我國垃圾分類的現狀及對策

陳靜 龐新躍

一、垃圾分類的意義及作用

2016年，習近平總書記在中央財經領導小組第十四次會議上提出：“要加快建立分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理的垃圾處理系統，形成以法治為基礎，政府推動、全民參與、城鄉統籌、因地制宜的垃圾分類制度，努力提高垃圾分類制度覆蓋范圍。”2017年3月，國家發改委、住建部公布《生活垃圾分類制度實施方案》，對垃圾分類工作提出了具體要求，為垃圾分類工作指明了方向，凸顯了國家對垃圾分類工作的高度重視。

根據中國再生資源回收利用協會和中國環衛協會對我國15個主要城市進行的調研數據，2015年我國人均垃圾產生量為1.13公斤/日，全國城鄉生活垃圾產生量約4.28億噸，且仍保持著8%-10%的年增長率，全國2/3以上的城市面臨“垃圾圍城”的困境。

我國人均資源相對貧乏，通過垃圾分類，可以實現垃圾減量，減少垃圾給環境帶來的污染，解決“垃圾圍城”等問題，節約垃圾無害化處理費用，實現資源的重復利用。

據粗略測算，我國城市每年丟棄的可回收垃圾價值在300億元左右，通過垃圾分類可進一步推進循環經濟建設，進一步實現垃圾的減量化和資源化。

二、我國垃圾分類存在的問題

（一）分類知曉率、參與率低

我國部分城市自2000年開始試點進行垃圾分類，但歷經十七年，垃圾分類效果并不理想，調查顯示，約四分之一的受訪者認為垃圾分類的效果不明顯或完全沒效果。

（二）管理不規范

對生活垃圾在概念上的分割，導致了我國現行垃圾管理體制呈現“多頭管理”局面。習慣上理解的垃圾特指生活垃圾，由市政部門監管；廢舊物資歸商務部門監管；電子垃圾歸工信部門監管；有害垃圾歸環保部門監管等等。這種“政出多門，多頭管理”的模式，溝通難度大，很難有效實現垃圾分類。

（三）法律不健全

盡管我國頒布了《生活垃圾分類制度實施方案》，但垃圾分類的法律體系還不健全，對垃圾分類的標準和具體做法，相應的獎懲措施沒有明確規定。

（四）基礎設施不匹配

垃圾分類從投放、收集、運輸到處理，整個流程必須配備相應的設備和設施，任何一個環節的缺失，都會導致分類失敗。我國目前關于分類設施的配備投入主要在前端的投放設備上，在分類回收體系及分類處理體系上，還有很大的差距，導致了前端分類投放后，到了收運環節又進行了混合裝運，到了末端又進行混合處理。

（五）政策措施不配套

財政政策方面，以往對垃圾分類主要以市場為導向，來實現對廢舊物資回收和利用。近年來隨著人們生活水平的提高，勞動成本上漲，如塑料袋、玻璃等低值的廢品無人回收，混入生活垃圾中。對低值廢品的分類回收，需要政府出臺相應的政策，給予補償，才能實現有效回收。同時缺少對再生資源回收網點規劃政策的支持，導致回收網點沒有生存空問，難以持續經營。

三、垃圾分類經驗借鑒

（一）日本

日本是當今世界上垃圾分類做得較好的國家，其所采用的是無限分類模式，主要分為四大類100多個細項，包括一般垃圾、可燃性資源垃圾、不燃性資源垃圾、可破碎處理的大件垃圾等。日本資源稀缺，垃圾首先考慮資源化利用，無法再利用的垃圾進行焚燒。日本垃圾分類得益于：一是健全的法律體系，具有非常詳盡的分類手冊，大部分城市采取垃圾收費制度，對不按照要求進行分類也規定了嚴格的懲罰制度；二是科學的管理體系，實現垃圾的分類投放、收集、運輸和處理；三是良好的教育、宣傳和社會輿論，通過各種途徑進行教育和宣傳，調動公民積極性，不履行垃圾分類義務的公民會受到社會輿論的譴責。

（二）德國

德國早在1904年就開始進行垃圾分類，是世界上第一個為“垃圾經濟”立法的國家，1991年出臺《包裝條例》，要求廠家和承銷商要對產品包裝負責。生活類垃圾分為6種，生物垃圾、廢紙、包裝類垃圾、剩余垃圾、廢舊玻璃、有毒廢物，還有4種特殊垃圾：裝修垃圾、舊衣物垃圾、舊輪胎和舊家具家電。德國實行產生者付費的制度，平均每人每年繳納的垃圾處理費大約50歐元，如果分類錯誤最高可罰款2500歐元。在垃圾處理上遵循減量化和資源化的理念。綜合運用法律、政策、教育等軟硬結合的手段，首先在生產和消費環節盡量減少垃圾的產生，其次在垃圾處理環節優先采用分類回收利用技術和堆肥（生化）技術，最后無法資源化的垃圾才焚燒或衛生填埋。

（三）美國

美國生活垃圾的分類比較簡單，可分為2-4類，各州、城市有所不同，各州都制定了適合本地的地方立法，形成了有法可依、社區管理和居民自覺維護環境相結合的垃圾處理機制。在美國亂丟垃圾屬于犯罪，除了罰款外，嚴重者還可能入獄。美國生活垃圾處理以衛生填埋為主約40%；焚燒為輔約10%，回收利用占50%。

不同國家垃圾分類方法和管理是由各個國家的基本情況決定的，包括垃圾成分、經濟發展狀況、資源狀況、生態和環境、公民素質等。研究我國垃圾分類如何開展，在對比發達國家做法的基礎上，必須符合我國的國情，不可照抄照搬。

四、垃圾分類對策分析

根據我國國情，結合發達國家經驗，糾正對“垃圾分類”概念理解上的誤區；從制度建設著手，做好頂層設計；要因地制宜做好垃圾分類，充分考慮當地的垃圾組分和基礎設施情況，從分類投放、分類收集、分類運輸到分類處置要系統考慮；要從教育和宣傳入手，提高全民的分類意識和參與熱情；要由簡入繁，循序漸進做好垃圾分類，不急于求成。

（一）規范認知

由于拾荒者的存在，我國生活垃圾中可資源化的成分已經非常有限，生活垃圾分類已經達到中等發達國家的水準，如果繼續強調在生活垃圾上做文章，無異于南轅北轍，做無用功。垃圾分類應與國際接軌，從概念上糾正以往的認識，將再生資源納入生活垃圾系統，在此基礎上進行垃圾分類。

（二）建立完善的法律法規及相關制度

1.明確分類標準

首先應根據當地的具體情況，進入深入調研，明確適合當地的分類標準。我國目前主要的垃圾分類方式包括二分法、三分法和四分法等，無論采用哪種方式，務必要仔細調查當地的生活習慣、垃圾組分、經濟發展狀況、基礎設施配套、處理設施情況等。垃圾分類是一個系統工程，需要進行全盤考慮，分類標準的確定應符合末端導向思維，即根據末端處理設施，來確定前端如何分類，如果沒有末端的合理利用，前端的分類則毫無意義。

例如根據北京市的垃圾組分，垃圾含水率較高，有機質含量高，應實行“干濕分離”，把以廚余垃圾為主的濕垃圾分為一類，把可回收的廢舊物資分為一類，把其他干燥的生活垃圾分為一類，在此基礎上再分選出有害垃圾。

2.制定強制性懲處措施

我國目前大部分城市對垃圾分類還處于鼓勵階段，沒有制定相應的懲處措施。從國際慣例看，要做好垃圾分類工作，一定要有一套強制性的懲罰措施。

3.探索垃圾收費制度

由產生者付費，探索實行分類計費，按量計費。目前北京市生活垃圾處理費的收費標準是3元/戶/月，相比較每人每天1kg左右的產生量來說，收取的處理費遠不夠垃圾的處理成本。引入垃圾收費制度，通過市場化的方式回收廢舊物資，采用相應的經濟措施；對于塑料袋和玻璃瓶等低值的可回收廢舊物資和不可回收的生活垃圾，應采取收費制度，且與產生量掛鉤，多產生者多付費。

4.配套相關政策

以政策扶持、市場驅動和全民參與為原則，配套相關的支持政策。例如：高價值的垃圾可以通過市場化運作，一些低價值的垃圾需要由政府出臺相關政策。建立針對低價值可回收物（如塑料袋、玻璃瓶等）和廚余垃圾的政策支撐保障體系，政府支付一定的補貼，依托專業企業進行處理，形成長效處理機制。政府在行業規劃、行政措施、稅費減免、政策機制保障發揮推動和引導作用，企業根據政府規劃進行產業化運營。

（三）明確責任

1.政府責任

明確政府等相關部門責任，制定牽頭部門，明確其主要職責，對生活垃圾的全產業鏈進行統籌協調和管理。北京市已將再生資源回收管理職能由商務委劃出，成立了市城市管理委，統籌管理北京市垃圾分類相關工作。

2.產品生產者責任

明確產品生產者的相關責任，要求廠家在生產環節減少垃圾的產生量，從源頭上限制生產者的包裝數量，包裝物使用可循環的材料，在包裝物上印制相應標識，便于后續的垃圾分類；引入生產者延伸制度，要求生產者承擔其產品和包裝物的回收和資源化利用責任。

3.垃圾產生者責任

明確垃圾產生者的相關責任。源頭分類投放是垃圾分類工作的關鍵環節，要明確相關責任主體責任，要求企業、工廠、機關、商場、市場、車站及居民等按照相關要求和標準進行分類投放，對不按照要求投放的居民通過勸說、制止及強制性措施。

（四）垃圾分類管理要點

1.配套基礎設施

要統籌考慮，科學規劃做好垃圾分類工作。配備相應的基礎設施，包括前端分類垃圾桶垃圾站的設置，中端分類垃圾車的配備，垃圾分揀打包中心的設置，到末端分類垃圾處置設施的構建等。充分利用現有環衛設施設備及場地，包括生活垃圾收集場站、壓縮站、中轉站、運輸車等，進行必要的升級或改造，實現兩網合一。統籌規劃建設垃圾焚燒、衛生填埋、廚余垃圾資源化利用、再生資源加工利用、有害垃圾無害化處置的終端處理設施。

2.設定減量目標

按照當地的垃圾成分，設定明確的減量化指標，分步驟實施，并將該指標作為相關政府部門的考核標準，加強落實。

3.做好宣傳推廣

加大宣傳力度，通過各種宣傳推廣方式，多渠道加強垃圾分類的宣傳和推廣工作，提高全民分類意識，營造良好的社會氛圍。

4.采取激勵措施

通過多種方式進行物質獎勵，對垃圾分類分得精細、合理，給予積分兌換禮品等獎勵，提高收集水平，實現回收過程成本和運營的平衡。

五、要積極發揮傳統環衛企業作用

（一）垃圾分類對環衛企業的影響

開展垃圾分類后，將使生活垃圾實現減量30%-60%，對于傳統環衛企業來講，減少垃圾清運量和處理量，將對其收入產生直接影響。環衛企業面臨巨大挑戰，必須參與到垃圾分類業務中，取得相應收入抵消垃圾分類帶來的垃圾量減少。

（二）推進生活垃圾和再生資源收運兩網合一

在分類前端，環衛企業可利用人員優勢，讓環衛工人兼職垃圾分類工作，除對作業面積進行日常清掃保潔外，還進行垃圾分類監督指導、分類收集工作；在分類中端，對垃圾收集車進行更新或升級改造，擴大再生資源回收空間，實現生活垃圾和再生資源運輸網絡的整合，實現一車兩用，進行垃圾及廢品的物流整合；對垃圾房、中轉站和轉運站進行升級改造，實現一場兩用，進行垃圾和廢品的場地整合。

六、結語

做好垃圾分類工作是實現垃圾無害化、減量化和資源化的重要途徑。盡管我國推行垃圾分類工作已經有十七年，但是垃圾分類并不理想。要做好垃圾分類工作，必須認真分析垃圾分類工作存在的各種問題，做好頂層設計，系統考慮，統籌兼顧，因地制宜，不能照抄照搬發達國家經驗，更不能搞一刀切；要制定符合我國垃圾成分的相關制度，明確相關方的責任，積極發揮環衛企業優勢，推進兩網合一，形成符合我國國情的垃圾分類體系。