集體土地租賃房的“北京樣本”

單素敏 孔祥鑫

2018年8月拍攝的環境得到改善的唐家嶺地區

“在北京的就業、創業者，不限戶籍，只要符合各區、園區制定的人才標準，就可以獲得專項配租公共租賃住房、配售共有產權住房或租房補貼。”2018年7月20日，這項政策出現在北京市住建委、北京市人才工作領導小組辦公室等六部門聯合發布的《關于優化住房支持政策服務保障人才發展的意見》（以下簡稱《意見》）中。

接受《瞭望東方周刊》采訪的多位專家指出，這份《意見》中最值得注意的兩點是：遵循“租購并舉、以租為主”的基本原則;各區人民政府、園區管理機構可長期租賃“集體土地租賃住房”。

更早的2017年8月28日，原國土資源部（以下簡稱國土部）、住房和城鄉建設部發布了《利用集體建設用地建設租賃住房試點方案》（以下簡稱《試點方案》），試點范圍包括北京、上海、沈陽、南京、杭州等13個城市。

這意味著，集體土地租賃住房將成為房源籌集的一條重要途徑。

而實際上，北京早在2011年就開始試點集體土地建租賃房，如今已經做出了唐家嶺、中關村創客小鎮等樣板項目。北京的政策邏輯及實踐經驗，為國家出臺的集體土地租賃房試點方案提供了借鑒。

發端于唐家嶺

北京是中國最早研究提出利用集體土地建設租賃住房政策的城市。

據北京市規劃和國土資源管理委員會（以下簡稱規土委）相關負責人對《瞭望東方周刊》介紹。北京市在2010年提出試點集體土地建租賃房，2011年9月獲得原國土部的正式批準，成為全國第一個開展利用集體土地建租賃房的試點城市。

“提出試點的主要目的是為探索城鄉一體化過程中集體建設用地利用新模式，促進農村產業結構優化升級，進一步拓寬租賃住房建設渠道。”上述負責人說。

當時的背景是，2010年全國兩會期間，幾位全國政協委員前往北京最大的“蟻族”聚居地海淀區唐家嶺村考察時，為兩位“蟻族”青年的辛酸生活落淚的圖片在各大媒體、網絡平臺傳播，一時間，“唐家嶺”“蟻族”“蝸居”被廣泛熱議。

而在此之前的北京市兩會上，相關話題已經成為公眾關注的焦點。數十位北京市人大代表還就唐家嶺當時的情況，聯名提交了一份內容涉及“應允許用集體土地在城鄉接合部建設廉租房”的議案。

解決外來人口、中低收入人群居住問題的呼聲高漲，唐家嶺的改造隨后啟動。而具體的改造方案，按照時任海淀區區長林撫生的回應，“不會重復過去的建設模式，會有自己創新的模式?！?/p>

這種“創新”，最終以“利用集體建設用地建租賃房”的形式呈現——2012年，北京首個，同時也是全國首個的集體土地建租賃房試點項目在唐家嶺正式啟動。

此后，海淀區溫泉鎮東埠頭村（溫泉鎮351地塊）、朝陽區平房鄉平房村、海淀區西北旺鎮皇后店和昌平區北七家鎮海落村4個試點項目也先后獲批。

上海緊隨其后，在2011年12月經原國土部批復開展農村租賃住房試點工作后，于次年8月下發了《關于積極推進利用農村集體建設用地建設租賃房若干意見的通知》。截至2012年底，上海市規劃和國土資源管理局會同各郊區提出農村租賃房選址地塊有20余處。

產城融合，職住平衡

“作為一種租賃房源的籌集渠道，集體土地租賃房在緩解住房供需矛盾、滿足人們基本居住需求而不是投資投機需求方面的作用顯而易見。而就北京市的實踐經驗來看，這種作用的體現是多層次的，并且實現‘產城融合、職住平衡的規劃目標?！北本┦幸幫廖嚓P負責人告訴本刊記者。

據他介紹，北京市最早的5個集體土地租賃房試點項目共涉及到集體建設用地38公頃，可建設近1，5萬套、總面積約110萬平方米的租賃住房。截至2017年底，已有唐家嶺、溫泉鎮351地塊，朝陽區平房鄉泓鑫家園小區三個集體土地租賃房項目先后開展入住工作，約6000套住房實現了入住。

其中，泓鑫家園小區的配租對象全部為京籍中低收入住房困難家庭?！肮?204套房子，目前已經入住了2780套，入住率87%。一些符合條件的租戶可以申請政府補貼，最高補貼比例可達95%。”朝陽區房屋管理局工作人員張文亮告訴《瞭望東方周刊》。

靠近中關村環保園、永豐產業基地等產業同區的唐家嶺項目，則拿出了一部分住房供給周邊產業園區人才。

更富有創新意義的是溫泉鎮351地塊項目。據溫泉鎮黨委書記方海強向《瞭望東方周刊》介紹，該項目2013年啟動建設，后經過規劃定位調整，在2016年4月被確定為“海淀區創客人才公共租賃住房試點項目”，之后正式冠名“中關村創客小鎮”。

“小鎮既有公租房也提供辦公空間和其他創業企業需要的物業設施，入住租戶全部為創業者，不限戶籍不限收入，海淀區政府還會給入住公租房的創客50%的租金補貼?！狈胶娬f。

5年40萬套

事實上。早在《意見》發布之前的2017年4月，北京就已經開始實行30%的公租房和共有產權住房面向“新北京人”專項配租配售的舉措，如今這項保障措施已經長效化、制度化。

“除此之外，為了使保障覆蓋面更寬、住房分配更精準，北京市同時還采用了多項專項分配政策。比如專門針對人才、針對青年教師醫生，針對我們城市運行服務的環衛工人、公交司機等實行了專項的公租房分配制度?！北本┦凶〗ㄎ嚓P負責人告訴《瞭望東方周刊》。

不難理解，隨著保障范圍擴大，房源供應不足的問題也會愈加凸顯。而北京市的住房保障思路——綜合考慮本市中低收入住房困難家庭、新就業職工、外來務工人員、引進人才及無房剛需家庭等多層次需求，及相應的住房保障政策之所以有順利落地、實施的可能。集體土地建租賃房試點擴大、穩步推進，提供了有力支撐。

比如，除了上述《意見》中提到集體土地租賃房可作為“人才公租房”重要房源，2018年6月15日發布的《關于發展租賃型職工集體宿舍的意見（試行）》。也把“在集體建設用地上規劃建設或改建”房屋作為增加租賃型職工集體宿舍的主要方式。

北京市規土委及北京市發改委在2017年4月聯合發布的《北京市2017-2021年及2017年度住宅用地供應計劃》則明確提出，未來5年北京要建租賃住房50萬套，計劃供地1300公頃，其中1000公頃由集體建設用地供應。

“也就是說，未來5年北京將建約40萬套集體土地租賃房?！北本┦幸幫廖嚓P負責人告訴本刊記者，“根據分解任務的要求，2017年集體建設用地供應目標是200公頃，實際完成了203.9公頃，市政府批準的39個集體土地租賃住房項目，建筑規模約321萬平方米，今年下半年將陸續實現開工建設。”

2018年6月，北京市規土委與北京市發改委聯合發布了《北京市2018年度建設用地供應計劃》，明確2018年集體土地租賃住房用地將供應200公頃。

“目前各區正在按照工作安排，開展實施方案上報和控規編制工作?！鄙鲜霰本┦幸幫廖撠熑苏f。

租賃房會變形為“小產權房”嗎

集體土地建租賃房試點進展如火如荼的同時，也引發一些思考。

“以北京為例，要完成這么大體量的供地計劃，會不會變成攤派;集體土地的利用向來是個敏感話題，租賃房會不會變相成為小產權房？”一位不愿具名的觀察人士對《瞭望東方周刊》表達了自己的擔憂。

實際上，《試點方案》中已經明確提出，試點要遵循政府主導，審慎穩妥推進，尊重農民集體意愿，確保集體經濟組織自愿實施、自主運作等基本原則。并規定了集體土地租賃房出租不得以租代售、承租不得轉租等內容。

而根據《試點方案》的總體要求，各試點城市也陸續出臺了相關實施細則。從項目選址、申請審批流程、建設資金籌集、租賃住房監管、保障機制等各個方面給出了具體措施和意見。

其中，北京市規土委、北京市住建委聯合發布的《關于進一步加強利用集體土地建設租賃住房工作的有關意見》（以下簡稱376號文）中專門提到，鼓勵簽訂長期住房租賃合同，但單次租期不得超過10年?！斑@一規定本身就是防止以租代售，防止租賃房變為小產權房的有效措施?！北本┦幸幫廖嚓P負責人說。

而集體土地租賃房項目的資金籌集、運營模式和盈利問題，也是關注焦點。

一些觀點認為。就目前已投入運營的集體土地租賃房項目來看，前期建設資金的籌集普遍存在困難。根據測算投資回報周期基本都在15-20年，這種情況下，農村集體、企業的積極性調動可能存在困難。

對此，規土委相關負責人對本刊記者表示，“北京市規土委376號文中關于建設資金來源、租賃模式等也提出了具體措施，而且針對集體土地租賃房項目，不能只算短期的經濟賬。”

國務院發展研究中心綜合研究室主任劉衛民認為，從唐家嶺、溫泉鎮351地塊等幾個項目的試點效果來看，集體土地建租賃房在實現城中村改造、優化產業結構、拓展農村集體經濟方面體現了很好的社會效益，從農村集體土地改革這個議題上來看，也可以說是邁出了積極一步。