制度創新視角下城市應急避難場所管理探討

唐波

一、引言

應急避難場所作為城市防災和公共安全建設的一項重要內容，隨著城市化進程的不斷加快，城市內部和外部風險不斷提升，對應急避難場所的需求、建設和管理有了新的審視和反思。國內外研究學者對應急避難場所的概念內涵、空間布局、研究方法等方面做了很多工作，有力地推動了城市應急避難場所的建設。我國應急避難場所普遍存在“重建輕管”的現象，城市應急避難場所大多停留在建設與布局層面，忽視了應急避難場所運行和管理。

國外在應急避難場所管理方面做了較多的嘗試，形成了一套有機、創新、規范的管理體系，實現“硬件”建設和“軟件”管理有機結合，為我國應急避難場所管理提供了很多啟示。如美國建立了應急管理的信息網絡，加強了政府、媒體、社區、公眾的新型應急救災合作關系。特別是社區民眾可以通過應急信息平臺快速找到距離最近的應急避難場所，實現了應急信息全民共享。同時，國外應急避難場所管理注重應急“法制化”和管理“日常化”。如日本的《災害對策基本法》對災害預防、災害對應、災后重建和災害管理等方面都有明確的規定，確保了救災工作得以有條不紊地開展，提高了救災效率。國外很多國家專門設立了分級和職能明確的應急管理機構，如美國應急建立了聯邦、州、市（縣）、地方四個層級的管理和響應的應急管理機構，在共同制定救援計劃，協同救災中發揮了重要的作用。學校、社區、企業的應急演習已成為每個城市的“日常化”，國外救災管理將民眾的主動性和積極性擺在重要的位置。

近幾年，我國在城鎮應急避難場所運行管理成果也較多，楊國斌等總結了我國應急避難場所管理的現狀、內容與問題，從平時準備和災時運行兩方面提出應急避難場所管理建議；錢洪偉將熵和耗散結構理論介入城鎮應急避難場所管理機制研究，提出城鎮應急避難場所運營管理機制設計邏輯關系，并進行實證研究，為應急避難場所管理提供了一種新思路；楊桂英提出災民參與對應急避難場所管理的可行性、必要性和合理性，從災民分類的視角提高應急避難場所運行效率。這些研究為應急避難場所的管理提供了很多經驗，然而在制度層面上特別是從制度創新的角度探討應急避難場所的管理較少。

本文嘗試利用制度創新理論，從強制性制度創新和誘致性制度創新兩方面，從技術、體制、文化、法律等角度探討新時期城市應急避難場所管理框架體系，完善應急避難場所管理模式，提高城市韌性。

二、制度創新與區域公共管理

制度創新理論的形成和發展開始于20世紀70年代，是區域經濟發展最重要的動因。傳統的經濟學家認為技術進步和勞動分工是經濟增長的原因，忽視了制度因素。20世紀80年代以來，制度創新經濟學家開始重視社會制度、文化環境，提出了備受各國政府和企業重視的制度創新理論。其中最具有代表性的是諾思的制度變遷理論，指出制度創新是指制度創新主體為獲得潛在收益而進行的制度安排，有效地推動了區域經濟發展與區域公共管理。

近幾年制度創新理論廣泛應用于創新產業發展、經濟增長和區域發展。在制度創新理論的發展過程中，創新制度環境、實現治理機制多元化和規范治理主體等成為區域管理的重要思路。其中著名經濟學家林毅夫將制度創新具體劃分為強制性制度創新和誘致性制度創新。強制性制度創新的主體是政府，這類制度創新通過政府的強制力短期內快速完成，可以降低創新的成本，具有強制性、規范性，制度化水平高；而誘致性制度創新的主體是個人、社會團體或者組織、基層地方政府，在響應獲利機會時自發倡導、組織和實行，其特點是利益性、自發性、漸進性。但這兩種制度創新各自存在不足，強制性制度創新過分強調政府的主導型，忽視了公眾參與，誘致性制度創新具有自身的自發性和不規范性，制度化水平不高。但誘致性制度創新是強制性制度創新的基礎和前提，強制性制度創新是誘致性制度創新的完善和保證，所以在區域發展和區域公共管理的過程中，應該把強制性與誘致性的制度創新結合起來，形成自上而下與自下而上相統一，通過這種漸進性制度創新制定相應的區域管理政策促進協調區域發展。應急避難場所作為城市公共基礎設施之一，其管理也是城市公共管理的重要組成部分，制度創新將在一定程度上為應急避難場所管理提供新思路。

三、制度創新視角下城市應急避難場所管理

（一）體制路徑創新——應急避難場所管理的中心

我國應急避難場所管理體制存在“重應急，輕預防”的問題，針對應急避難場所事務的復雜性，我國已形成以“一案三制”（即應急預案和應急體制、機制與法制）為基礎的多層次、多部門、多災種的應急管理體系，可以整合各部門資源，參考國外經驗建立多部門、分級管理的應急響應體系，如“四委員會（防災減災委員會、安全生產委員會、食品安全委員會、社會管理綜合治理委員會），一應急辦”的應急管理網絡結構。應急避難場所體制創新還需要結合自身在不同階段的功能適時地有重點地進行轉變和調整，形成彈性和靈活的體制框架。

根據對災害危機事件的應對，應急避難場所大致具備預防、準備、救援、善后四大功能。預防功能需要應急避難場所做好風險防范機制和區域脆弱性評價，做好重要基礎設施的保護；準備功能主要指應急避難場所要做好資源整備，有日常化的培訓演練機制，有較為完善的預警機制；救援是應急避難場所最重要功能和核心，需要有條不紊地運營組織管理機制和人力資源（救助、醫療、衛生人員、志愿者）管理機制，這些都需要地方政府主管部門主導下加強與完善應急反應所需的各項機制；善后功能則主要包括應急避難場所心理救援機制和風險管理反思機制，如成立心理疏導小組、舉辦心理健康教育培訓，關注弱勢群體的災后生活。災后管理反思機制則客觀評價應急管理制度的績效，實施官員問責和風險問責，促進后期應急管理的良性循環。

（二）法律路徑創新——應急避難場所管理的保障

20世紀80年代以來，我國相繼出臺了一系列防災減災的法律法規，《中華人民共和國城市規劃法》、《關于推進地震應急避難場所建設的意見》等對應急避難場所的規劃和建設工作提出了要求。但在應急避難場所管理方面較少有法律或者法規約束，導致現有的一些應急避難場所配套設備的不完善和功能利用不合理。

我國應急避難場所主要依托學校、公園綠地、體育場所等資源，但因為這些資源在平時和災時的功能不一樣，導致應急避難場所平時和災時管理內容模糊，管理責任人不明確，維護經費來源未知，使應急避難場所后期維護和管理遇到了較大的阻礙。所以在法律途徑創新方面，首先建議實行“以政府牽頭，以社區或街道為單位”明確應急避難場所的維護和管理義務；其次根據“誰投資誰管理維護”的原則，明確管理責任人；最后要明確應急避難場所維護資金來源，將這部分經費納入地方財政預算。通過“義務劃分、責任歸屬、資金預算”三個層面進行創新，同時后期也需要各自的法規、規章、規范性文件，為應急避難場所應急管理提供法制保障。

（三）技術路徑創新——應急避難場所管理的手段

應急避難場所是為了人們在災害發生時能在最快的時間內找到避難的安全場所，可是在現實的調研過程中發現，人們并不知道自己身邊是否有應急避難場所，或應急避難場所標識不清晰，或不知道應急避難場所的最佳疏散路徑等。這些都凸顯出應急避難場所管理在技術路徑創新方面還存在很多問題。

在技術路徑創新方面，首先應該建立應急避難場所信息數據庫并實現信息共享，將各類應急避難場所的類型、規模、分布、功能和狀態，進行信息公開并動態更新，實現應急避難場所的網絡化管理，讓居民清楚知道周邊應急避難場所的信息；其次采取地理信息空間技術分析，做好應急避難場所功能分區和疏散路徑設計；最后加強應急避難場所標識系統的設計，提高應急避難標識推廣應用。

（四）文化路徑創新——應急避難場所管理的內核

國外非常重視應急管理文化建設，注重安全減災文化素養和應急管理知識教育。我國在應急管理文化方面存在應急教育和應急意識缺乏、主動性較差，這些都不利于應急避難場所管理。所以在文化途徑創新方面，建議把應急管理培訓納入政府機關教育培訓體系，組織舉辦不同層級的應急管理專題培訓班，采取多種形式進行應急宣教，推動應急知識進企業、進學校、進社區、進農村、進家庭；在應急避難場所定期舉辦應急知識的宣傳普及活動，建立創新應急管理宣教模式，加強應急避難場所的信息公開宣傳報道，提高公眾應急避難意識；發揮社會應急志愿者的作用，通過對志愿者組織的培訓、演練，使之熟悉防災、避難、救災程序；嘗試建立示范性的應急避難場所，發揮示范帶動作用，將文化建設貫穿到整個應急管理工作中。

以下基于制度創新的視角，從管理路徑、法律路徑、技術路徑和文化路徑4個角度，總結和探討城市應急避難場所管理框架（見表）。

四、結語

針對我國應急避難場所管理存在較多問題，本文引入經濟學中的制度創新理論，從強制性制度創新和誘致性制度創新兩個層面，從機制路徑、法律路徑、技術路徑、文化路徑四大方面建立應急避難場所管理框架。其中機制路徑和法律路徑屬于強制性制度創新，需要政府主導；技術路徑和文化路徑則屬于誘致性制度創新，需要社會組織或團體、公眾的參與，實現強制性制度創新和誘致性制度創新互補結合。

制度創新理論盡管為應急避難場所管理提供了一種新的思路，但應急避難場所的管理是一個社會系統工程，參與的主體眾多，涉及的內容繁多，該框架很難完整地囊括所有內容。今后城市應急避難場所管理可以結合實際情況，緊抓管理重點內容，實時轉變管理思維，提高運行效率，為城市在應對災害或者突發事件時提供一個安全有保證的“避風港”。