“十三五”時期普惠金融供給改革難點與出路

摘要：文章從普惠金融資金供給短板現狀出發，分析了影響普惠金融資金供給的因素，并從短期結構性因素切入，提出政府性融資擔保可以在現有社會金融資金供給總量、經濟狀況不變的情況下，切實解決普惠融資需求與供給之間不匹配、不平衡與不充分的矛盾，用信用增進方式打通金融活水流向社會弱勢經濟群體的最后一公里，并提出相關政策建議，以促進我國“十三五”規劃中關于推進普惠金融發展的總體目標的實現。

關鍵詞：普惠金融；供給側改革；融資擔保

普惠金融的發展，對于促進我國金融業可持續均衡發展、推動大眾創業、萬眾創新、助推經濟發展方式轉型升級，增進社會公平和社會和諧、實現全面建成小康社會等方面具有重大的歷史及現實意義。國務院《關于推進普惠金融發展規劃（2016-2020年）》中明確提出要大力發展普惠金融，讓所有市場主體都能分享金融服務的雨露甘霖。

在供給側改革的大背景下，普惠金融作為當前中國金融業發展的一項非常核心的內容，按照我國“十三五”規劃中關于推進普惠金融發展的總體目標要求，截至到2020年，要實現建立與全面建成小康社會相適應的普惠金融服務和保障體系。因此，要落實黨中央和國務院關于大力發展普惠金融體系建設的重要決策，推進全面建成小康社會的發展任務，能否短期內著力解決當前普惠金融發展過程中的短板問題，是決定普惠金融未來發展的關鍵。

本文從普惠金融供給短板現狀入手，指出造成供給短板的背后根源，論證政府性融資擔保行業如何在短期內實現對普惠金融供給結構優化，并提出政策建議，從機制上保障小微經濟體普惠金融權利的實現，促進我國十三五普惠金融發展目標的順利實現。

一、 普惠金融的內涵與本質特征

普惠金融一直以來就受到黨和政府的高度重視，從歷年來黨中央及國務院對小微企業及弱勢群體融資難問題的高度關注就不難看出。然而在2013年之前，由于在弱勢群體金融服務中普惠原則和商業原則未有明晰的界定，普惠金融一直作為小微金融的影子概念而存在，未作為一個獨立的概念提出。2013年召開的黨的十八屆三中全會明確提出發展普惠金融，普惠金融首次以獨立概念的形式出現在黨中央的會議中。隨后，在2015年《政府工作報告》中明確提出要大力發展普惠金融。2017年7月習近平總書記在全國金融工作會議上強調了發展普惠金融的重要意義，并首次提出國家要建設普惠金融體系。這都彰顯出國家高度重視普惠金融的發展并要大力發展普惠金融的決心。

按照國務院《關于推進普惠金融發展規劃（2016-2020年）》中對普惠金融概念的界定，普惠金融是指立足機會平等要求和商業可持續原則，以可負擔的成本為有金融服務需求的社會各階層和群體提供適當、有效的金融服務。小微企業、農民、城鎮低收入人群、貧困人群和殘疾人、老年人等特殊群體是當前我國普惠金融重點服務對象。

根據普惠金融立足的兩個原則，社會公平原則和商業原則，普惠金融的本質是準公共產品。其兼具有兩個特征：一是“普”，即獲得金融資源的機會平等性，強調公平與可獲得性。二是“惠”，即獲得金融資源的成本可負擔，強調成本適當。因此，普惠金融作為一種，在可持續商業原則下，社會各階層尤其是小微企業、農民等社會弱勢群體享有的金融權力，是以促進、帶動、支持社會金融資源的公平合理有效配置為目的的政策性金融。

二、 普惠金融發展現狀

近年來，關于普惠金融的探索一直在進行，從總體發展情況看，普惠金融資金供給中融資難、融資貴和融資慢問題雖有所緩解，但遠沒有得到有效解決，正如2017年11月召開的全國小微企業金融服務電視電話會議上，國務院總理李克強指出，要著力打通金融活水流向小微企業的“最后一公里”。普惠金融的供給如何真正普惠最廣大的弱勢群體一直是一個瓶頸問題。

從普惠金融中資金供給的來源看，各類資金渠道可以歸為兩大類，直接融資和間接融資。從融資占比上看，我國企業直接融資約占20%，間接融資約占80%。也就是說在我國以間接融資比例占據絕對主導地位，融資供給資金也主要來自于銀行業。社會弱勢群體在直接和間接融資方面表現的差異尤為突出，以普惠金融客戶群中最具實力的小微企業為例，中小微企業直接融資渠道不到5%，其余的95%是企業自有資金、銀行借貸和民間借貸，中國中小企業協會會長李子彬在第二屆金融發展峰會上的講話中提到，小微企業數量占企業總數的75%左右，約1 800萬戶，在中國境內工商注冊的2 400萬戶企業中，只有700萬戶左右的企業在各商業銀行有貸款余額。這些數據足以表明，我國現階段社會弱勢群體正規渠道融資覆蓋率極低，無疑證明了當前制約普惠金融發展的核心因素是普惠金融資金供給不足。

因此當前推進普惠金融改革的一項重要內容，就是要盡快補齊普惠金融資金供給的短板。按照國務院關于推進普惠金融發展的總體目標，探索如何在短時間內補齊普惠金融融資資金供給短板的方法，增進金融資源分配過程中的的公平性、可得性和可持續性，為社會弱勢群體提供價格合理的金融服務，是十分緊迫和必要的。

三、 普惠金融資金供給短板表現及原因

1. 普惠金融資金供給短板表現。

（1）金融機構尤其是大型金融機構對小微經濟體實施資金配給或服務歧視，普惠金融資金供給總量不足，未按照國家的政策目標對小微經濟體進行有效扶持。

金融機構由于受到資金總量的約束，在綜合盈利目標的驅使下，在資金配給上，把較多的融資資金規模匹配給大企業，從而擠占了小微經濟體的融資規模。金融機構作為一種以追求盈利為目的的商業機構，以風險過濾后的利潤來綜合評判授信群體。總體上講，金融機構客戶群體的分布呈現內環部分以大中企業客戶群體為主，外環部分以普惠群體為主的客戶結構。在資金總量有限的情況下，金融機構的大中企業客戶群體授信總額的擴大會將外圍的普惠群體擠出資金投放圈。相較大企業從金融機構或者依托金融機構從市場上獲取大量的資金資源，普惠金融中的弱勢經濟體的金融權利未得到金融機構的有效扶持，因此金融機構對小微經濟體在融資資源服務方面的歧視行為，是普惠金融資金供給短板的第一個表現。

（2）金融機構及服務機構對小微經濟體實施超強周期性融資政策，即經濟上行期的加杠桿政策和經濟下行期的去杠桿政策，給小微經濟體造成“雙殺”傷害。

受經濟周期的影響，當經濟擴張時，市場中的貨幣量相對充裕，投資信心增強，顯性風險降低，金融機構的客戶群體圈擴大，增加了對普惠客戶群體的覆蓋。當經濟衰退時，市場中的貨幣量相對減少，投資信心減弱，風險暴露，金融機構及服務機構首先會對小微經濟體收緊融資規模，宏觀市場對金融弱勢客戶群體帶來的經營風險加上機構機構的融資收緊政策，對小微經濟體形成雙殺，對小微經濟體造成致命打擊。金融機構在經濟周期的波動中對小微經濟體實施的一放、一收政策，放大了小微企業的經營風險，不僅沒有真正起到幫助小微企業的作用，甚至危害到小微企業的正常生存，形成了社會不穩定因素。這是普惠金融資金供給短板的第二個表現。

2. 普惠金融資金供給短板原因。金融機構對小微經濟體實施資金配給或服務歧視，造成普惠金融資金供給短板，本質上有以下兩方面原因。首先，金融資源的稀缺性。從經濟學上來講，小微企業受到金融機構的信貸約束，其本質實際上是一種歧視的行為。由于金融資源是稀缺的，所以金融機構在進行資金配給或服務的時候必然要對對客戶進行選擇，一旦做選擇，就必須有選擇的標準，而選擇的標準就是區別對待，區別對待就是歧視。因此金融資源的稀缺造成金融機構在客戶選擇上的歧視。其次，金融機構的趨利避害性。金融機構作為以盈利為目的經營機構，趨利避害是其必然選擇。在充分競爭的市場下，金融機構在普惠金融業務上可能獲取的收益與成本的決定了其供給能力和供給意愿，并決定了金融機構是否能夠在普惠金融市場上進行可持續的供給。

四、 普惠金融供給側改革的長效措施

從長期看，只有實現經濟的平穩快速發展、金融風控技術的提升、金融業市場競爭的加大，才可以從根本上擴大金融機構對普惠金融資金供給規模、提升對小微經濟體融資服務輻射的覆蓋面，根本上解決普惠金融資金供給短板問題。

1. 經濟的發展。經濟的發展會從整體上帶來整個社會融資總量的擴張，從根本上增加金融機構的可融資資金，擴大金融機構的客戶群體范圍，從而增加對小微經濟體信貸輻射力度。

2. 金融風控技術的升級。金融風控技術的提升可以從根本上降低金融機構的風險成本，擴大金融機構的盈利業務范圍與客戶圈，從而將更多的小微經濟體納入融資資金投放和服務范圍。

3. 金融業市場競爭的加強。市場的不充分競爭加劇金融機構的客戶歧視行為。因此，提高我國金融業市場化水平、提高其競爭效率，是解決小微經濟體金融權利無法得到保障的關鍵出路。金融機構之間的競爭將會推動金融機構融資投放及服務范圍由內圈大中客戶群體向外圈小微客戶群體擴大，從而增加對小微經濟體的融資供給服務。

五、 推進政府性融資擔保體系建設是普惠金融階段攻堅戰的核心舉措

經濟的發展、金融風控技術的升級、金融業市場競爭的加大都不是一蹴而就的，需要很長時間的積累才能夠得以改善。因此如何在現有的經濟狀況一定、風控技術與市場競爭狀態未有明顯提高的狀況下，在短期內從結構上彌補普惠金融資金供給的短板，實現普惠金融十三五規劃中的關于推進普惠金融建設的發展目標，建立與全面建成小康社會相適應的普惠金融服務和保障體系，來滿足全面建成小康社會對普惠金融供給側改革方面的要求，是當前推進普惠金融供給側改革的核心攻堅點。

李克強總理在2014年全國融資擔保電視電話會議上的批示所述：融資擔保是破解小微企業和“三農”融資難、融資貴的關鍵環節和重要手段，對穩增長、調結構和惠民生具有十分重要的作用。2015年8月國務院下發的《關于促進融資擔保行業加快發展的意見》首次在國家層面確立了融資擔保的準公共產品的定位。這是國家層面首次正式確立了融資擔保行業定位、明確融資擔保行業的在解決普惠金融信貸供給中的核心重大作用、提出國家推動建立政府性融資擔保體系的一系列制度規定。2017年10月1日正式施行的《融資擔保公司監督管理條例》站在全局性和戰略性的高度定位了融資擔保的普惠金融屬性，并以此為基礎對融資擔保的扶持與監管以政策法規的形式固定下來。在2017年11月召開的全國小微企業金融服務電視電話會議上，馬凱副總理談到融資擔保應發揮小微企業融資增信作用。政府性融資擔保行業，能夠在經濟發展水平、金融風控技術水平、銀行業市場競爭水平等基本條件不變的情況下，在短期內從結構上以最快的效率和最小的社會變革成本達到彌補普惠信貸融資短板，為普惠金融供給側改革的難點提供出路。

因此要大力推進政府性融資擔保體系建設，把政府性融資擔保體系建設作為普惠金融供給側改革的突破口。把政策引導和市場化運作相結合，最大限度的發揮政府性融資擔保行業在依托財政信用分散金融機構普惠金融信貸風險、降低金融機構普惠金融服務成本上的關鍵作用。要把政府性融資擔保行業作為政策渠道抓手，引導金融機構的融資服務領域和范圍，擴大金融該機構普惠金融客戶群體融資規模和占比，用信用增進方式打通金融活水流向小微企業、“三農”和實體經濟的最后一公里。

六、 政策性融資擔保體系的在推進普惠金融供給側改革的重大作用

1. 對弱勢群體增信，補普惠金融資金供給短板。在經濟上行時，政策性融資擔保體系可以通過對普惠金融弱勢群體進行批量增信，從而幫助金融機構從小微客戶分散融資到對擔保公司集約增信，實現規模經濟、擴大金融機構輻射圈，讓更多弱勢群體獲得普惠金融融資支持的目的。在經濟下行時，政策性融資擔保行業可以為幫助普惠金融弱勢群體維持金融機構對其的信用杠桿，對沖金融機構針對普惠群體的周期性融資支持政策。政策性擔保行業可以在經濟狀況一定、風控技術與市場競爭不變的情況下，達到直接改善金融業資金供給結構，提高普惠金融客戶群體融資比例，擴大弱勢群體融資范圍的目的。

2. 政府實施精準政策支持與監管的抓手，提高普惠金融施政效率。政策性擔保體系作為普惠金融監管體系的一部分，在逆周期調節，發揮政策作用，平抑經濟波動，穩定民生，維護經濟穩定等方面發揮重大的作用。經濟有周期性，普惠金融融資規模會有周期性，因此，金融機構的客戶圈的規模會隨著經濟繁榮而擴大，隨著經濟下行而縮小。金融機構本身的盈利情況決定其縮減規模的幅度。而政策性融資擔保行業準公共產品的性質，承擔著普惠金融中的核心職責，對受到經濟周期變動而受到融資影響的弱勢客戶群體提供逆周期支持，使得弱勢客戶群體免受到經濟波動和金融收緊帶來的雙打擊“雙殺”，使得小微客戶群體平穩渡過經濟下行期，實現維護社會穩定，保護就業的目的。

3. 保障小微經濟體的金融權利，體現政府關懷與扶持。政策性融資擔保體系作為我國普惠金融資金來源的金融機構“最后一公里”。最大限度地保障了小微經濟體的普惠金融權利，為便利小微經濟體融資、防止民間高利貸機構對小微經濟體的壓榨、維護社會穩定等方面起到了重大的推動作用。

4. 集中資源提升普惠金融風控技術，用科技造福普惠弱勢經濟體。政策性融資擔保體系可以集中優勢資源加強金融技術創新，不僅可以提高政策性融資擔保體系本身的抗風險能力，更好的發揮其在普惠金融中的核心中堅作用，還具有正外部性，提高整個社會的普惠金融運行質量與效率。一方面政策性融資擔保體系是過濾普惠金融風險的先行者也是承受風險的托底者。因此要加大金融技術的創新，創新普惠金融風險評估工具，進而強化政策性融資擔保體系的抗風險能力。另一方面加強普惠金融信貸技術創新具有正外部性，屬于準公共產品，受到政府支持。

5. 政策性融資擔保的準公共品的定位決定了普惠金融非盈利特征的可持續。普惠金融的微利與高風險的特征決定了只有得到政府的強有力的支持和政策引導，才能將這項事業持續發展下去，才能真正保障弱勢群體獲得平等的金融權力。政策性融資擔保作為一種準公共產品，由政府財政作為主要的資金來源，從根本上保證了普惠金融的純潔性和可持續性。

七、 完善政策性融資擔保體系建設的政策建議

第一，成立普惠金融政策性銀行，滴管式精準服務小微企業，健全普惠金融融資體系，為政策性融資擔保提供強有力的資金支持。第二，在證券市場上創新普惠金融集合融資產品，發揮政策性融資擔保的信用增進作用，在更大程度上增加普惠金融資金供給渠道。第三，加強政府財稅政策支持，增加政策性融資擔保機構的抗風險能力和公信力。引導金融資源進一步向有利于普惠金融供給側結構性改革、有利于實體經濟發展方向轉變。第四，根據普惠金融的發展目標，適度杠桿，總量控制。把為實體經濟服務作為出發點和落腳點，把信貸資源配置到經濟社會發展的重點領域和薄弱環節，滿足弱勢群體的金融權力。第五，持之以恒推動社會信用體系建設，從根本上為普惠金融解決小微企業融資難、融資貴和融資慢的軟環境建設。第六，發揮再擔保公司在政策傳導和監管中的作用，與金融機構一道共同防范化解風險，守住不發生系統性風險的底線，發揮行業的穩定器作用。第七，加強政策性融資擔保體系內部協同與協作。在業務創新、市場開拓、對接政府的產業政策和金融機構資源、風險管理及法律事務等方面形成協作共贏的共享機制。

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作者簡介：楊明月（1987-），女，漢族，河北省邯鄲市人，中國社會科學院研究生院經濟學博士生，研究方向為國民經濟學。