基于環境弱勢群體需求的蘇南鄉村規劃途徑研究

薛姜婷，丁金華

(蘇州科技大學 建筑與城市規劃學院，江蘇 蘇州 215011)

蘇南地區是“蘇南模式”的發源地，蘇南鄉村作為城鄉一體化建設試點區，具有良好的鄉村規劃基礎。但不可否認的是，在蘇南鄉村空間形態快速重構和不斷轉型的過程中，也出現了一些規劃問題，主要表現為多元利益價值取向下對環境資源的掠奪和對環境弱勢群體權益的忽視。隨著環境弱勢群體生態意識和維權意識的不斷提高，規劃問題與環境弱勢群體需求間的矛盾日益影響著蘇南鄉村的可持續發展。近年來，城鄉規劃領域受“社會公平”和“環境正義”等思潮的影響，已逐漸將研究重點聚焦于“環境價值共享”“弱勢群體環境權益”“環境智慧管理”等方面，但綜合其研究對象，多集中在城市地區，鮮有關注鄉村地區。因此，本文引入“環境弱勢群體”概念，將蘇南鄉村作為主要載體，從生態空間、生產空間、生活空間等方面剖析蘇南鄉村的規劃現狀及環境弱勢群體產生的具體原因，基于鄉村弱勢群體的不同環境需求提出鄉村規劃的新邏輯，并最終形成順應環境弱勢群體精神需求、物質需求和社會需求的蘇南鄉村規劃途徑，促進鄉村生態效益、經濟效益和社會效益的全面發展，以及社會公平正義目標的進一步實現。

1 環境弱勢群體概念

環境弱勢群體是一個相對的概念，指在具有可比性的前提下，一部分人群比另一部分人群在自然資源利用、環境權利與生態利益分配與享有等方面處于相對不利地位的群體[1]。在目前的蘇南鄉村規劃過程中，政績尤其是在GDP導向下，政府、村委會等強勢群體很難保持其純粹的公共性，容易與開發商結成經濟聯盟，專業學者、規劃師、社會團體等較難與這種強大的力量相抗衡，而村民相對而言則更為弱小。由于他們自身文化的缺失、社會地位的薄弱極易淪為為經濟建設“買單”，為生態建設“服務”的最大受害者。因此，本文中的環境弱勢群體主要指在規劃過程中環境權益受損的普通村民，這種不利狀態與鄉村社會復雜的利益關系緊密聯系，在一定程度上是鄉村規劃中相關主體利益分化的結果(圖1)。

圖1 相關利益主體分化分析

2 蘇南鄉村規劃現狀分析

2.1 研究對象的選取

為了對蘇南地區鄉村規劃現狀有一個更為深入的了解，筆者依據區域位置、空間規模、空間類型、主導產業等要素進行現場勘探、入戶訪談和資料整合，綜合各要素選取了蘇南地區3個不同類型的村莊作為主要調研對象。這3個村莊分為蘇州市吳中區CH村、無錫市錫山區XD村，常州市金壇區SR村(表1)，它們各自具有不同的規劃矛盾沖突點，且村莊均具有一定的年份，空間發展較為成熟，規劃模式具有一定的典型性和普遍性。

表1 研究對象概況

2.2 蘇南鄉村規劃現狀

2.2.1 生態空間萎縮趨勢明顯破壞人居環境

傳統的蘇南鄉村具有較強的地域性特征，優越的自然生境條件與村莊建設用地犬牙交錯[2]。然而目前村莊村委會提供的數據顯示，隨著城鄉一體化進程的不斷推進，人工建設空間正不斷增加，水域、農田、防護林等自然生態空間正不斷萎縮，在一定程度上威脅著村莊居民的生存環境。通過對村民的走訪調查，特別是對CH村村民的深入訪談發現，在規劃過程中，由于經濟建設收益較之農業耕作或生態保護收益略高，部分自利官員會試圖推動耕地、濕地、林地、草地等生態用地向城市用地、工業用地轉移，接納來自城市的部分高耗能高污染企業以及負外部性較強的鄰避設施，以消耗資源、犧牲環境為代價換取鄉村GDP的快速增長或官員個體的財富積累。

2.2.2 生產空間擴張范圍模糊擾亂資源分配

從資料翻閱和田野調查可知，受“三集中、三置換”政策的影響，目前蘇南鄉村規劃最主要的問題即生產空間擴張范圍模糊。在與XD村村民的詳細交流中得知，生產空間擴張范圍模糊的直接結果是生產收益獲得的不合理和生產風險承擔的不公平。為形成XD村建設的資本積累，當地政府有時會通過低價出售農村集體建設用地、降低企業入駐門檻等方式達到招商引資的目的，或通過對農用地低價收購、高價出售的方式獲得差額的土地出讓金，而XD村村民們卻一直未獲得相應的“土地紅利”或“股份”。入駐企業貪婪逐利的本性使村莊環境資源被盡可能地轉換為企業盈利條件，而資源的原本擁有者——村民卻僅獲得少量的底層工作機會或金錢補償。

2.2.3 生活空間集聚程度過高影響日常生活

農戶集中居住的初衷是為了實現土地資源的高效集約，保護鄉村生態環境。然而從實地的走訪來看，有些出入。首先，為迎合“三集中”政策，當地政府出于建設成本集約的考慮，有時會忽略村民農業發展需要選擇較為平整的耕地來建立農村集中居住區，如SR村，在一定程度上剝奪了SR村部分村民賴以生存的耕地。其次，據調查，為響應政府資源整合的號召，CH村和XD村大部分村民同意放棄世代居住的宅基地，搬進新建的集中居住社區，但實際置換出的土地卻被大量地投入到經濟建設活動中。推動宅基地置換的政府、開發商們收獲了相應利潤，而參與置換的部分村民收獲的卻僅是基礎設施簡陋、景觀設計單一的高容積率封閉式小區。

3 基于環境弱勢群體需求的規劃邏輯

上述鄉村規劃產生的原因歸根結底在于環境資源分配的不公平，因此必須強調所有人在規劃過程中擁有平等的機會和權利獲取同等分配的環境資源，滿足不同階層的環境需求，特別是弱勢群體的環境需求。為此，本文通過問卷調查的方式進一步抽調了CH村、XD村、SR村部分環境利益受損的普通村民。問卷調查主要采用匿名填寫的方式，每個村莊發放50份問卷進行數據統計，有效回收率為97%。

3.1 規劃主體

據3個村莊的綜合統計，現居村民受教育程度普遍局限在初中水平(圖2)，且年齡主要集中在55歲以上(圖3)，大多以務農為主要職業(圖4)。當被問及認為規劃主體是哪些時，超過半數的村民認為是政府或村委會，僅有9%的村民將自身列為規劃主體(圖5)。當被問及是否愿意參與規劃時，他們表示不愿意，原因主要集中在看不懂規劃文件以及即使提了意見采納的機會也很小(圖6)。當進一步探尋如果政府或村委會協助文件解析并合理采納村民意見，盡可能滿足大家環境需求時，是否愿意參與規劃建設，大部分村民則表示愿意(圖7)。由此可以看出，村民規劃參與的意愿取決于各部門對他們環境權益的尊重度和認同度，希望能充分肯定其社會地位和價值觀念。

圖2 村民受教育程度分布

圖3 村民各年齡階段分布

圖4 村民主要職業分布

圖5 村民對規劃主體的認知

圖6 村民不愿意參與規劃的原因

圖7 村民參與規劃的方式

3.2 規劃內容

從調查數據來看，各村村民對生態空間、生產空間、生活空間的需求程度有所不同，CH村類屬于農業型村莊，生態、生產環境相對較好，但生活環境，特別是居住環境過于簡陋，因此村民們對舒適生活空間的需求度較高。XD村類屬于工業型村莊，大量的五金廠、化工廠造就了優越的經濟條件，同時也帶來了資源浪費、環境破壞等一系列生態問題，因此XD村村民迫切希望擁有一個優美的生態空間。SR村類屬于生態維育型村莊，由于國家政策的限制，其生產、生活空間相比較而言均較為落后，因此，高效的生產空間、舒適的生活空間是SR村村民的追求目標。綜合3個村莊考慮可知，在“三集中”的大背景下，各村莊均希望獲得山清水秀的生態空間、集約高效的生產空間以及宜居適度的生活空間(表2)。

表2 空間類型及規劃內容

3.3 規劃形式

據了解，在XD村的規劃過程中，政府有意識地通過聽證會、小組會議、隨機訪談和問卷調查等形式組織村民參與，但參會人數很少且具有不正義篩選嫌疑，會后規劃信息也遲遲未見公示。CH村和SR村的村民參與方式則涉及更少，因此村民急切希望普遍參與到規劃的每個環節(圖8)，擁有有效平臺(圖9)綜合考慮村民意愿并加以落實，實現真正意義上的村民當家作主。

圖8 村民希望參與規劃的具體環節

圖9 村民希望參與規劃的具體方式

4 基于環境弱勢群體需求的蘇南鄉村規劃途徑

鄉村規劃有時會伴隨著利益角逐，它不僅是自然地理的而且是社會互動的形式，具有強烈的社會性。因此文章立足于對環境弱勢群體的需求調研，從精神需求、物質需求及社會需求3個項度來形成蘇南鄉村規劃的有效途徑。“精神需求”強調規劃過程中對環境弱勢群體需求的尊重和認同；“物質需求”強調規劃過程中對環境弱勢群體資源的公平分配；“社會需求”強調規劃過程中環境權益的平等共享和環境風險的合理承擔。

4.1 基于精神需求的規劃引導策略

4.1.1 規劃思維的轉變與重建

從目前蘇南鄉村的規劃實踐看，規劃的思維亟需轉變，承認村莊普通居民的主體地位是實現鄉村規劃公平正義的基礎條件。因此，一方面需要強調政府職能的轉變，由傳統的管制型政府轉向服務型政府。在具體的規劃過程中，政府和規劃人員應在充分調研規劃項目環境風險的基礎上，通過知識援助、技術支持、專業講解等以服務者而非主導者的身份參與村莊規劃建設[3]。如XD村規劃項目較多，村民們對環境風險評估結果的認同非常重要，政府需切實協調好項目建設與村民環境需求間的關系。另一方面需要強調村民“主導”地位的提升。切實關注鄉村社會中弱勢群體的環境需求以及共享環境資源的現實程度，打破“最小抵抗路徑”原則。如CH村的集中居住社區建設，應充分尊重村民對于新社區的規劃意愿，從“自主性”的角度賦予村民參與規劃的意識和權力，調動村民參與規劃的積極性。

4.1.2 規劃政策的完善與補充

要實現對蘇南鄉村普通居民規劃主體地位的承認，還需要依賴較為完善的規劃政策。一是完善現行的環境影響評價制度。特別是針對工業型村莊，如XD村，應在綜合考慮鄉村規劃布局、結構和時序的基礎上，分析、預測和評估可能造成的環境影響，提出切實可行的能夠減小或防止不良影響的對策。在對策實施的同時強調對村民意見的征詢，并根據村民意見進行不斷的調整和修繕。二是完善生態補償制度。特別是針對生態維育型村莊，如SR村，為維護重要區域生態安全而失去經濟發展機會的村莊。通過各方面的舉措盡快完善破壞者對保護者、受益者對受害者以財政支付手段和空間資源傾斜手段為主的生態補償，并注重根據經濟水平和經濟能力適時調整和相應提高生態補償的程度和標準，切實發揮好生態補償的功能和作用。

4.2 基于物質需求的規劃整合策略

4.2.1 生態空間——健康持續，還原優美人居環境

生態空間不僅是生產空間和生活空間解構重組的重要基底，也是促進城鄉空間融合和可持續發展的重要保障[4]。特別是針對建設用地持續擴張的村莊，如XD村，其生態空間的恢復和保護尤為重要。由于蘇南鄉村生境的高度敏感性和脆弱性，面對人居環境不斷惡化的現狀必須將鄉村用地嚴格劃分為適宜建設用地、限制建設用地和禁止建設用地，并通過政府激勵、抑制等手段的宏觀調控，阻止過度資本化對鄉村生態空間的不斷蠶食(表3)，為弱勢村民提供一個完整的具有較大穩定性和彈性的鄉村生態空間。

表3 不同建設用地的生態控制措施

4.2.2 生產空間——公平共享，平衡空間收益與風險

公平共享的生產空間要求相關主體按比例享有或承擔空間生產所帶來的收益或風險。就前文提及的XD村生產空間無序擴張引發收益風險失衡問題，究其實質即為地方政府對經濟效益的盲目追逐。為避免村莊盲目建設，實現生產收益公平共享，首先應對湖泊、河流、山林、農田、建筑等環境要素進行全面梳理，挖掘本土資源，融入村民需求，明確村莊發展定位。其次，依據不同發展定位實施不同的規劃途徑以達到共享發展成果的目的。資料整理和走訪調查發現，當前蘇南鄉村依據生產空間的不同側重點可總結為現代農業型、特色工業型、休閑旅游型、商貿服務型和生態維育型，各個類型因發展導向差異，規劃的環境需求和平衡重點也都有所不同(表4)。因此，就CH村、XD村和SR村而言，均需根據其不同的發展導向實行不同的規劃途徑，以獲得最大的生產成果。

表4 基于生產空間不同側重的規劃途徑選擇

4.2.3 生活空間——以人為本，重塑新型居住形態

由高度分散走向適度集中是蘇南鄉村居住形態發展的主流趨勢[5]。首先，要增加村莊居民對現行集中社區的接受度，必須綜合考慮鄉村的環境保護要求和村民的空間訴求，分步進行居民區建設(表5)，并根據村民反饋進行相應的修繕和調整。其次，置換出的土地需要充分考慮空間形態的內在功能，將其用地性質融入到村民的日常生活，依據其原有的空間肌理為村民提供觀景、休憩、娛樂等生活空間。另外，為避免“強勢文化”對“弱勢文化”的“殖民”，集中社區應著重考慮對蘇南鄉村獨特環境和獨特文化的保護。在住宅空間布局上突出建筑與院落、建筑與環境之間的組合關系，提高綠化率，盡量延續村莊肌理。在建筑空間形式和色彩上延續傳統住宅精髓，有意還原其青瓦白墻的空間風貌，并加強與自然環境的契合。

表5 不同居民點集中模式的分步行動策略

4.3 基于社會需求的規劃調控策略

4.3.1 “多規融合”實現規劃間的銜接補充

鄉村規劃受諸多因素的影響和制約，特別是針對蘇南鄉村特殊的政治環境和生態環境。因此，必須從統籌視角出發，改革規劃體制，建立相互銜接、統一協調、功能互補的“多規融合”規劃體系[6]。一方面，政府應建立多種控制線的“多規融合”，弱化以GDP為主導的考核制度，把環境保護和資源分配指標納入地方政府的績效考核，并加以“三生空間”的民主監督機制。另一方面，政府應在全域引導下達成部門共遵的生態保護意識，在部門各自管理的生態要素基礎上，理清要素的空間邊界，構成統一的“共管邊界”[7]。另外，相關職能部門應明晰各自的管理權責，統籌建立“三生空間”的綜合管控機制，以實現對“三生空間”的有效保護，特別是對“生態空間”的有效保護。

4.3.2 “公眾參與”促進主體間的利益共享

公眾參與是指具有共同利益的個體或非政府社會組織，通過合法的途徑介入各類社會公共事務中涉及公共利益政策的制定及決策過程[8]。CH村生活空間的營造、XD村生態空間的維育，以及SR村生產空間和生活空間的改善均可通過公眾參與機制來進行提案和表達。為了更好地促進村民參與規劃的過程，提高參與的廣度和深度，可采取以下措施(表6)。

表6 公眾參與規劃的措施

5 小結

基于環境弱勢群體需求的蘇南鄉村規劃途徑實踐意義主要體現在環境資源的合理分配。隨著城鄉一體化進程的推動，特別是“三集中、三置換”政策的實施，在促進城鄉環境資源流動、實現土地高效集約的同時，也出現了特權和精英階層依靠資本和政策優勢，獲得不成比例的環境權益，環境弱勢群體在資本劣勢和政策“歧視”的雙重壓力下承受不成比例的環境風險的現象。鑒于此，文章從環境弱勢群體視角出發，結合蘇南地區村莊調研實例，提取歸納蘇南鄉村中生態空間萎縮趨勢明顯、生產空間擴張范圍模糊、生活空間集聚程度過高等規劃問題，試圖基于環境弱勢群體的規劃需求，提出有針對性的蘇南鄉村規劃途徑。規劃引導層面注重規劃思維的轉變和規劃政策的完善，以滿足環境弱勢群體的精神需求；規劃整合層面注重生態空間的健康持續、生產空間的公平共享和生活空間的以人為本，以滿足環境弱勢群體的物質需求；規劃調控層面注重多規融合和公眾參與的落實，以滿足環境弱勢群體的社會需求。