中國金融審慎監(jiān)管改革的走向

韓秀華

資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的影子銀行特質(zhì)

2018年4月，中國人民銀行、中國銀保監(jiān)會、中國證監(jiān)會和國家外匯管理局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于規(guī)范金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的指導(dǎo)意見》，這是我國金融體制改革以來防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險的第一個重要文件。之所以選擇資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)（簡稱“資管業(yè)務(wù)”），與其近年來的快速發(fā)展和規(guī)模不斷攀升緊密相關(guān)。據(jù)中國人民銀行統(tǒng)計，截至2017年末，資管業(yè)務(wù)總規(guī)模已達(dá)百萬億元。資管業(yè)務(wù)的創(chuàng)新發(fā)展，在滿足居民財富管理需求、增強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)盈利能力、優(yōu)化社會融資結(jié)構(gòu)等方面發(fā)揮了積極作用，但在改革前分業(yè)監(jiān)管模式下，不可避免地對資管業(yè)務(wù)走向產(chǎn)生了負(fù)面影響。

我國分業(yè)監(jiān)管模式于2003年建立， 契合了當(dāng)時金融業(yè)發(fā)展的需要。但隨著金融業(yè)的混業(yè)發(fā)展，分業(yè)監(jiān)管的弊端逐漸暴露。銀行業(yè)、保險業(yè)和證券業(yè)由三個職能部門分別監(jiān)管且互不隸屬，出于各業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)和利益訴求，各業(yè)監(jiān)管的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)并不一致，這就留下了監(jiān)管縫隙。在信貸政策趨緊時，金融機(jī)構(gòu)勢必利用監(jiān)管縫隙進(jìn)行監(jiān)管套利。分業(yè)監(jiān)管模式下，金融市場和信息被各監(jiān)管機(jī)構(gòu)分割，金融機(jī)構(gòu)為了規(guī)避日趨嚴(yán)格的監(jiān)管政策，跨行業(yè)、跨市場的多層嵌套產(chǎn)品應(yīng)運(yùn)而生，風(fēng)險底數(shù)難以測量，信息分割導(dǎo)致監(jiān)管無力。分業(yè)監(jiān)管模式下，各金融監(jiān)管部門重發(fā)展而輕監(jiān)管，宏觀審慎監(jiān)管不足，致使在正規(guī)金融體系之外形成規(guī)模龐大的影子銀行體系，積累了巨大的金融風(fēng)險。

影子銀行的概念最早在美國出現(xiàn)， 2008年金融危機(jī)之后日益受到各國重視， 諸多學(xué)者認(rèn)為影子銀行是導(dǎo)致金融危機(jī)發(fā)生的誘因之一。什么是影子銀行？紐約聯(lián)邦儲蓄銀行將其定義為進(jìn)行期限、信用和流動性轉(zhuǎn)換交易業(yè)務(wù)，但不受最后貸款人制度的支持，亦沒有公共部門的信用擔(dān)保的金融中介機(jī)構(gòu)。金融穩(wěn)定理事會認(rèn)為影子銀行是排除常規(guī)銀行系統(tǒng)之外的非信用中介。中國人民銀行將其定義為從事金融中介活動，具有與傳統(tǒng)銀行類似的信用、期限或流動性轉(zhuǎn)換功能，但是未受《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》或同等監(jiān)管程度約束的實(shí)體或準(zhǔn)實(shí)體。由定義可知，影子銀行具備商業(yè)銀行具有的信用轉(zhuǎn)換、期限轉(zhuǎn)換和流動性轉(zhuǎn)換三大功能。但與商業(yè)銀行通過吸收活期存款同時發(fā)放貸款不同，影子銀行以金融脫媒和去中心化的表現(xiàn)形態(tài)完成信用中介功能。金融脫媒指隨著直接融資的發(fā)展，資金的供給通過一些新的機(jī)構(gòu)或新的手段繞開商業(yè)銀行這個媒介體系，輸送到需求單位，這意味著資金從商業(yè)銀行的流出，存款和貸款去商業(yè)銀行化。去中心化指改變以商業(yè)銀行為中心的融資情況，在金融市場創(chuàng)造出更多的投資組合和融資途徑，使得資金融通方式分散化進(jìn)行。

從影子銀行的概念和特征反過來審視資管業(yè)務(wù)，可以一窺其特質(zhì)。從最終貸款人和最終借款人角度考察，個人、企業(yè)和機(jī)構(gòu)投資者的資金通過商業(yè)銀行表外發(fā)行的理財產(chǎn)品，以資管業(yè)務(wù)的形式，提供給大型國有企業(yè)、地方政府、地方國有企業(yè)、房地產(chǎn)商和中小企業(yè)等。通過提供相對較高的收益，加之普遍存在剛性兌付， 資管業(yè)務(wù)成為商業(yè)銀行存款的替代儲蓄工具，資管產(chǎn)品的發(fā)行人將承擔(dān)信用、期限以及流動性風(fēng)險，符合信用轉(zhuǎn)換、期限轉(zhuǎn)換以及流動性轉(zhuǎn)換的特征，因此，資管業(yè)務(wù)可視為一種信用中介。最終貸款人的資金直接進(jìn)入資管業(yè)務(wù)，并流向最終借款人，完成了金融脫媒化。資管業(yè)務(wù)具有多種業(yè)務(wù)類型，如商業(yè)銀行就有自主投資管理、購買其他金融機(jī)構(gòu)產(chǎn)品、借助其他金融機(jī)構(gòu)投資和委外業(yè)務(wù)四種類型，資金融通方式去中心化。因此，既是信用中介， 又符合金融脫媒化和去中心化的特征，大部分的資管業(yè)務(wù)屬于影子銀行的組成部分。

資管業(yè)務(wù)的影子銀行化是我國分業(yè)監(jiān)管的弊端造成的。分業(yè)監(jiān)管模式下，銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會制定的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不一且互不相通，而資管業(yè)務(wù)涉及多個行業(yè)、多種領(lǐng)域和多個監(jiān)管機(jī)構(gòu)，監(jiān)管沖突與縫隙難以避免，使得資管業(yè)務(wù)采用多層嵌套方式規(guī)避監(jiān)管或者進(jìn)行監(jiān)管套利。隨著實(shí)踐的發(fā)展，資管業(yè)務(wù)的類型越來越多，合作模式也越來越多，兩相交織之下，資管業(yè)務(wù)日益復(fù)雜，而監(jiān)管機(jī)構(gòu)限于對實(shí)踐認(rèn)知的滯后，難以分辨，無法利用現(xiàn)有的監(jiān)管規(guī)則進(jìn)行監(jiān)管，更無法進(jìn)行穿透式的監(jiān)管。另外，資管業(yè)務(wù)是近些年出現(xiàn)的新生事物，并未受到諸如監(jiān)管機(jī)構(gòu)對商業(yè)銀行采取的系統(tǒng)監(jiān)管和相同的監(jiān)管力度。因此，綜合作用下，資管業(yè)務(wù)的影子銀行化無法避免。對此帶來的巨大金融風(fēng)險，金融監(jiān)管改革勢在必行。

資管新規(guī)中的審慎監(jiān)管框架

金融危機(jī)以后，國際社會普遍認(rèn)識到只專注于微觀審慎監(jiān)管是不夠的，必須把審慎監(jiān)管提高到宏觀層面。各國學(xué)者也從系統(tǒng)性、逆周期、影子銀行等方面研究防范金融風(fēng)險的積累和傳播，并一致認(rèn)為應(yīng)該將宏觀審慎監(jiān)管職能明確賦予某一決策機(jī)構(gòu)，確定其政策目標(biāo)和權(quán)力。由此，各主要經(jīng)濟(jì)體紛紛改革國內(nèi)金融監(jiān)管體制， 加強(qiáng)宏觀審慎監(jiān)管。美國在財政部構(gòu)建了跨部門的金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會，負(fù)責(zé)宏觀審慎監(jiān)管，成員包括財政部、各微觀監(jiān)管機(jī)構(gòu)和金融研究辦公室。英國建立了由中央銀行主導(dǎo)的審慎監(jiān)管框架，英格蘭銀行內(nèi)部新設(shè)立審慎監(jiān)管局和金融行為局負(fù)責(zé)微觀審慎監(jiān)管，成立金融政策委員會來負(fù)責(zé)宏觀審慎管理。歐盟成立了歐洲系統(tǒng)風(fēng)險管理委員會負(fù)責(zé)宏觀審慎監(jiān)管，協(xié)調(diào)歐洲銀行管理局、歐洲保險和職業(yè)養(yǎng)老金管理局、歐洲證券和市場管理局三大微觀審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)施宏觀審慎政策，2012年建立單一監(jiān)管機(jī)制，由歐洲中央銀行負(fù)責(zé)監(jiān)管整個歐洲銀行業(yè)。

十九大提出健全金融監(jiān)管體系，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險的底線。2018年兩會期間，《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》獲得審議通過，確立了“一委（國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會）一行（中國人民銀行）兩會（中國銀保監(jiān)會和中國證監(jiān)會）”新的金融監(jiān)管框架。金融委負(fù)責(zé)重大問題的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)，中國人民銀行（簡稱“央行”） 負(fù)責(zé)擬定行業(yè)重要法律法規(guī)草案和宏觀審慎管理，銀保監(jiān)會和證監(jiān)會作為兩大微觀審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)，在統(tǒng)一的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)下，分別負(fù)責(zé)銀行、保險、信托行業(yè)和證券、基金、期貨行業(yè)的微觀審慎監(jiān)管，維護(hù)金融機(jī)構(gòu)穩(wěn)健運(yùn)行，保護(hù)投資者合法權(quán)益。在新的框架下，宏觀審慎與微觀審慎相結(jié)合的程度更加緊密，也有助于降低系統(tǒng)性金融風(fēng)險。