基于數據創新的無照游商治理模式

楊艷英 尹萌萌 鄭建春

一、背景

（一）無照經營游商之定義

無照經營游商亦被稱為無照商販、小商販、流動攤販。國外對攤販的研究始于上世紀60年代，從經濟學、管理學和社會學等多個角度來認識和關注攤販這一古老的社會現象，比如流動攤販的經濟活動對地區經濟增長的作用，非正規經濟與經濟發展模型；攤販人員的構成、生存狀況、攤販的權益、空間訴求等與政策制定實施；非正式就業、身份認同與社會層級的博弈，等等。

我國對城市流動攤販的研究起步較晚，自2000年后學界才開始探討這一問題，其研究的重點在于城市流動攤販存在的必然性以及管理制度化等方面，目前的研究文獻中尚無統一、明確的定義。劉玲玲（2014）認為，流動攤販是指城市中無穩定職業者為獲得經濟收入以滿足自身或其家庭的基本生活需要，利用城市公共空間所從事的小規模個體商品交易與服務的流通經營形式。張延吉（2014）認為，流動攤販系指無固定場所和經營許可證件、在街頭和其他公共場所擺攤設點、擅自無照交易的經營行為。盡管對流動攤販沒有統一、明確的定義，但是各種相關的描述主要指向兩個特征：一是經營場所方面，無固定門店，擠街占道隨意擺攤設點，或是走街串巷，流動經營；二是未依法向工商行政管理部門登記注冊和領取營業執照，擅自從事經營活動的經營者。

在北京市網格化城市管理系統中，主要依據兩個法規來界定無照經營游商的問題：《無照經營查處取締辦法》和《城鄉個體工商戶管理暫行條例》。2017年8月23日，國務院公布的新版《無照經營查處取締辦法》中明確指出，在縣級以上地方人民政府指定的場所和時間，銷售農副產品、日常生活用品，或者個人利用自己的技能從事依法無須取得許可的便民勞務活動，不屬于無照經營。按照這一規定，無照經營游商的定義，重點在于經營地點和時間超出政府部門規范管理的范圍。

（二）無照經營游商之現狀

自2006年起，北京市網格化城市管理系統正式投入運行，無照經營游商的行為有了系統的數據記錄。數據記錄表明，無照經營游商的處理問題量始終處于城市管理問題的前五位。近三年來，北京市城區的無照經營游商類問題年均在25萬件左右，日均700余件。

無照經營游商的經營類別五花八門。一方面，從業人員深入到城區的大街小巷，為市民百姓的生活帶來了便利；另一方面，由于管理上的難度，無照經營游商又嚴重影響了城市的環境衛生，帶來了交通擁堵、通行不便、噪音污染、安全隱患等問題。從12319熱線、首都環境建設管理力公布的《首都城市環境社會公眾滿意度調查》，北京市統計局發布的《北京居民居住環境滿意度調查報告》等信息來看，廣大市民對無照經營游商的治理一直比較強烈。

（三）無照經營游商之問題

在城市管理中，無照經營游商的治理一直是全國大部分城市的老大難問題。主要表現在兩個方面：

第一，管理效率提升遭遇“天花板”。

近年來，為了有效治理無照經營游商的問題，全國各級各地的政府部門采取了很多措施，持續加大治理力度。比如，開展多部門協同專項工作，提高治理效率；劃分重點區域、加強日常巡查管控；加強社會宣傳，聯勤聯動，突擊整治。在上述一系列治理工作中，一些城市的管理部門通過先進的網格化城市管理系統發現問題，有效提高了無照經營游商治理中“發現問題”的能力，并在一定程度上提高了“中斷問題”的比例，但是卻難以“結束問題”。管理部門發現，在投入了大量的管理資源后，對無照經營游商的治理很快到達了管理的“天花板”，只能持續不斷地進行管理資源的再投入來維持工作效果，管理效率無法再進一步提升。

第二，管理力度提升的社會風險。

治理無照經營游商在利益上是一種對立關系，從言語規勸到強制執行，極易引發社會關注，久之會上升到情緒上和心理上的持續對立。由于持續的對立情緒和對立心態，—個普通的工作處理任務就會極有可能瞬間出現一個激烈的對抗局面，導致難以控制的事態，從而造成不良的社會影響。

二、分析

無照經營游商不僅沒有合法營業執照，沒有固定的經營場所，其所經營的商品（特別是食品）衛生很難保證，就更別談售后服務了。那么，無照經營游商為何仍有市場？究其原因，這一現象的背后既有表層方面的原因，也有更深層次的原因。

（一）表層原因

無照經營游商存在的表層原因在于市場。一方面，無照經營游商在某些方面具有正規渠道所不及的優勢，比如商品的價格，經營的地域優勢，部分游商的經營內容甚至還能起到覆蓋正規經營空白點的作用，具有一定的不可替代性；另一方面，市民有提高生活效率、降低生活成本的需求，游商的經營方式適應快節奏、高成本的生活需求。正是這種供需關系的存在，給無照經營游商提供了生存空間。

（二）深層原因

無照經營游商屢禁不絕是一個國家在快速發展的過程中出現的不均衡的問題。

在一個城市內，不同收入水平的群體構成了一個經濟序列，處于序列中不同位置的群體共享一個生活環境，但是又都有著各自的生活需求。當城市內經濟序列的跨度相對較小時，不同群體對生活環境的需求和要求的差異相對較小，矛盾也會相對較少；反之，當城市內經濟序列的跨度相對較大時，不同群體對生活環境的需求和要求就會出現較大的差異，由此引發更多的社會矛盾。這恰恰是城市內在的運行規律。

在我國當前經濟快速發展、城鎮化進程加快的大背景下，生活在同一空間內的群體，其經濟能力差異很大。一方面，不同地區、不同行業之間的收入水平呈現出較大差異；另一方面，由于經濟結構的不斷調整，尚有一部分群體被暫時性地排斥在穩定的經濟運行體系之外，在城市里為溫飽而努力。處于不同經濟狀況的群體，形成了很長的一個經濟序列。由于序列中不同位置群體的生活需求、生活要求和生活環境的差異較大，由此在彼此疊加的部分產生了社會矛盾，為城市管理帶來了種種問題，比如治理與被治理的關系、對無照經營游商擾亂環境的不滿等等，正是這種矛盾的具體表現。特別是大城市，其所容納的是相當長的一個經濟序列，也因此成為經濟序列末端的群體尋求生存的首選。在這個很長的經濟序列中，每個節點上的群體都有他們各自的生產和生活方面的實際需求，由此為城市管理帶來了諸多問題。對無照經營游商的治理就是一個極具代表性的社會問題。

三、德國和日本的經驗：許可證制度

在德國柏林的城市管理中，類似于我國城管執法部門的機構是秩序局。秩序局根據州法和城市地方法規的規定而成立，有獨立的執法隊伍，執法人員統一著裝，配備先進的執法車輛。執法對象包括工業企業、商場店鋪、街頭攤販，對違反相關規章條例的個人或法人進行行政處罰并扣押其物品。秩序局的內勤部門負責對商業攤販和攤點進行管理，包括街道和路邊的臨時攤點。如果你要從事個體，必須到相關管理部門遞交申請，寫明內容，比如攤位地點、是否擺放桌椅等等，管理部門按照經營時間收取管理費。如果經營地點發生改變必須變更申請，便于管理部門加強管理。

日本的城市管理沒有嚴格意義上的城管執法部門，大體上由三部分力量分工合作完成，一是由政府下設的多個部門，依據《輕犯罪法》執法警察和承擔社會管理責任的民間組織。其中，食品攤販管理由都市整備局負責。東京對攤販管理的基本原則是疏堵結合，允許其經營，但是要求經營者遵紀守法，在有效利用的公共空間和方便市民生活的同時必須維護公共利益，以達到社會和諧穩定的目的。日本的法律及行政管理涉及攤販管理的主要有三個法規，一個是《衛生食品法》，規定了營業許可，一個是《道路法》中涉及占用道路的許可，一個是《道路交通法》涉及道路使用方面的問題。在獲得其他相關許可、不影響道路交通或影響交通但不得不許可時，道路所屬警察會批準攤販設立固定攤點。攤販在經營過程中必須嚴格遵守一系列相關規定，比如經營地點限于東京市內的23個區，出售的食品種類只有8種，食品外包裝必須標明經營者的姓名和住址，此外還有其他衛生方面的嚴格規定。經營者在申請營業許可時必須提供已參加相關培訓講座的證明以及其他的必要材料并作出遵守規定的承諾，違法被警告三次者將依法停止營業，嚴重危害食品衛生的行為將被處以6個月以下拘役和30萬日元以下罰款。

四、北京市無照經營游商的治理情況

自2006年建立北京城市網格化管理系統以來，北京市對無照經營游商的管理力度明顯提高并形成了詳細的數據記錄，包括經營位置、經營時間和所經營的商品等等。本文摘選了4萬條無照經營游商的數據記錄，通過文本挖掘方法，對無照經營游商的經營內容進行分析。

（一）經營范圍分析

通過對4萬條無照經營游商的數據記錄分析，可以細分為銷售類和非銷售類游商，大約84%的無照游商從事銷售類活動，其余屬于提供服務或進行宣傳類的游商（見表）。

無照經營游商主要銷售食品類。分析表明，三分之一的無照經營游商銷售水果、蔬菜和水產品等與市民餐桌相關的食品；30%的無照經營游商以銷售早點為主；小吃和其他食品的銷售占總體無照經營游商案件的大約7.5%；百貨類銷售占總量的10%。

在非銷售類游商中，流動服務類的游商占比11%；設置攤位進行宣傳的游商占比5%，以房地產、銀行和保險推銷攤點為主。

（二）環境影響力分析

無照經營游商通常對城市環境的影響比較大。公共區域、市民上下班高峰時段、交通要道或小區附近人流密集的區域，是無照經營游商銷售蔬菜水果最看好的地段。由于占據了一定的公共空間，具有聚集效應，由此造成大面積的環境臟亂差。

此外，還有各種小吃類地攤式的無照銷售，比如烤紅薯、炸腸、麻辣燙、粽子玉米等，雖然占總體比例不大，但因其大多聚集在人流密集的過街天橋和地下通道，對城市環境的影響也很大。

服務類的游商具有比較強的流動性，宣傳類的游商大多在小區擺設固定攤位。相比較而言，這兩類游商對市容環境的影響相對較小（見圖）。

五、基于數據創新的無照經營游商治理模式

從治理無照經營游商的實際效果來看，管理部門的資源有限，治理思路和模式已不適應實際工作需要，必須轉變觀念，創新治理模式，進一步發揮網格化城市管理的數據優勢，借鑒國外許可證制度，進行精細化管理。一是對無照經營游商的位置、經營時段等進行數據挖掘，在此基礎上針對不同類型、不同時段和不同地段的無照經營游商進行環境影響力評估，分級、分類發放有限經營許可，形成無照經營游商的精細化管理體系。這一體系的形成具體應包括以下幾方面。

（一）客觀影響力評估

首先，基于網格化城市管理系統的數據記錄，對無照經營游商的內容、高峰時段和聚集情況進行數據挖掘。其次，結合區域分級管理的要求、標準、高峰時段人流等區域的具體特征，通過層級分析、專家打分等方法，針對環境衛生、道路交通和城市秩序三個方面，形成影響力評估的權重。最后，結合數據挖掘的結果和權重，按照經營內容、時段和區域，生成一系列影響力指數。

（二）客觀需求度評估

基于區域的人、地、事物、組織等數據，結合區域調研，針對無照游商的經營內容進行替代渠道情況評估。

（三）主觀接受度評估

實地走訪、調查市民對無照經營內容在主觀上的接受程度，比如因無照經營引起環境問題的容忍度進行調查等，綜合調查結果，進行主觀接受度評估并形成報告，供決策參考。

（四）智慧管理

綜合以上三個評估維度，將無照經營游商的管理分為三類：堅決取締、有限許可和認證許可。比如，對于客觀需求度較低、客觀影響力大、主觀接受度較低的經營類型，管理部門要堅決予以打擊取締；對于客觀影響力可控、同時存在一定需求的經營類型，予以限制性許可；對于客觀影響力有限、替代成本較高的經營類型，建立登記、定期檢查等管理制度，發放認證許可。

六、結語

一個城市，必將面對處于不同經濟序列位置的流動人口，在一定程度上，社會階層結構包容了經濟序列的整體。各個階層的利益點和需求點既有相輔相成的部分，也有矛盾糾紛之處，也因此對城市的精細化管理提出了更高的要求。目前，我國正在通過完善社會保障體系、調整收入分配結構等政策引導，解決發展不充分不平衡的問題，構建穩定的經濟結構和社會結構，因此城市管理領域相關的研究和政策制定必須充分考慮城市管理問題背后的社會特點，通過轉變管理理念，突出管理重點，集中管理資源，提高管理效率和水平。

本文認為，在調整管理理念方面，需要綜合考慮以下三個方面。

一是動態調整。創新治理模式不能一蹴而就或一用到底，需要結合時間、空間、主觀需求、客觀基礎，形成數據評估系統，及時進行智能化調整，以適應城市建設中的發展變化。

二是逐步推進。一套成熟的智慧管理系統需要一系列詳細的調查和評估，綜合各種數據，其中必然會遇到不少難點需要解決。但是以網格化數據、滿意度調查數據為基礎，初步開展“粗粒度”的有限許可管理是有可能也是有基礎的。

三是以綜合滿意度為治理目標，建立城市環境問題的管理權重模型，以突破城市環境管理中以問題量定工作重點、評價工作結果的局限，引導城市環境管理向提高綜合滿意度方向發展。

通過上述分析過程，基于數據分析和實踐，對于嚴重影響市容環境、道路交通，非市民生活所必須的經營項目，必須嚴加取締；對于方便市民的經營項目，完全可以在規定的時段內存在并納入相關的管理規章之內，形成治理無照經營游商新的模式，給城市中不同群體一定限度的需求滿足，實現綜合滿意度提升的治理局面。