從管制走向管治

陳潤羊

“城市，讓生活更美好”，這句體現(xiàn)2010年上海世博會主題的宣傳口號，使關(guān)于城市功能的共識得到了廣泛的傳播。盡管也有質(zhì)疑的聲音：環(huán)境污染、交通擁堵、公共設(shè)施不完善等等，但是產(chǎn)業(yè)集聚、文化多元、公共服務(wù)高效、發(fā)展機會更多的“利好”前景吸引了越來越多的不同群體向往城市則是不爭的事實。城市不一定就自然性地美好，城市的管治理念、管治結(jié)構(gòu)、管治方法等管治體系，無疑才是城市美好發(fā)展的前提和基礎(chǔ)。

當(dāng)前，我國的城市化建設(shè)已經(jīng)進入到了大都市區(qū)化發(fā)展的新階段。大都市區(qū)管治既是引領(lǐng)我國區(qū)域經(jīng)濟學(xué)和城市經(jīng)濟學(xué)的前沿，也是未來我國區(qū)域政策的關(guān)注焦點。對城市運行規(guī)律的科學(xué)把握是客觀認知、合理管控大都市區(qū)的重要基礎(chǔ)。從國內(nèi)外大都市區(qū)研究進展的大視域下和大都市區(qū)管治研究進展的大框架內(nèi)進行考察，安樹偉教授的《西部大都市區(qū)管治》一書，在城市管理科學(xué)的理論創(chuàng)新上進行了積極有益的探索。而聯(lián)系到城市治理中的種種現(xiàn)實問題，該書對大都市區(qū)管治的實踐也具有一定的參考價值。

國外關(guān)于大都市區(qū)管治的研究起步于上世紀70年代，我國關(guān)于大都市區(qū)的研究始于上世紀90年代末。大都市區(qū)的管治研究是當(dāng)前國內(nèi)區(qū)域經(jīng)濟學(xué)研究的前沿問題之一。早在2007年，安樹偉教授就出版了《中國大都市區(qū)管治研究》專著，對大都市區(qū)管治的理論基礎(chǔ)和宏觀背景、我國大都市區(qū)管治中存在的問題及其根源進行了深入分析，詳細闡述了我國大都市區(qū)管治的理念、結(jié)構(gòu)和模式，明確提出了我國大都市區(qū)管治的重點領(lǐng)域，并針對我國大都市區(qū)管治的特殊性，提出了極具可操作性的政策建議。而《西部大都市區(qū)管治》一書在延續(xù)了《中國大都市區(qū)管治研究》理論體系的基礎(chǔ)上又有了新的探索和創(chuàng)新。

西部大都市區(qū)作為我國大都市區(qū)發(fā)展相對不充分的地區(qū)，其社會經(jīng)濟的滯后性是區(qū)域經(jīng)濟不平衡的主要表現(xiàn)。研究表明，大都市區(qū)的充分和平衡發(fā)展，將會有力地助推西部城市的健康發(fā)展。在這個過程中，治理的理念差異以及由此反映出的一整套涵蓋治理方式、治理結(jié)構(gòu)、治理模式等在內(nèi)的治理體系和制度安排，以及如何借鑒東部大都市區(qū)治理的成功經(jīng)驗、順應(yīng)世界城市的發(fā)展趨勢，無疑是西部城市實施“追趕超越”戰(zhàn)略的關(guān)鍵?！段鞑看蠖际袇^(qū)管治》一書則指出了西部大都市區(qū)的發(fā)展路徑：從“管制”走向“管治”。

《西部大都市區(qū)管治》遵循“理論基礎(chǔ)與宏觀背景一國內(nèi)外經(jīng)驗借鑒一集聚性判斷一存在問題一管治結(jié)構(gòu)與模式、管治手段與協(xié)調(diào)機制一管治重點一樣本區(qū)空間管治及績效與成本分析一政策建議”的思路，通過運用區(qū)域經(jīng)濟學(xué)、城市經(jīng)濟學(xué)等學(xué)科的理論和方法，探討了大都市區(qū)集聚性判斷的標(biāo)準，對西部大都市區(qū)管治中出現(xiàn)的問題進行了理論上的闡釋，并尋求其存在的制度根源。

發(fā)達國家的經(jīng)驗表明，大都市區(qū)是城市集聚效應(yīng)最明顯的一個區(qū)域，更應(yīng)在管治模式、管治手段、管治機制等方面走在其他城市的前端，引領(lǐng)城市治理的新道路和新方向。西部大都市區(qū)與國內(nèi)其他的大都市區(qū)、世界大都市區(qū)的共性和個性在哪里？導(dǎo)致的原因何在？對于這些問題，該書均給予了理論上的回答。該書認為：實現(xiàn)中國大都市區(qū)“好的管治”也就是“善治”，必須首先考慮中國的特殊性。這些特殊性主要表現(xiàn)在獨特的府際關(guān)系、城鄉(xiāng)二元分割體制等。在這一大前提下，再考慮西部大都市區(qū)的共性與個性?！肮苤啤迸c“管治”不僅僅是一字之差，它更多地體現(xiàn)的是一種理念、觀念和模式的差異，進而涉及城市的功能到底是什么的問題，比如城市更多的是一種“增長的機器”還是一個生活的空間？亦或二者如何兼而有之；城市不僅僅是吸引資本和人才的磁石，還是成千上萬包括不同外來群體追求更好未來的地方。也因此，所謂的“精明增長”、“管理增長”中體現(xiàn)得更多的是一種包容性以及城市文明和城市成果的大眾共享性。

“管治”作為政府與市場之間進行權(quán)利平衡再分配的一種制度性理念，其所突出的是政府與市民社會以及市場的互動關(guān)系，其所探討的是政府角色的定位和市民社會的責(zé)任。與“管制”的概念相比較，“管治”更加強調(diào)參與性的社會規(guī)劃，多元化和廣泛參與式的民主、公眾參與解決社區(qū)問題，橫向通力合作和人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，在資源有限條件下追求卓越、信息共享和相互交流。我國東西部大都市區(qū)的差異盡管與發(fā)展階段、發(fā)展水平、經(jīng)濟規(guī)模、人口規(guī)模、資源占比等因素有著直接關(guān)系，但是西部城市不能以此延續(xù)傳統(tǒng)的“管制”思維，要在城市治理的理念上進行根本轉(zhuǎn)變，因為決定大都市區(qū)可持續(xù)發(fā)展的是其核心競爭力。

談管治就不能不談?chuàng)p益。管治的成本與收益不僅要看大小，而且也要看收益歸誰或收益歸屬的結(jié)構(gòu)以及由誰來承擔(dān)成本、誰承擔(dān)的更多等這些既涉及經(jīng)濟學(xué)的核心命題，同時也涉及社會公平正義實現(xiàn)路徑的基本問題。對于這些問題，該書開創(chuàng)性地進行了管治績效與成本收益的量化分析并建立了協(xié)調(diào)機制，但是涉及不同群體公平正義的問題尚待社會學(xué)予以解答。

現(xiàn)實中，城市發(fā)生的種種現(xiàn)象，需要從理論上給予解釋和理解，才能真正把握城市治理的核心要義，即深究其背后的城市治理邏輯，比如政府在采取某項政策中如何調(diào)動公眾的有效參與；表面呈現(xiàn)的問題哪些是因哪些是果；治理的根本是管控人口還是提升管理水平；管治手段到底哪種更為有效、什么條件下才有效等等，這些問題追溯到源頭就是城市治理中的管治邏輯。

該書認為，區(qū)域經(jīng)濟政策主要采用經(jīng)濟、法律、行政三種手段對區(qū)域經(jīng)濟進行調(diào)節(jié)。雖然這三種手段各有利弊，但是隨著市場經(jīng)濟的完善，法律手段將越來越體現(xiàn)出優(yōu)越性，這是實現(xiàn)我國城市與區(qū)域政策從以行政手段為主到以法律手段和經(jīng)濟手段為主的兩條路徑，這一觀點對照城市治理中出現(xiàn)的各種問題更具指導(dǎo)價值。該書還充分借鑒了國內(nèi)外大都市區(qū)管治的經(jīng)驗和教訓(xùn)，對西部大都市區(qū)管治的宏觀背景、管治理念、管治結(jié)構(gòu)與模式、管治手段與協(xié)調(diào)機制、管治的重點領(lǐng)域等進行了系統(tǒng)、深入地研究，提出了西部大都市區(qū)管治的政策建議，為“一帶一路”倡議的深入推進、《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）》的落實、新時期西部大開發(fā)政策的調(diào)整和完善具有一定的參考價值。

該書關(guān)于包括西部地區(qū)在內(nèi)的我國大都市區(qū)的發(fā)展現(xiàn)狀和趨勢的判斷也應(yīng)引起充分關(guān)注。該書認為，目前中國大都市區(qū)管治中存在的主要問題是“重建輕管”和“單一式”的管治理念：“后果導(dǎo)向”和“管家式”的管治模式；政府的“越位”、“缺位”和“錯位”等。為了實現(xiàn)大都市區(qū)的“善治”，管治理念將不斷地趨向于市場化、民主化、柔性化、信息化、人本化和能本化，在大都市區(qū)管治中必須協(xié)調(diào)政府與跨國公司、非政府組織、政府間組織以及市民社會等主體之間的關(guān)系；構(gòu)建完善的垂直管治體系和水平管治體系，實現(xiàn)由“后果導(dǎo)向式”管治向“原因?qū)蚴健惫苤蔚霓D(zhuǎn)變；逐步建立多元化的管治模式等。

其實，很多城市發(fā)展中所遇到的種種問題不是因為城市過大所造成，而是由于沒有客觀地認知和不科學(xué)的管控所造成，因此關(guān)于大都市區(qū)管治的深入研究更加顯得重要。也因此，作為當(dāng)前我國區(qū)域經(jīng)濟學(xué)和城市經(jīng)濟學(xué)前沿問題之一的大都市區(qū)管治亟需理論界繼續(xù)進行探索，以增強對城市運行規(guī)律的科學(xué)把握，有效解決我國大都市區(qū)發(fā)展過程中遇到的新的矛盾和新的挑戰(zhàn)，持續(xù)推進我國新型大都市區(qū)的建設(shè)進程。

（責(zé)任編輯：李靜敏）