“五水共治”背景下浙江水資源可持續利用路徑與對策研究

徐萍，王美青，衛新，孫永朋

(浙江省農業科學院 農村發展研究所，浙江 杭州 310021)

浙江水資源總量豐富，但人均水資源量僅為1 582.7 m3，遠低于全國人均的2 200 m3，不足世界人均的1/4，已逼近世界缺水警戒線；同時面臨水資源區域和時空分布不平衡、水環境污染日益加重的多重困擾，“水危機”正嚴重威脅著全省人民的生命安全、生產安全和生態安全。基于此，浙江省委、省政府審時度勢，及時做出了以治污水、防洪水、排澇水、保供水、抓節水為重要內涵的“五水共治”戰略決策。

1 基本特點

1.1 降水和河川徑流的地區分布不均勻，水土資源組合不平衡

全省降水總趨勢是自西向東、自南向北遞減；海島少，陸地多；平原、盆地少，丘陵山地多。造成水資源與土地資源分布不匹配，使得浙江省區域性缺水問題十分突出。如苕溪、杭嘉湖平原、曹娥江、甬江一帶，耕地占全省耕地面積的49.7%，水資源量卻只占全省的20.5%；而甌江、飛云江一帶，水資源量占全省水資源量的38.3%，耕地僅占全省的23.8%。

1.2 降水及河川徑流年內集中，年際變化大

全省豐水年的降水量是枯水年的1.5倍，年際實測最大與最小比值在2～3倍，常導致各地旱澇的發生。降水在年內分布也很不均勻，汛期4—9月降水量占全年的60%～70%，全省降水高值區主要在山區，低值區主要在杭嘉湖、蕭紹寧平原和舟山群島等處。

1.3 水資源與人口分布不相適應，區域性缺水矛盾突出

由于長期以來受人口變遷、社會經濟與產業發展格局等因素影響，造成全省社會經濟發展不平衡，區域性缺水矛盾比較突出，經濟總量占全省70%、人口占全省50%的環杭州灣地區，水資源總量僅為全省1/4；而浙西南山區水資源豐沛，人均水資源擁有量是前者數倍。

2 主要問題

2.1 水資源利用尚顯粗放，用水效率有待提高

浙江總體上水資源使用尚顯粗放。工業單位產品耗水量大，規模以上工業用水重復利用率為50%，遠低于發達國家85%的水平；城鎮供水管網漏損率平均為20%左右，而上海等城市的漏損率僅為10%左右，差距較為明顯；全省農田基礎設施建設薄弱，農灌渠道1/3仍是土渠，防滲漏能力差，農田灌溉水有效利用系數為0.592，與總體目標0.65以上尚有一定差距；微噴灌、地下管道灌溉等先進灌溉技術在全省的應用還不廣泛，農業灌溉仍有較大的節水潛力。

2.2 供需矛盾日益凸顯，難以滿足經濟社會發展需求

隨著浙江省經濟社會的高速發展，水資源需求也將大幅增加，已建成的飲用水源地和水資源保障百億工程的項目總供水量仍難以滿足全省經濟社會發展需求，突出表現在區域供水能力依然不足，部分地區存在飲用水供水保證率低，城市應急供水儲備不足，供水體系抗風險能力低，特別是省內一些水資源匱乏而經濟發展較快的地區會發生供給不足問題，制約當地經濟社會的發展。

2.3 水污染問題仍較突出，水環境狀況不容樂觀

全省山區河流和水庫水體水質總體較好，但平原河網和城市內河水體不同程度受到污染，平原河網42個省控斷面水質類別為Ⅲ～劣Ⅴ類，其中Ⅲ類占31.0%，Ⅳ類占38.0%，Ⅴ類占16.7%，劣Ⅴ類占14.3%，不滿足水環境功能區目標水質要求斷面占64.3%，主要污染指標為總磷、氨態氮和五日生化需氧量[1]。

3 總體思路與路徑

3.1 總體思路

以“五水共治”為突破口，繼續圍繞“水資源可持續利用”主線，堅持走水資源集約節約型、循環利用型、優化配置型、清潔安全型道路，積極構建“水功能區管理、雙總量控制(取水總量、排污權總量控制)、雙有償使用(水權、排污權有償使用)、雙交易機制(水權、排污權交易)”制度，建立健全“保護有效、安全可靠、配置優化、開發合理、利用高效”的水資源保護與開發利用體系，不斷增強全省水資源保障能力，促進水生態環境改善，為建設兩富、兩美現代化浙江提供有力的水資源要素支撐和保障。

圖1 水資源利用的總體思路

3.2 發展路徑

3.2.1 走水資源集約節約型道路

進一步轉變水資源利用理念，通過政策、技術、經濟等各種措施，積極推廣分質供水、優水優用和中水回用，大力發展節水型工業、節水型農業、節水型城市，達到調整用水結構、改進用水方式、控制用水總量、提高用水效率的目的，緩解全省水資源短缺和社會需求不斷增長的矛盾。具體地說，農業領域不斷創新農作制度，合理布局農業產業空間，優化農作物種植結構和種植模式，積極實施渠道防滲工程和管道化灌溉工程，大力推廣薄露灌溉、噴灌、滴灌等節水灌溉方式。工業領域加大以節水為重點的產業結構調整和技術改造力度，加快淘汰落后高用水工藝、設備和產品，積極應用高效人工制冷及低溫冷卻技術、高效洗滌工藝等節水新技術。生活領域加快改造自來水管網，降低供水管網漏損率；推廣普及生活節水器具，加強城市公共建筑和住宅節水設施建設；加快推進“一戶一表”工程建設，實現用水實時監控和計量[2]。

3.2.2 走水資源循環利用型道路

以水資源的循環利用為核心，按照水再使用、水再生利用、水再循環的要求，通過清潔生產和現代排水系統的建立實現用水的減量化，水資源的梯級利用和中水回用，實現用水的資源化。重點是在農業用水、工業用水、城市雜用水、生態景觀用水間建立水循環利用網絡，鼓勵中水回用，采用先進的水處理工藝，將城市污水處理廠的二級出水經深度處理后再回用于農業灌溉、工業生產、城市景觀、市政綠化、建筑施工、沖洗汽車、街道廁所和補充地表水等方面，共同推進水資源的再利用與再循環。積極推進工業園區、企業水資源循環利用和工業廢水處理回用，建立工業用水“零排放”和中水回用示范項目，構建單個企業內部“補充新鮮水—工業用水—污水處理—替代新鮮水”的水循環利用模式，減少水資源的消耗量和排放量，提高水資源的利用率和循環使用率[3]。

3.2.3 走水資源優化配置型道路

遵循有效、公平和可持續的原則，充分考慮社會、經濟、生態、環境等因素，合理利用水資源系統的時空變異特征，對有限的、不同形式的水資源，通過工程與非工程措施在區域之間、流域之間，以及上下游、左右岸、生活、生產與生態等之間的科學合理配置，引導產業結構的調整和生產力布局的優化，保證社會經濟、資源、生態環境的協調發展。在水資源優化配置過程中，關鍵是加快推進水源工程和引調水工程的建設，優先保證城鄉居民生活用水、糧食生產用水和重要產業用水，提高水資源的調控能力，改善水資源分布不均、區域性水資源緊缺的狀況。在水資源豐沛和緊缺地區打造不同的產業結構，缺水地區嚴格限制新上高耗水、高污染項目，鼓勵發展用水效率高的產業。水資源豐沛地區高用水行業的企業布局和生產規模要注重產業宏觀調控與引導，與當地水資源量、水環境條件相協調[4]。

3.2.4 走水資源清潔安全型道路

通過采取改進設計、采用先進的工藝技術與設備、水資源綜合利用和改善管理水平等措施，大力發展清潔工業、清潔農業、清潔漁業，最大限度地提高水資源利用效率，從源頭控制水污染，以減輕或消除對水環境的影響，有效避免末端治理的弊端，促進經濟發展、資源利用和環境保護相協調。走水資源清潔安全型道路既著眼于減輕水污染、保護水環境，又重視節約水資源、發展經濟。它實施生產全過程控制，從產品設計、原料選擇、生產工藝到產品使用及廢水處置等一系列環節都實行了嚴格控制，力求做到水資源的高效利用和水污染的最小化。

4 政策保障措施

4.1 建立水資源可持續利用組織保障

4.1.1 加強領導，推進部門協作

按流域管理與區域管理相結合的原則，著力推進水資源管理體制改革，逐步建立分級管理、職責明確、運轉協調、行為規范的水資源統一管理體制，加強跨行政區、跨部門間的積極聯動、協同合作，構建起完善的區域聯動機制，解決條塊分割、城鄉分割、部門分割等問題，減少不同部門利益驅動對水資源統一管理的行政干預和掣肘，全面實現對水資源的統一規劃、統一配置、統一調度、統一管理，為水資源的長效保護、科學利用、合理開發創造條件。

4.1.2 科學規劃，落實目標管理

依據全省供水現狀、國民經濟和社會發展規劃、流域規劃、區域規劃，按照水資源供需協調、綜合平衡、保護生態、履行節約、合理開源的原則，運用現代化的科學手段、技術方法和規劃思路，科學制定水資源開發、利用、治理、配置、節約、保護的方案和措施，形成全省協調、流域協調、區域協調的水資源配置規劃，并不斷總結水資源利用與需求出現的新情況、新問題。對水資源配置規劃實行動態管理，適時進行科學的修訂完善，以充分發揮規劃在水資源開發、利用、保護、節約、配置方面的龍頭地位，為實現水資源統一管理和可持續利用提供規劃基礎。

4.1.3 注重宣傳，提高水資源可持續利用意識

加大省情、水情宣傳力度，把水資源可持續利用納入公益性宣傳范圍，納入國民素質教育體系和中小學教育課程體系，以及各類教育培訓內容，提高全民水患意識、節水意識、水資源保護意識和災害防御自救意識，在全社會營造節約用水、合理用水的良好氛圍。通過書籍、小冊子、電視、廣播、報紙等對水資源可持續利用的典型經驗進行宣傳，通過典型帶動、全民聯動，形成水資源可持續利用合力。積極完善公眾參與機制，通過聽證、公開征求意見等多種形式，鼓勵群眾參與水量分配、水價制定、水權轉讓等決策，為公眾行使知情權、參與權、監督權創造條件[5]。

4.2 健全水資源可持續利用制度保障

4.2.1 完善市場調節機制，提高水資源利用率

通過明晰初始水權、建立水權交易市場、深化水價改革等，完善水資源市場調節機制，注重運用價格、財稅、金融等手段促進水資源的高效利用，實現水資源的合理配置。合理確定區域之間的初始水權，進而在區域內部將水權界定到用水戶，為區域與區域之間、用水戶與用水戶之間的水權交易提供基礎。建立水權交易市場，深入探索水權流轉的實現形式，鼓勵水權合理有效流轉，實現跨流域、跨區域用水，優化水資源配置。穩步推進水價改革，建立合理的水價和水資源費形成機制[6]，形成“超用加價、節約獎勵”的機制，促進節約用水，防治水污染。

4.2.2 建立節水減排治污激勵機制，改善水環境

嚴格執行用水總量控制和定額管理相結合制度、取水許可制度、水環境監管制度、四級河長制，完善水資源有償使用制度、生態環境補償機制、排污權交易制度，探索水資源巡查保護制度、節水器具補貼制度，建立健全有利于節水減排治污的激勵機制，改善水環境。實施清潔生產，減少廢水排放量，從源頭控制污染的產生，實現污水排放量的零增長，逐步過渡到負增長，從根本上解決水污染防治問題。建立和完善排污濃度控制與總量控制相結合的制度，根據排污總量控制指標分配排污權，發放排污許可證。對入河排污口進行管理，現場檢查排污行為，限期治理污染等，開展污染事件責任追究。全面推進工業污水和城鎮生活污水截污納管和達標排放，加大農村污水治理，積極推進重點流域和近海治理，消滅“垃圾河、黑河、臭河”，保護水環境。

4.2.3 健全水資源安全預警和應急機制，保障供水安全

加強全省水資源監控能力建設，健全省市縣水資源監測網絡，將全省水資源的水量、水質和量質調控，整合為一個測得準、管得住，高效運轉、有效監控的“在線”管理信息系統。完善重要水功能區、飲用水源地、重要引調水沿線、江河控制斷面的水質水量在線監測網絡建設，加快地下水動態監測網絡建設和跨行政區域交接斷面的水質水量監測能力建設，提高應急機動監測能力。進一步完善與水資源開發利用控制紅線、用水效率控制紅線、水功能區限制納污紅線管理相適應的監控體系，為落實水資源管理制度提供技術支持。研究制定突發性水污染事件的應急處理機制及方案，對突發性水質污染事件做到及時預警，科學調度，快速處置，確保供水安全，防止因水質污染而帶來危害。

4.3 構建水資源可持續利用投入保障

4.3.1 加大財政投入，完善政府投入保障機制

充分落實好中央加大水利投入的一攬子政策，進一步提高財政性資金對水利投入的總量和增幅。各級政府要調整優化財政支出結構，建立“五水共治”及相關專項資金，并積極探索財政貸款貼息、投資參股、以物代資等扶持方式，加大對戰略性、基礎性、公益性項目的支持力度，特別是繼續加大對河道整治工程、污染減排工程、防洪大堤工程、城市排澇工程、飲用水引水工程、城鄉節水工程、非常規水資源利用工程，以及水生態修復、水環境保護、水污染防治等的扶持力度，促進水資源可持續利用。

4.3.2 引導民間資本，拓展社會投入融資機制

積極鼓勵各種社會力量參與“五水共治”，充分發揮各級財政投入的主導作用和市場機制對資源配置的基礎性作用，通過制定一系列優惠政策引導信貸資金、工商企業和民間資本、外資資本投向“五水共治”，積極發展BOT、TOT、BT等新型融資模式，建立多元主體投入、各種資金互補、投入方式多樣、資金高效運行的投入保障體系，逐步形成以財政資金引導、政策性金融支持、社會資本廣泛參與的多元化投融資渠道，形成全社會各行業共同推進水資源可持續利用的格局。

4.3.3 創新金融產品，強化信貸投入服務機制

加大金融產品和服務模式創新，合理調配金融資源，優化信貸結構，在加大傳統貸款投放的基礎上，通過保函、類信貸業務協助發債、污水供水企業收費權質押等多樣化金融產品，引導更多信貸資源支持“五水共治”。支持金融機構通過銀團貸款分散大型水利項目風險，鼓勵金融機構聯合融資租賃公司增強對“五水共治”的支持力度，發展大型水利基礎設施設備和中小農田水利灌溉系統融資租賃服務，允許理財資金在依法合規的前提下投資有現金流、有收益的“五水共治”項目，滿足水資源可持續利用融資需求。

4.4 加強水資源可持續利用科技保障

4.4.1 加強技術研發創新，為水資源可持續利用提供科技支撐

加強科技創新，設立重大科技專項，整合浙江大學、浙江省環科院、浙江省水利河口院、浙江省農科院、海洋二所、國家海洋局杭州水處理技術開發中心等相關科研力量，建立協同創新機制，組建技術聯盟，圍繞水環境綜合治理、節水減排、飲用水源保護、防洪減災、海水淡化、水利信息化等“五水共治”中的關鍵共性技術進行聯合攻關研究。注重引進、吸收發達國家有關水資源集約利用、水資源保護和水生態環境修復等先進技術，尤其要重視水資源的循環再生利用和水污染防治技術。組織開發有普遍推廣意義的節水技術、非常規水資源利用技術、農業面源污染防治技術、工業污染處理技術等，不斷提高水資源利用率，促進水資源的持續利用。

4.4.2 加快技術示范推廣，促進水資源可持續利用技術應用

圍繞“源頭減排、過程控制、資源利用、末端治理”的思路，集成各類科技資源，通過發布目錄、組織現場會、舉辦推介會、技術交流、科技示范基地等多種形式，加快先進成熟技術成果的轉化和推廣，重點推廣廢污水“零排放”、農業節水灌溉、中水回用和非傳統水源利用、水污染生態化治理技術，提高科技對水資源可持續利用的現實支撐力。積極探索“產學研”合作的新模式，理順“產學研”合作的機制和體制，大力開展水資源可持續利用相關技術、路徑的試驗、示范和集成應用，形成“科技先導、項目示范、逐步推進”的工作程序，為水資源的可持續利用提供技術支撐。

4.4.3 建立健全技術推廣服務體系，加速水資源可持續利用技術轉化

依托浙江省水利科技推廣與發展中心、浙江水利科技服務網和市、縣、鄉三級水利科技推廣機構，逐步建立隊伍多元化、運行市場化、形式多樣化、服務網絡化的水資源可持續利用技術推廣服務體系，著力推進水資源可持續利用重要領域和關鍵環節技術水平的提升。同時，加大人才資源集聚與培養力度，加快對外合作與交流，積極組織開展有關水資源可持續利用的技術交流、技術推廣、技術服務和信息發布等活動，培育具有新理念、掌握新技能的水利科技推廣員，強化廣大群眾的水資源和水環境保護意識，為水資源可持續利用提供人力和智力支撐。

4.5 強化水資源可持續利用供給保障

4.5.1 加快水源和引調水工程建設，提高水資源保障能力

圍繞全省經濟社會發展和重大戰略布局，合理開發、調配水資源，重點推進“開源”“引調”“提升”等三類保供水工程建設，統籌不同區域間水資源優化配置，解決區域性水資源緊缺的矛盾。加快推進新昌欽寸、臺州朱溪、三門東屏、松陽黃南、龍游高坪橋、杭州閑林水庫等水源水庫建設，加強飲用水水源供水能力。著力推進杭州千島湖配水、舟山大陸引水三期、嘉興域外引水等引調水工程建設，進一步優化浙北和沿海地區水資源配置，提高金衢麗等上游源頭城市的原水供給能力。繼續推進城鄉一體化供水和農村供水的標準化、規范化，啟動“農村飲水安全提升工程”，繼續改善農村人口飲水條件。加強對重要生態保護區、江河源頭區、水源涵養區、流域重要河道和濕地的水生態保護和修復，提高區域安全供水能力和飲用水品質。

4.5.2 加大海水資源利用，開辟水資源供給新途徑

海水利用作為一種潔凈生態、方便穩定和取之不竭的新增水源，是解決當今水資源匱乏的重要手段。浙江是海洋大省，在大力倡導節約用水的同時，要積極推進海水利用，重點發展海水淡化、海水直接利用、海水淡化技術設備、海水資源綜合利用等優勢領域，大力實施沿海大型電廠海水利用工程、主要海島海水淡化工程、亞海水淡化工程、大規模海水淡化示范工程、可再生能源海水淡化工程、大生活海水利用示范工程等六大海水利用工程，使海水淡化成為沿海地區及海島居民用水的重要水源和大型高耗水企業的生產用水，并將海水直接利用于工業冷卻水、大生活用水和農作物灌溉，不斷提高海水利用在整個水資源利用結構中的比重，解決全省沿海地區及海島水資源短缺問題。

4.5.3 實施虛擬水戰略，緩解水資源緊缺矛盾

虛擬水是指生產商品和服務所需要的水資源數量[7]。虛擬水戰略的實施，不僅可為省內水資源供給提供一種新途徑，還可為省內農業種植結構優化、產業結構調整、水資源分配方案確定、水資源戰略及貿易體制的制定提供重要的依據。為了緩解省內水資源的短缺壓力和生態壓力，全省應大力實施虛擬水戰略，鼓勵進口虛擬水多的產品(如糧食)、出口虛擬水少的產品，并限制出口虛擬水多的產品，使水資源從高耗水、低效益的傳統生產領域轉向低耗水、高效益的生產領域，實現區域水資源的可持續利用。