（三）有固定的住所；

（四）有與其業務活動相適應的專職工作人員；

（五）有合法的資產和經費來源，全國性的社會團體有10萬元以上活動資金，地方性的社會團體和跨行政區域的社會團體有3萬元以上活動資金；

（六）有獨立承擔民事責任的能力。

社會團體的名稱應當符合法律、法規的規定，不得違背社會道德風尚。社會團體的名稱應當與其業務范圍、成員分布、活動地域相一致，準確反映其特征。全國性的社會團體的名稱冠以“中國”、“全國”、“中華”等字樣的，應當按照國家有關規定經過批準，地方性的社會團體的名稱不得冠以“中國”、“全國”、“中華”等字樣。

新《環保法》第五十八條第三款規定，提起環境公益訴訟的社會組織不得通過訴訟牟取經濟利益。而在該《社會團體登記管理條例》第二條中也明確規定了“本條例所稱社會團體，是指中國公民自愿組成，為實現會員共同意愿，按照其章程開展活動的非營利性社會組織?！迸c《環保法》的規定完全契合；同時，在該《社會團體登記管理條例》第三十條、第三十一條中還規定：社會團體有下列情形之一的，由登記管理機關給予警告，責令改正，可以限期停止活動，并可以責令撤換直接負責的主管人員；情節嚴重的，予以撤銷登記；構成犯罪的，依法追究刑事責任：

（一）涂改、出租、出借《社會團體法人登記證書》，或者出租、出借社會團體印章的；

（二）超出章程規定的宗旨和業務范圍進行活動的；

（三）拒不接受或者不按照規定接受監督檢查的；

（四）不按照規定辦理變更登記的；

（五）違反規定設立分支機構、代表機構，或者對分支機構、代表機構疏于管理，造成嚴重后果的；

（六）從事營利性的經營活動的；

（七）侵占、私分、挪用社會團體資產或者所接受的捐贈、資助的；

（八）違反國家有關規定收取費用、籌集資金或者接受、使用捐贈、資助的。

前款規定的行為有違法經營額或者違法所得的，予以沒收，可以并處違法經營額1倍以上3倍以下或者違法所得3倍以上5倍以下的罰款。第三十一條規定，社會團體的活動違反其他法律、法規的，由有關國家機關依法處理；有關國家機關認為應當撤銷登記的，由登記管理機關撤銷登記。

從上述規定可以看到，《社會團體登記管理條例》對社會團體有著較嚴格的規定，特別是從事營利活動有著嚴格的管理和處罰規定，可以說從兩個方面保證了社會團體的規范性以及參與環境公益訴訟的合規性。

2.充分發揮公民的環保積極性和情況掌握的及時性，賦予公民個人做為環境公益訴訟的原告主體資格。

為避免公民個人的濫訴行為，可以參照勞動爭議案件仲裁前置制度，即公民個人在提起環境公益訴訟之前，應向環境資源行政主管機關提出控告，環境資源行政主管機關不予答復或處理，或答復和處理公民不服的，方可提起環境公益訴訟。同時，為避免公民牟利之目的，可以在《環保法》第五十八條所規定的不得以牟利的基礎上，進一步明確規定環境公益訴訟所得賠償由人民法院執行機關直接執行給付至環境資源行政主管機關，專項用于環境修復等方面。

3.賦予律師或律師事務所做為環境公益訴訟的原告主體資格。

在20世紀60年代，由美國的律師、法學生和其他法律工作者為主導，興起了一場公益法運動。他們起初為非注裔美國人提供法律幫助，呼吁平等的權利；后來開展言論自由運動，在伯克利抗議越戰。其代表人物路易斯.布蘭代斯曾指責過，當前許多律師已經淪為大公司的附庸，忽略了保護人民的義務。很多法律工作者開始反思自身，尋求在工作中創造更多的社會價值，他們把自己稱為公益律師。

這些新型的公益律師在法律領域中承擔著各種社會變革帶來的挑戰，是具有社會良知的律師。不僅如此，還吸引許多私人公益律師事務所的加入，它們充分運用法律知識創造出更人性的、更正義的環境。在今天的美國，公益律師為促進環境保護的開展做出突出貢獻。同樣在中國也有大量的從事公益活動的律師或律師事務所，他們具有專業法律知識和訴訟經驗，以及從事公益的熱情和胸懷，可以充分發揮這個群體的作用，推動環境公益訴訟事業的發展。

4.賦予法律援助機構做為環境公益訴訟的原告主體資格。

近年來，我國法律援助事業發展較快，縣區一級己普遍設立法律援助機構?？梢猿浞掷眠@些機構的專業性和基層優勢，推動環境公益訴訟事業的發展。國務院制定的于2003年9月1日起施行的《法律援助條例》，其第一章總則部分的第一條規定了“為了保障經濟困難的公民獲得必要的法律服務，促進和規范法律援助工作，制定本條例?！钡诙l規定了“符合本條例規定的公民，可以依照本條例獲得法律咨詢、代理、刑事辯護等無償法律服務?！钡谌龡l規定了“法律援助是政府的責任，縣級以上人民政府應當采取積極措施推動法律援助工作，為法律援助提供財政支持，保障法律援助事業與經濟、社會協調發展。法律援助經費應當專款專用，接受財政、審計部門的監督?！?/p>

第四條規定了“國務院司法行政部門監督管理全國的法律援助工作，縣級以上地方各級人民政府司法行政部門監督管理本行政區域的法律援助工作。第五條規定了“直轄市、設區的市或者縣級人民政府司法行政部門根據需要確定本行政區域的法律援助機構。法律援助機構負責受理、審查法律援助申請，指派或者安排人員為符合本條例規定的公民提供法律援助?！?/p>

通過《法律援助條例》的上述規定，可以看到法律援助機構點多、面廣，經費有保障，公益性突出，專業性強，其參與環境公益訴訟實在是恰如其分。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕丁忠林.淺析環境公益訴訟〔EB/OL〕.重慶法院網，2016.

〔2〕尹睿年.環境公益訴訟的原告資格缺陷及對策〔J〕.法制與社會，2014，（19）.

〔3〕應冰倩.新環保法下環保NGO環境公益訴訟探討〔C〕.全國環境資源法學研討會，2015.

〔責任編輯：陳玉榮〕