進一步提升地方政府產業基金運作效率

林彥銘

2012年以來，寧波市相繼設立各類政府產業基金，以較少的財政資金投入，發揮基金的示范引領和杠桿放大作用，帶動金融資本和社會資本參與地方經濟發展，為創業創新和產業轉型升級導入優質經濟要素，綜合成效頗為顯著。

一、寧波市產業基金發展現狀

寧波市本級于2012年1月設立規模為10億元的創業投資引導基金，2013年初設立規模2億元的天使投資引導基金，2015年4月設立規模100億元的產業發展基金。

截止2017年6月底，寧波市創投引導基金參股23支子基金，總認繳出資近40億元，平均參股比例21.62%；引進國家新興產業創投基金和科技部中小企業科技創新基金1.60億元，吸引民間資本（民營企業和自然人）約28億元（占70.21%），平均杠桿約為1：4。

寧波市天使投資引導基金目前市級規模為2億元，全部來自市科技三項經費和市中小企業發展資金。截至2017年底，累計備案天使投資機構（人）450余家（人），其中機構82家，可投資本達152億元；基金累計投資創初企業190家，投資金額1.7億元，撬動社會資本投入近19億元，基金放大效應達到11.3倍。新一代信息技術、新材料、新裝備投資額占比約3/4。迄今共有50家被投企業在各級資本市場成功掛牌，其中10家企業掛牌新三板。根據最新估值測算，天使基金已投企業目前市值合計已近70億元，引導基金退出項目已實現現金盈利合計374萬元，累計獎勵20家跟投機構或投資人，獎勵金額合計112萬元。

截至2017年底，寧波市產業發展基金下組建工信基金、電商基金、海洋基金、旅游基金、文化基金、人力資源基金、產融創新基金七大專項產業基金，總規模達70億元以上，其中工信基金10億，電商基金5億、海洋基金3億、旅游基金3億、文化基金2億、人力資源基金3000萬，產融創新基金50億，目前已完成6支子基金征集設立，子基金總規模27.22億元，產業基金承諾出資11.95億元，吸引社會資本15.27億元，已投項目15個，項目總投資13.62億元。

二、存在的問題

從上述統計數據中可以發現，除了早期成立的創投引導基金、天使投資引導基金外，寧波市其他產業基金不同程度地存在運營機制不順、項目進緩慢、資金運作效率不高等狀況。實際上，當前從中央到地方普遍存在這種資金“沉睡”的現象，在財政專項資金轉化并進行市場化配置的過程中，存在“不敢花”和“投不出”的問題，本應發揮調節市場失靈作用的資本卻在商業銀行變成了定期存款，無法充分實現政府扶持培育地方產業發展的政策初衷。

究其原因：一是財政部門在選擇基金管理人上較為理想化，過于期待著名或大牌團隊，對本地企業或團隊缺乏足夠信心，導致實際執行過程中理想與現實脫節，目前財政掌握的產業基金招投標中標的基金管理機構以外地為主，在對投資地域和行業做出嚴格界定前提下，外地機構存在信息短板，或因利益較少精力投入不夠，導致投資進度推進較為緩慢。二是財政部門過于重視資金安全性，核心關切的并非收益，而是基金的保值增值、不能出風險，因此在管理理念和方式上仍套用傳統的財政資金管理模式，導致目前產業基金的項目投資模式無法與市場主流的股權投資模式接軌，同時資金審批環節亦滯后于市場化決策流程需要，無法做到與社會資本同步出資。三是在現有收益分配機制下，不論是外地機構還是本土投資機構都缺乏足夠的動力與激勵來參與項目投資，導致部分優秀市場化投資機構不愿與產業基金合作。四是可投項目匱乏，尋找優質項目本身難度較大。在脫離當地行業主管部門有效信息支撐的情況下，外地機構難以下沉鄉鎮等三四級區域獲取優秀投資項目。五是產業基金管理專業人才稀缺，人才資源與軟環境還存在短板，難以留住優秀人才。

三、對策與建議

政府設立產業引導基金的初衷是不以盈利為目的的政策性引導基金，其宗旨是通過財政資金的引導，撬動更多的社會資本進入實體產業，促進地方產業創新和轉型升級。在經濟新常態下，有效發揮產業基金作用，不但能夠提高財政資金使用效益，釋放財政資金供給改革紅利，還能擴大有效投資，推動我市產業結構升級，促進經濟由高速增長階段轉向高質量發展。為此提出以下建議：

（一）突出政策導向，提升政策效果

要充分發揮政府產業基金的政策目標，一是要抓緊推進項目落地，特別是切實推動資本進入本地區產業投資領域，為此要進一步激發行業主管部門和屬地政府的積極性，與基金管理機構進行信息共享，充實子基金的項目庫，將協同推進投資項目落地納入考核；二是轉變財政資金撥付體制，提升決策審批效率，可將財政部門的具體項目的審批權前移，轉化為在參股子基金中的否決權，比如在投決會或決策部門中至少有1個席位，當出現違背政策意圖的投資行為出現時，可以行使相應的權利；三是進一步完善分配機制，為發揮基金引導作用，在收回本金和少量優先股股息的前提下，按既有政策，投資產生的額外收益由其他股東分享，以提高民間資本參與創業投資的積極性。鼓勵基金管理機構利用好資本杠桿和投資輪動，對有效杠桿和資金使用效率提高的機構進行獎勵，以充分發揮財政資金的指揮棒作用。

（二）充分發揮地方投資機構的作用

地方投資機構熟悉本地區的產業脈絡和特質，能夠把準政策和市場的結合點。為此應鼓勵地方投資機構積極參與產業基金，適當讓利，落實考核，對優秀的地方投資機構進行獎勵以提升回報。充分發揮地方國有企業特別是國有基金管理公司的主力軍作用。財政資金通過產業基金平臺進行對外投資，實質上已轉變為國有資本。通過國有企業接軌行業主管部門或屬地政府，再與市場化基金管理機構進行多層次、多種形式的合作模式較為成熟，從項目實踐上看效率更高、效果更好。這個過程同時有效實現了財政資金撥付到企業資本金根本轉變。由于國資監管體系已有比較完善的運營體制和監督機制，可以保證國有資本權責利關系明確，運營過程得到有效的監管。此外我市國有企業本身肩負著引導產業發展的使命，可以進行有效的結合，促進項目落地。

除投資機構外，可積極推動有實力的龍頭企業與政府產業基金設立子基金，加快基金的實質性運作，實現產融結合，服務地方經濟發展。與銀行、證券、擔保、交易市場以及其他政府基金等廣泛合作，積極開展產融協同、投融協同等戰略協同，探索金融服務創新，增強政府產業基金在經濟轉型發展中的綜合功能。

（三）建立容錯機制，加強專業人才培養

進一步提高基金管理機構的管理水平，完善管理機構的各項制度，在項目建議、盡職調查、內部決策機制等方面強化規范管理。建立基金投資決策委員會容錯機制。完善跟投機制。以國有資本投資運營平臺為依托，大力培育和引進基金管理專業人員，尤其是引進、培養與千億級產業相適應的金融人才，為政府推進基金工作提供人力支撐。鼓勵政府部門相關管理人員和金融機構人員開展雙向掛職交流，加大對政府部門金融研究和管理人才的培養，使基金管理機構和管理團隊切實承擔起基金的管理和運作職責。