促進科研機構和高校科技成果轉化的財政政策研究

摘要：科研院所和高校是我國科技創新的基礎所在，是實施創新驅動發展戰略的重要主體，其科技成果轉化質量和效率直接影響到國家創新體系建設成效。新修訂的《中華人民共和國促進科技成果轉化法》出臺后，財政支持科技成果轉化的相關政策得到進一步完善，文章選取部分科研機構和高校進行了調研，對其科技成果轉化現狀進行深入分析，系統梳理了財政政策支持科技成果轉化的有效做法、成效和問題，并在此基礎上提出了相關建議。

關鍵詞：財政政策；科技成果轉化；科技創新

科技成果轉化，指“為提高生產力水平而對科技成果所進行的后續試驗、開發、應用、推廣直至形成新技術、新工藝、新材料、新產品，發展新產業等活動”，處于科技創新鏈的關鍵環節，是科技與經濟深度融合的紐帶，對我國實施創新驅動發展戰略具有重要意義。科研機構、高校是知識創新和原始創新的主力軍，是提供科學發現、原始技術創新的主導力量，產生的科技成果是全社會科技創新的重要源泉。盡管近年來科研機構和高校的市場化意識不斷增強，逐漸形成市場導向的科技創新模式，但科技成果轉化率依然較低，存在科技成果與市場需求脫節、經濟科技“兩張皮”的現象。有關數據顯示，我國科技成果轉化率不足30%，先進國家這一指標為60%～70%。

財政政策作為政府實施科技政策體系中的關鍵組成部分，在激發創新主體活力、促進科技成果轉化中理應發揮重要責任。2015年，我國對《中華人民共和國促進科技成果轉化法》進行了修訂，更加注重加強對財政政策的運用，完善財政科技管理體制，積極發揮財政資金的杠桿作用，引導帶動社會資本投入，有效促進了科研機構和高校的科技成果轉化。

一、 《科技成果轉化法》出臺后財政支持科研機構和高校科技成果轉化的主要政策變化

1. 合理劃分中央、地方和部門財政職能，充分發揮政策合力。財政政策的主體指的是政策制定者和執行者，在我國主要是中央和地方各級政府以及具體條線部門。合理劃分中央、地方與部門的支出責任，是政府有效促進科技成果轉化的前提和保障。近年來，我國積極加強中央與地方的上下聯動，統籌部門之間的協同融合，注重調動各方推動科技成果轉化的積極性，探索符合本地本領域實際的成果轉化路徑，構建了上下聯動、覆蓋面廣、競爭力強的科技成果轉化政策體系。一是在國家層面，陸續出臺了《國務院關于印發實施《中華人民共和國促進科技成果轉化法》若干規定的通知》和《國務院辦公廳關于印發促進科技成果轉移轉化行動方案的通知》等配套制度，與《科技成果轉化法》構成了政策頂層設計的“三部曲”；二是在部門層面，科技部等相關部委先后出臺了10余項細化落實文件，進一步提高了指導性和可操作性；三是在地方層面，上海、重慶等多個省市區均圍繞區域特色產業發展技術瓶頸，制定了相關地方法規或指導意見，積聚創新資源，支持區域重點產業科技成果轉移轉化；四是在單位層面，有關科研機構、高校不斷完善內部管理辦法，建立健全科技成果知識產權、定價、收益分配以及相關考核評價管理機制，探索各具特色的成果轉化模式，取得了良好成效。

2. 完善財政經費管理制度和成果轉化收益分配方式，激發科研人員的主動性。馬克思認為，創新作為區別于數量積累的變革，本質上還是人類勞動的異化，由此可見，人才是支撐科技創新發展的第一資源。與企業創新的盈利目標不同，科研機構和高校的研發目標傾向于具有學術價值和重大應用價值的科研成果，更偏向于創新價值鏈的“上游”。對于這類創新主體，財政政策進一步聚焦到“人才”核心資源，堅持簡政放權、以人為本，貫徹尊重勞動、尊重知識、尊重人才、尊重創造的方針，將調動科研人員積極性和創造性作為出發點和落腳點，不斷完善科技創新機制。一是深入推進科技成果管理改革。按照權責一致、利益共享、激勵與約束并重的原則，進一步完善了科技成果處置、收益和分配有關的制度。明確市場化定價的合法性以及程序和方式，取消現行的主管部門和財政部門的審批和備案要求，有效避免科技成果處置審批周期長導致轉化不及時的問題。賦予科研機構和高校對科技成果使用和處置的自主權，科技成果轉化可以采取自主轉讓、許可或者作價投資的方式，收益不再完全上繳國庫，而是由單位按照相關規定自行分配，極大地刺激了科研機構和高校科技成果轉化的積極性。二是推進科技領域財政經費管理體制改革，逐步形成適應重點研發計劃組織實施特點的經費管理體制。為更好地適應科研活動不確定性強的特點，探索實行概預算管理模式，財政部門側重于專項層面的資源配置，核定下達重點專項概算，不再負責具體項目的預算分配和審批，同時適當賦予項目承擔單位更大的資金管理使用權限，在項目預算范圍內可以自主對各項費用進行調整。三是大幅提高對科研人員的獎勵比例。結合深化國有企業改革，積極采取崗位或項目收益分紅、股權獎勵或出售、以及股票期權等方式，調動科技人員進行科技成果轉化的主動性，并明確作出主要貢獻的人員獲得獎勵份額應超過總額的50%。

3. 創新科技成果轉化的財政支持方式，引導社會資本進一步拓寬投融資渠道。與科技創新鏈中的研發階段相比，科技成果轉化具有鮮明的特點：首先，離產業化和市場更近，風險相對較低；其次，投資金額比較大，從國際經驗來看，一般是研發階段的10倍左右；最后，投資者與受益者是一致的，在一定的風險補償條件下，社會資本很樂意成為投資者。基于以上特點，財政政策注重發揮政府資金在科技創新中的引導作用和放大效應，通過“政府引導”與"市場運作"相結合的新型運作方式，合理有效地以財政行為撬動社會資金，并營造良好公平的市場環境，以吸引社會資本投入科技成果轉化。促進科技成果轉化的財政經費，主要采取引導資金、風險投資、貸款貼息和補助資金等形式。一是發起設立國家科技成果轉化引導基金，發揮財政資金“四兩撥千斤”的杠桿和引導作用，逐步形成中央財政帶動地方財政、財政資金引導社會資本的上下左右聯動機制，引導風險投資、創新創業基金及其他社會資本聚焦科技成果轉化，特別是支持關系國計民生和產業發展的科技成果轉化。基于引導性、間接性和市場化原則，采取與社會資本合作成立子基金，或對金融機構進行貸款風險補償，以及實施績效獎勵等多種方式，支持利用財政性資金形成的科技成果的轉化。引導基金作為母基金，不直接對科技成果轉化項目投資，也不以營利為目的，而是通過科學設計良好的收益及激勵政策，引導地方財政部門、金融機構、國有企業、上市公司、創投基金以及其他投資者參與組建子基金，并規定科技成果轉化在子基金投資中不低于一定的投資比例，同時通過國家科技成果轉化項目庫對具有良好市場前景的項目進行篩選，從而達到增加有效資本供給的目的。二是促進財政與金融相融合，建立健全科技成果轉化的投融資體系。積極建立多渠道、多元化的科技投入體系，大力發展創業投資，培育發展天使投資人和創投機構，初步建成以財政資金為引導、企業自主投入為主體，金融融資和社會資本投入為補充支撐的格局。合作建立企業信用擔保機構，實行風險分擔與補償機制，探索制定科技創新券制度，進一步完善多層次的科技成果轉化的投融資平臺，不斷拓寬科技成果轉化資金市場化供給渠道。

二、 取得的成效

文章選取了376家科研機構和高校作為樣本，對這些單位在《科技成果轉化法》出臺后的科技成果轉化情況進行分析，研究表明上述財政政策在打破“創新孤島”現象、加速科技成果更好更快地轉化為現實生產力等方面取得了明顯成效。

1. 科技成果轉化數量快速增長。2016年，共簽訂技術轉讓（含許可、作價投資）合同5718項，較上年增長了33.79%；實現技術轉讓收入76.25億元，較上年增長57.29%。財政資助項目技術轉讓收入和中央財政資助項目技術轉讓收入增長較快。2016年，財政資助項目轉讓技術收入金額為10.11億元，較上年增長104.34%；中央財政資助項目技術轉讓收入金額為6.37億元，較上年增長118.45%。

2. 科技成果轉化質量不斷提升。技術合同成交金額在一定程度上反映該項技術成果對經濟社會貢獻的大小，是判斷科技成果質量的重要指標。2016年，技術轉讓合同成交均價為133.4萬元，較上年的113.4萬元增長17.57%。科技成果轉讓合同金額超過百萬、千萬的項目屢見不鮮，開始出現金額過億的合同。

3. 產學研結合更加緊密。科研機構、高校輸出技術、服務、人才的作用不斷強化，進一步助力供給側結構性改革、構筑經濟發展新動能。2016年，“四技”（技術轉讓、技術開發、技術咨詢、技術服務）收入784億元，較上年增長20.54%；與企業共建研發機構、轉移機構、轉化服務平臺2152家，較上年增長20%；創設新公司和參股新公司718家，較上年增長23.58%；在外兼職從事成果轉化和離崗創業人員3711人，較上年增長28.94%。如江蘇省產業技術研究院下屬先進激光技術研究所孵化企業35家，產值過千萬企業7家，過億元企業2家。

4. 正向激勵效應逐步顯現。隨著科技成果使用、處置和收益管理改革等激勵政策的落地，科研機構、高校對科技人員激勵力度不斷加大。2016年，科技成果轉化獎勵個人36.26億元，較上年增長57.97%。其中，現金獎勵25.42億元，較上年增長24.11%；股權獎勵金額10.84億元，較上年增長338.39%。“科研人員以自己的發明創造合理合法富起來”的案例不斷涌現，如某大學的院士團隊將本領域中的40多項發明專利、應用技術一并轉讓，獲得了1億多元獎勵，有力地激發了廣大科研人員的創新創造熱情。

總體而言，我國已初步建立起了較為完善的科技成果轉化財政政策體系，有效提高了科研機構、高校的科技成果轉化數量和質量，一些方面還具有較強的國際競爭力。一是科技成果轉化激勵力度更大。在美國，聯邦實驗室可按相關規定提取不低于15%的技術轉讓收入對發明人進行獎勵，最高不超過15萬美元；超過15萬美元則需要總統批準。其他國家職務科技成果轉化獎勵一般為轉化收益的30%左右，而我國為50%以上，多數達70%左右。二是科技成果轉化總額較高。2014年美國聯邦政府所屬273家科研機構技術許可收入1.94億美元。據有關統計，2016年我國中央科研機構和高校技術轉讓收入達到66億元（約合10.4億美元）。三是部分高校、科研院所科技成果轉化績效已進入世界前列。“技術轉讓研發比”（技術轉讓收入/研發投入總額）是國際上通行衡量高校、科研院所成果轉化績效的重要指標。2016年，我國個別重點高校“技術轉讓研發比”已高達6.9%。根據美國大學技術經理人協會統計，美國120余所一流大學“技術轉讓研發比”平均為4%，即使創新成果較多的斯坦福大學也僅約為5.9%。

三、 存在的問題

1. “重論文、輕應用”，科技評價導向有待調整。目前，科研機構和高校對科研人員的評價主要強調承擔的縱向課題、發表的論文、申請的專利數量等，有的科研人員發表論文、申請專利僅為了結課題、評職稱，而非解決現實問題。全國人大《促進科技成果轉化法》執法檢查報告反映，調研顯示“45%的發明人申請專利是為了職稱評定或晉升，32%是為了完成科研課題的結題任務，只有不到12%的發明人才是真正為了成果轉化”。另外，對于科技成果沒有實行分類管理，采取同樣的評價標準，容易對正外部性強的科技成果價值產生低估。

2. “重申報、輕成果”，科研項目管理機制尚需完善。調研中有的科研人員表示，科研項目立項上“部門不負責、專家不擔責、效果不問責”問題突出，驗收上“今天你驗我，明天我驗你，你好我好大家都好”的現象屢見不鮮，“這種機制下，有的科研人員熱衷于追逐項目而非靜心做研究，只要項目拿到，至于有用沒用，沒人關心”，這種項目出來的專利質量不高、轉化不了，只能束之高閣。據社科院《法治藍皮書》披露，2012年～2014年我國簽訂專利許可合同專利量占授予量的比例僅為2%，表明絕大多數專利并沒有投入使用。

3. “重激勵、輕服務”，技術轉移服務體系還要加強。科技成果轉化是一項系統工程，科技研發出成果才是第一步，后續還涉及專利價值評估、商務談判、孵化及利益分配等大量的經濟和法律事務，需要專業化技術轉化服務。但部分單位反映，科研單位的技術轉化服務人員少、專業能力不足，技術與市場對接的“中介橋梁”不夠寬廣暢通。同時，不少單位轉化收益獎勵科研人員比例過高，有的地方甚至硬性要求不得低于70%，有的甚至高達99%，反過來對單位的技術轉化服務人員等相關方面的積極性影響較大。

4. “重下放、輕指導”，相關政策落實統籌指導不夠充分。近年來，有關方面就科技成果轉化出臺了一系列政策，下放相關管理權限，但尚需加強落實過程中的統籌指導。例如，《科技成果轉化法》規定科研機構、高校可自行決定科技成果轉化、許可或作價投資，但對科技成果轉化前是否需要資產評估和備案，缺乏明確細化的規定。又如，相關政策對“兼職兼薪”“在職創業、離崗創業”“國有資產保值增值”等方面還缺乏明確、可操作性的指導等。

四、 政策建議

1. 完善評價機制，進一步樹立正確導向。深入推進項目評審、人才評價和機構評估改革，徹底破除“唯論文、唯SCI”緊箍咒，構建體現質量導向的分類評價體系，對于應用研究類科研活動，將成果轉化情況以及技術成果的突破性和帶動性放在更加突出位置，引導單位和科研人員更加重視科技成果轉化。對于有較強正外部性的公益性科技成果，應將其產生的社會效益納入評價范圍，并積極采取政府采購等方式促進成果轉化。對于市場化前景較大的科技成果，應將其產生的經濟效益納入評價范圍，財政政策應著重于營造規范的市場環境，發揮引導作用引入社會資本投資，促進成果轉化。

2. 改進項目管理，不斷提升科技成果質量。加強對科研進程的分階段評估，擴大企業在國家創新決策的話語權，市場導向類項目要體現產業需求，更多吸收企業組織承擔項目，形成主要由市場決定技術創新評價成果的機制，切實提高科技成果質量和轉化的成功率，為創新驅動發展和供給側結構性改革提供更多更好的“源頭活水”。

3. 建設轉移體系，拓寬夯實技術轉移服務橋梁。督促地方和有關單位完善科技成果轉化收益分配機制，更加重視專業化技術轉移隊伍建設。鼓勵有條件的高校、科研院所建設專業化技術轉移機構，創新技術轉移管理和運營機制，同時加快社會化技術轉移機構培育，更好地為科技成果轉化提供政策、管理、法律、市場推介和知識產權服務。

4. 強化統籌指導，加強相關政策配套銜接。財政主管部門應加強對科技成果轉化相關資產管理、兼職兼薪等敏感政策落地的統籌指導，明確政策內容、職責和分工等關鍵點，打消單位和科研人員顧慮，推進政策切實落地見效。繼續加強對職務科技成果混合所有制等涉及重大理論、法律和政策問題的深入研究。進一步研究完善科技成果轉化現金獎勵稅收優惠政策，增強科技人員的獲得感。

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作者簡介：方興（1983-），男，漢族，安徽省池州市人，中國人民大學經濟學院博士生，研究方向為馬克思主義經濟學、財政制度改革、科技創新。