中央銀行最后貸款人風險防范

林慧娟 劉培紅

【摘要】隨著我國經濟社會的發展，金融體系更加完善，不僅金融機構的數量增多，而且流動性需求增加，此時最后貸款人制度應運而生。本文首先介紹了中央銀行最后貸款人制度存在的合理性及必備要素條件，然后分析了風險現狀和形成原因，最后闡述了的相關防范措施，以供參考。

【關鍵詞】中央銀行 最后貸款人 風險成因 防范措施

對于中央銀行而言，最后貸款人制度是一項基本職責，指的是當銀行遭受巨大沖擊而導致流動性需求增加時，如果銀行自身無法滿足該需求，此時中央銀行向銀行體系提供流動性支持，從而保證銀行體系的穩健經營。該制度的實施，具有公共性、救助性、嚴格性、風險性，及時識別風險要素并積極干預防范，才能促進中央銀行穩定發展，進一步完善金融體系。以下結合實踐，針對最后貸款人制度的風險和防范措施進行探討。

一、中央銀行最后貸款人制度概述

（一）存在的合理性

第一，銀行體系的不穩定性，主要表現在兩個方面：一是部分準備制度。銀行吸收閑散資金并轉變為長期投資，因此是儲蓄—投資中的重要轉換機構。準備部分資金，一般能維持銀行的日常運作，但前提是儲戶對銀行具有較強的信心。一旦銀行遭受巨大沖擊，儲戶的信心崩潰，再加上市場融資條件不滿足，就會產生清算現象。二是負債比例高，如果項目投資失敗，就會損失自有資本。受到利率、信用、外匯、經營等風險的影響，會降低市場對銀行的信心。

第二，銀行擠兌的傳染性。單個銀行發生擠兌風險，由于信息披露不及時、不充分，會影響投資者的判斷，累及具有清償能力的銀行，最終威脅整個銀行體系，促使擠兌變成恐慌[1]。如果沒有最后貸款人制度，銀行就要賣掉非流動性資產，來解決資金提取問題，從而帶來諸多負面影響：一是銀行的資產凈值減少，降低了運營能力，甚至出現破產；二是銀行內部資金減少，會影響投資的工業、商業部門，不利于國民經濟的穩健運行。

（二）必備要素條件

第一，貸款人。指的是銀行陷入流動性困境后，向銀行提供流動性資金的主體，要求具備足夠的資金支持，最好是貨幣創造機構，例如中央銀行。但是，中央銀行在資源的支配上也是有限的，因此在實施這一制度時，應該利用權威地位要求其他銀行積極配合，采用協同貸款的形式，改變單一支持的情況，從而解決資源約束情況。

第二，借款人。最后貸款人制度在實施時，并不是所有銀行都能成為借款人，要求銀行資金流動性困難，而不是瀕臨破產。當銀行機構發生流動性困境，政府只對資產狀況較好的銀行提供援助，對于其他銀行則實施倒閉策略，以此保證金融體系的穩定性[2]。從這個角度來看，最后貸款人制度的實施目標，是保證銀行體系的安全性，而不是保證所有銀行都不倒閉。因此，滿足借款人條件的銀行，一旦發生擠兌或倒閉，會影響整個銀行體系的安全運行，同時要提供擔保措施。

第三，貸款利率。結合相關研究文獻，中央銀行向銀行提供的緊急流動貸款，應該采用罰息原則。因為利率的提高，一方面能篩選貸款申請人，將不需要緊急救助的銀行排除；另一方面融資成本提高，能產生硬性約束，充分挖掘市場潛力，避免銀行政策套利。此外，也能在一定程度上消除道德風險，即中央銀行提供貸款，幫助銀行渡過難關，但必須為自己的不當經營行為付出代價。

第四，貸款期限。考慮到最后貸款人制度的實施，是為了幫助銀行解決暫時性的資金流動危機，因此緊急貸款屬于短期貸款。政府如果向銀行提供長期融資支持，不僅會影響市場的公平競爭，減弱了市場的約束力，降低了監管部門的權威性；同時也會增加問題解決成本。

二、中央銀行最后貸款人風險的現狀和成因

（一）風險現狀

依據中央銀行的統計資料，近年來最后貸款情況主要如下：一是四大金融資產管理公司購買國有商業銀行不良資產12236億元；二是支農再貸款10557億元；三是關閉中小金融機構1411億元；四是提供證券公司周轉貸款300億元；五是償還被關閉或托管的證券公司債務270億元；六是證券投資者保護基金100億元。分析可知，中央銀行向四大金融資產管理公司的貸款數量最大，但不良資產的回報率低，因此貸款難以全部償還。在支農再貸款上，要么是貸款形成掛賬，本息難以收回；要么是作為政策性專項貸款使用，難以確定歸還期限。此外，1411億元是由26個省市借款，對于沒有按期歸還本息的部分，財政部規定從地方稅收返還、轉移支付中，對貸款余額的利息進行扣還，本金按照50%扣還。如此執行的結果，是延長了各省市的還款期限。

（二）風險成因

第一，“財政性”過度使用。改革開放以來，四大國有銀行成為經濟發展、企業改革的支撐，同時也積累了巨大的不良資產[3]。隨著市場經濟的發展，中央銀行向資產管理公司提供貸款，一方面用來收購國有銀行的不良貸款，解決社保資金缺口，以促進經濟社會的轉型發展。另一方面政府使用中央銀行的資金，比使用財政資金更加容易，不會受到人大監督、法律限制。以銀行法為依據，中央銀行采用獨立的財務預算管理制度，按照財政部規定的比例提取準備金，凈利潤上繳財政，虧損則由財政承擔。簡單來看，財政的資金少且使用不便，中央銀行的資金多且使用方便，因此本該財政出錢的時候，讓中央銀行出錢，從而出現“財政性”過度使用的現象。

第二，缺乏市場退出機制。當前和金融機構破產相關的律法規范，主要有《公司法》、《商業銀行法》、《銀行業監督管理法》等，但是相關法律規定不統一[4]。例如：《企業破產法》用在國有商業銀行上，《民事訴訟法》用在其他金融機構上，且均沒有明確指出金融機構破產的特性。如此一來，金融機構破產清算時，就會存在諸多問題，例如不抵債時產生的債務糾紛。金融機構要想退出市場，只能依靠政府和中央銀行的最后貸款清算，從而形成風險。

第三，缺少補償機制。資本監管制度、最后貸款人制度、存款保險制度，是金融體系安全網的三個組成部分。其中，資本監管制度位于第一層，能保證金融機構穩定經營；最后貸款人制度是第二層，如果銀行出現暫時性的流動性困境，此時中央銀行提供貸款，以避免銀行倒閉；存款保險制度是第三層，當銀行倒閉后，小額儲戶可以在保險機構中得到賠償，防止儲戶擠兌引起銀行體系危機。但是，當前我國存款保險制度存在缺陷，金融機構退出市場時，最后貸款兼具存款保險基金的作用，造成過度使用。

三、中央銀行最后貸款人風險的防范措施

（一）做好財政性使用工作

分析可知，中央銀行最后貸款人制度的實施，雖然具有積極作用，但同時也帶來了巨大風險。基于最后貸款的“財政性”使用，反映出公共財政缺位、越位問題，只有解決這個問題，才能緩解最后貸款“財政性”過度使用的問題。對此，首先要優化財政支出結構，有效解決財政問題。其次處理金融機構風險時，一般地方政府和中央銀行共同制定方案，在國務院獲批后執行，而中央銀行沒有權利決定金融機構關閉后的債務償還問題。對此，應該提高中央銀行的獨立性，在金融機構風險處理中，中央銀行要成為決策核心，而不僅僅是執行者。

（二）建立金融市場退出機制

金融機構具有特殊性，受到內外部環境的影響明顯，一方面對于破產要保持謹慎態度，另一方面也要制定市場退出機制。目前我國金融機構退出市場，相關法律制度不完善，增加了成本、延長了時間，導致中央銀行最后貸款過度使用。只有建立健全市場退出機制，才有利于中央銀行穩定發展。此外，在整個金融體系中，高風險金融機構的存在，降低了金融體系的抗風險能力，最后貸款的過度使用也會增加壓力。對此，要分析金融機構破產的共性和特性，制定規范統一的法律制度，完善各項實施細則。

（三）完善存款保險制度

結合金融市場的發展要求，完善存款保險制度，尤其是具備賠付、資產清算等功能，不僅能有效解決金融機構的問題，還能提高資金的流動性。我國在2015年3月頒布《中國存款保險條例》[5]，雖然正式確立了存款保險制度，但是存在諸多缺陷，例如：沒有賦予獨立的法律地位和管理機構、受保存款賬戶的范圍小、存款保險基金的應用單一化、沒有限制存款保險基金規模、保險制度的靈活性差等。對此，首先要提高該條例的法律地位，依法設立存款保險機構；其次調整受保存款賬戶的范圍，吸引專業投資人才，豐富保險基金的使用方式；再次要規定保險基金的最佳規模比例，建立返還制度；最后要參考累進型保險費率，促使強制投保和自愿投保有機結合。

（四）落實配套制度保障

一是現代企業制度，銀行作為市場經濟活動的主體，應該遵循市場發展規律和要求，采用商業運作模式。當銀行出現資金問題時，首先應該想方設法自救，必要時采用市場退出機制，而不是直接尋求中央銀行的最后貸款援助。二是提高銀行信息的透明度，定期披露運營信息，讓利益相關者了解銀行的經營情況，科學判斷銀行經營能力的高低，避免單一銀行擠兌后引起的惡性傳染。三是加強監督管理，銀行的經營活動要滿足法律法規的要求，主動接受市場的監督。以銀行業監督委員會為例，要充分發揮監管職能，嚴格懲處銀行的違法行為，保證銀行健康發展，規避風險的形成。

四、最后貸款人制度的道德風險和防范

（一）風險類型

第一，金融機構道德風險。當銀行陷入流動性困境，此時尋求中央銀行的最后貸款，就會產生道德風險，即銀行存在冒險行為。以大型銀行為例，一旦倒閉會造成巨大損失，因此能夠獲得中央銀行的最后貸款，由于減弱了市場的約束力，就會增加大型銀行的道德風險。存款人也知道銀行出現困境時，政府會提供幫助避免倒閉，自身存款不會遭受損失，因此對銀行的監管力度減弱。如此一來，當銀行面對不良沖擊時，自身抵抗能力不足。

第二，借款人道德風險。借款人如果有外債，會影響資產負債情況，隨著凈值降低，會增加借款者的道德風險。相反，借款者的資產凈值越高，產生道德風險的可能性就會降低。中央銀行實施最后貸款人制度時，會向經濟市場中投入基礎貨幣，如此一來流通中的貨幣總量增加，會引起通貨膨脹、貨幣貶值等現象。此時，擁有外債的居民或金融機構，其資產凈值就會降低，從而引起道德風險。

（二）防范措施

第一，提高流動性風險的成本。一方面，采用懲罰性的貼現利率，銀行要想開放再貼現窗口，必須設立風險系數和信用等級，了解銀行再貼現的歷史記錄，降低銀行獲得流動性資金的預期，更加重視流動性管理工作[6]。另一方面，在流動性管理上采用績效激勵措施，將管理工作當作公共產品，管理過程中的私人成本低于社會成本，社會收益高于私人收益。在管理成本、管理效益上，均會產生外溢效應，成本由社會共同承擔，提高銀行的流動性管理水平。

第二，加強市場約束。控制銀行風險的根源，在于加強市場約束，而市場是經濟活動的監管主體。針對最后貸款人制度實施期間的道德風險，應該對中央銀行和政府承擔的成本，重新設計分擔方案，向投資者轉移，促使市場兼具利潤分配、成本分配的作用，而不是將成本社會化。例如向獲益的人按照存款數額的多少轉移風險成本，有利于儲戶向市場施加約束動力。

第三，謹慎使用最后貸款人制度。當銀行機構出現流動性困境時，政府只對資產狀況良好的銀行提供援助，而讓其他銀行破產倒閉，能保證金融體系的穩定性。最后貸款人制度的實施，應該確保銀行運營的安全性，而不是維持銀行茍延殘喘。因此，要取消對銀行安全的完全保證，約束中央銀行在貸款援助上的責任，明確債務損失中的承擔份額，從而避免產生非理性行為，降低銀行道德風險，最大程度上減少負面影響。

五、結語

綜上所述，中央銀行最后貸款人制度的存在具有合理性，必備的四個要素是貸款人、借款人、貸款利率、貸款期限。分析可知，中央銀行最后貸款人風險的形成原因，主要是“財政性”過度使用、缺乏市場退出機制、缺少補償機制。對此，應該做好財政性使用工作、建立金融市場退出機制、完善存款保險制度、落實配套制度保障。此外，針對存在的道德風險，應該提高流動性風險的成本、加強市場約束、謹慎使用最后貸款人制度，以此促進金融市場穩健發展。

參考文獻

[1]陶大勇.中央銀行最后貸款人風險防范[J].財經界，2017，（36）：56.

[2]湯凌冰，胡清潔，姚落根等.最后貸款人的風險傳染模型研究[J].湖南商學院學報，2013，（3）：83-86.

[3]楊艷萍.我國最后貸款人制度的道德風險及防范對策[J].楚天法治，2016，（8）：50-52.

[4]周勝強，李向前，范芮彤.我國中央銀行在宏觀審慎監管框架中的核心作用[J].財經問題研究，2012，（12）：60-65.

[5]何德旭，吳伯磊.最后貸款人制度：設計原則與改進措施[J].金融評論，2011，（2）：54-63.

[6]徐靜.我國最后貸款人制度的問題及對策[J].青海金融，2014，（4）：29-31.

作者簡介：林慧娟（1979-），女，漢族，河南淮陽人，高級會計師，研究方向：會計管理；劉培紅（1985-），女，漢族，河南沈丘人，會計師，研究方向：會計管理。