地方政府債務(wù)管理視角下的政府會計改革

李紅彩

摘要：本文首先闡述了地方政府債務(wù)擴(kuò)張帶來的問題，在此基礎(chǔ)上分析了當(dāng)前地方政府債務(wù)管理下的政府會計情況，進(jìn)而提出了改革政府會計的相關(guān)措施，旨在說明推進(jìn)政府會計改革對防控地方債務(wù)風(fēng)險的重要性，為加強(qiáng)債務(wù)管理視角下的政府會計改革提供一些參考意見。

關(guān)鍵詞：地方政府；債務(wù)管理；政府會計；改革

地方政府債務(wù)主要是指地方政府利用融資機(jī)構(gòu)將銀行資金用于項目融資，從而形成政府性的債務(wù)擴(kuò)張。地方政府借助信托計劃、基金、融資租賃等方式進(jìn)行債務(wù)擴(kuò)張，能夠?qū)鹘y(tǒng)的銀行信貸轉(zhuǎn)變?yōu)殡[藏在證券化中的信貸關(guān)系，也就是所謂的“影子銀行”。通過這樣的方式，銀行資金經(jīng)過多種渠道，快速流入地方政府的融資平臺，從而實現(xiàn)地方政府的債務(wù)擴(kuò)張。雖然這種方式可以為政府項目的建設(shè)快速籌集資金，但在具體操作中也存在著一些風(fēng)險問題，這就需要從地方政府債務(wù)管理視角加強(qiáng)政府會計工作。

一、地方政府債務(wù)擴(kuò)張帶來的風(fēng)險概述

由地方政府債務(wù)擴(kuò)張帶來的債務(wù)風(fēng)險主要體現(xiàn)在以下方面：一，投資效率低，在我國的政府項目建設(shè)中，由地方政府投資的項目建設(shè)普遍效果不佳，比如公路、橋梁等建設(shè)項目，其建設(shè)質(zhì)量和資源配置都存在一定的缺陷，很可能導(dǎo)致政府資金無法回收，從而給政府帶來一定的債務(wù)風(fēng)險；二，債務(wù)拖欠對政府公信力的不良影響，一旦政府投資項目建設(shè)失敗，則會造成巨大的經(jīng)濟(jì)損失，降低政府償還債務(wù)的能力，導(dǎo)致地方政府無力償還所欠債務(wù)，從而對政府公信力造成影響；三，債務(wù)積累導(dǎo)致的金融風(fēng)險，由于地方政府投資效率低，資金無法得到充分回收，只能采取以債償債的方式，長此以往就會造成債務(wù)的積累，導(dǎo)致金融風(fēng)險的發(fā)生，而這些情況則會對國家的財政造成不利影響，從而引起一系列的問題。

二、地方政府債務(wù)管理下的政府會計現(xiàn)狀及其存在的問題

（一）缺乏完善的權(quán)責(zé)發(fā)生制會計確認(rèn)制度

在金融危機(jī)之前，很多歐美國家都采用收付實現(xiàn)制進(jìn)行會計確認(rèn)。在該制度的基礎(chǔ)上，很容易出現(xiàn)負(fù)債信息失真，無法真實反應(yīng)政府的負(fù)債情況，地方政府在負(fù)債超額的情況下仍在增加債務(wù)，從而容易引起政府負(fù)債的極度擴(kuò)張，導(dǎo)致金融風(fēng)險的發(fā)生。在這一點(diǎn)上，采用收付實現(xiàn)制的地方政府缺乏足夠明確的財務(wù)信息，同時也不具備持續(xù)發(fā)展的能力，因此急需進(jìn)行制度的改革。從目前的權(quán)責(zé)發(fā)生制的實際應(yīng)用情況來看，理論實踐效果都較為顯著，能夠有效改善政府會計工作，為政府債務(wù)管理提供持續(xù)的推動力。

（二）債務(wù)信息不明確

在我國的財政管理中，對地方政府的債務(wù)信息只限于收支的顯性披露，而缺乏對債務(wù)余額的有效顯示，從而導(dǎo)致了政府債務(wù)信息不夠透明化，缺乏良好的延展性。由于社會各界無法明確地方政府的債務(wù)規(guī)模，也就無法客觀地進(jìn)行地方性債務(wù)的決策，不利于地方政府的管理和發(fā)展。在這一點(diǎn)上，西方國家則采用透明化的信息管理，從而實現(xiàn)對政府負(fù)債信息的全面掌握，達(dá)到了債務(wù)掌控和預(yù)防債務(wù)風(fēng)險的目的。

（三）財政報告中缺乏對債務(wù)風(fēng)險的揭示

一般而言，要實現(xiàn)有效的債務(wù)風(fēng)險管理，必須具備足夠真實的財務(wù)會計信息。在我國的地方政府財政報告中，主要是對政府每年的預(yù)算收支情況進(jìn)行展示，而對于一些表外負(fù)債、或有負(fù)債等信息卻缺乏公開展示，從而導(dǎo)致了財政報告中負(fù)債信息的不全面，不利于政府財政的有效評估，也給政府債務(wù)風(fēng)險帶來了可能。與此同時，由于社會公眾無法獲知全面的政府會計信息，不能正確把握公共財政、公共決策的需求，從而導(dǎo)致社會公共建設(shè)無法順利開展，同時也對政府的公信力造成影響。

（四）缺少主體項目績效評價體系

在地方政府的項目投資上，由于預(yù)算管理只負(fù)責(zé)當(dāng)前的項目收支，對于負(fù)債情況則沒有予以反映，因此，項目投資中，資金來源和項目收支是分開的，單純的收支反映無法真實體現(xiàn)項目的實際收益。在項目資金管理中，由于缺乏對主體項目的成本費(fèi)用管理，造成在項目的績效評價過程中，缺乏相應(yīng)的績效管理支撐信息，從而導(dǎo)致績效評價的不合理。此外，由于債務(wù)沒有納入成本預(yù)算中，容易造成負(fù)債的盲目擴(kuò)張，從而帶來投資項目的負(fù)債風(fēng)險。

三、政府會計改革措施

（一）建立健全權(quán)責(zé)發(fā)生制

針對收付實現(xiàn)制的弊端，政府需要逐步建立和完善權(quán)責(zé)發(fā)生制，明確地方政府的資產(chǎn)和負(fù)債情況，從而實現(xiàn)以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府會計制度。通過將地方政府隱性債務(wù)顯性化的方式，能夠確保債務(wù)的全面性和真實性，有助于對政府債務(wù)的管理，防范債務(wù)風(fēng)險的出現(xiàn)。通過對政府負(fù)債進(jìn)行量化，并實時記錄和報告，實現(xiàn)對政府會計的控制，從而達(dá)到負(fù)債管理的目的。

（二）加強(qiáng)財政預(yù)算管理，健全政府會計體系

針對我國地方政府債務(wù)管理信息不明確的問題，可以將地方政府債務(wù)納入政府預(yù)算管理中，從而有效提高了政府債務(wù)的透明度，有助于債務(wù)的公開化，及時掌握政府的負(fù)債情況。具體措施包括：對預(yù)算管理的項目分類、核算規(guī)則和科目設(shè)置等進(jìn)行修正，在預(yù)算中加入負(fù)債管理內(nèi)容；在地方政府的年度報表中建立單獨(dú)地負(fù)債信息專欄，真實反映年度負(fù)債信息；加強(qiáng)對地方政府負(fù)債的監(jiān)督管理，及時把握負(fù)債情況，避免負(fù)債風(fēng)險的發(fā)生。

（三）借鑒國外經(jīng)驗，完善政府財務(wù)報告

經(jīng)歷過金融危機(jī)的西方國家，在負(fù)債風(fēng)險的防范上具備更豐富的經(jīng)驗。因此，我國地方政府應(yīng)該積極借鑒國外的優(yōu)秀經(jīng)驗，并結(jié)合我國的實際情況，在建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的基礎(chǔ)上，切實做好政府的綜合財務(wù)報表編制工作，將除收支外的其他負(fù)債情況也納入報表，確保報表的真實性和全面性，為政府的負(fù)債管理提供真實有力的數(shù)據(jù)支撐。

（四）加強(qiáng)地方政府債務(wù)審計工作

加強(qiáng)政府審計工作也對政府的會計改革有著非常重要的作用。在完善政府會計的同時，通過審計機(jī)關(guān)進(jìn)行及時審查落實，全面掌握政府的負(fù)債規(guī)模，并對政府的會計核算工作進(jìn)行審核，避免負(fù)債的隱性風(fēng)險。同時，還應(yīng)對地方政府進(jìn)行專項審計，跟蹤政府的資產(chǎn)負(fù)債信息，針對政府財政管理中的問題提出相關(guān)的改進(jìn)建議，從而有效維護(hù)政府財政的安全。

（五）開展政府績效評價工作

在我國的地方政府中，由于債務(wù)來源和管理的混亂，導(dǎo)致了債務(wù)信息的不透明化，存在較大的債務(wù)風(fēng)險。在地方政府債務(wù)風(fēng)險的產(chǎn)生上，一個重要的原因是由于信息的不對稱，政府缺少對風(fēng)險的規(guī)避能力。在這一點(diǎn)上，將政府債務(wù)進(jìn)行公開透明化就顯得很有必要，有利于對債務(wù)信息的真實掌握，通過社會的共同監(jiān)督實現(xiàn)對風(fēng)險的防范和控制。在債務(wù)資金的使用上，則要加強(qiáng)績效分析和評價考核工作，確保資金的合理利用，減少資金的浪費(fèi)。

四、總結(jié)

綜上所述，加強(qiáng)地方政府的會計改革對規(guī)范政府債務(wù)管理、防控債務(wù)風(fēng)險有著非常重要的作用。尤其是在政府債務(wù)擴(kuò)張的情況下，政府會計的改革有助于政府負(fù)債信息的公開化、透明化，有助于確保債務(wù)的真實性，有助于全社會的共同管理，有助于減少債務(wù)風(fēng)險的發(fā)生。

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