遼寧省北票市農村土地流轉問題研究

董娜 畢洪麗 王安琪

【摘要】遼寧省北票市于2014年開始拉開了農村土地“三權分置”改革的序幕，隨后在2016年全面推進了此項工作的實施，有效解決了土地面積不準、界線不清等問題，保障了農民權益，更為重要的是其促進了土地流轉，構建起了“農業發展、農民增收”的新格局。但盡管如此，在土體流轉過程中，北票市的土地流轉仍然存在諸多方面的問題。

【關鍵詞】土地流轉 土地承包

一、北票市農村土地流轉存在的問題

（一）地方政府對土地流轉政策不重視

地方政府對于土地流轉政策的不重視主要體現在土地流轉相關政策落實的滯后性上，即領導班子對于北票市政府出臺的土地流轉政策既不能夠將政策的精神主旨在實際的工作中傳遞出去，也不能結合北票市政府出臺的土地流轉政策來推動縣區土地流轉制度的改革。例如北票市政府推出了在每個村建立存繼土地流轉服務站的政策，但是北票市前街村、河北村等都沒有切實的落實土地流轉服務站的政策，即便是有建設土地流轉服務站也沒有切實的發揮土地流轉服務站的作用。地區政府作為北票市政府與農戶之間溝通的橋梁，沒有充分發揮政策轉達的作用，促使很多農民對于北票市土地流轉政策不了解，而農戶對于土地流轉政策不了解就勢必導致了北票市政府的土地流轉政策無法落實到實際的農業生產上，從而嚴重影響北票市農村土地流轉工程的發展以及北票市土地規模經營改革進程的推進。

地方政府對土地流轉政策不重視還體現在多數鄉村政府對于上級傳遞下來的政策只是以簡單的張貼的形式進行宣傳，一來這種宣傳方式的傳播范圍極窄，很多農戶在日常生活中并不會對鄉村政府張貼的這種宣傳性內容感興趣，更何況很多農戶很少會經過張貼地點。二來，北票市各級鄉村農戶由于自身發展視野存在一定的局限性，單純意義上的土地流轉政策張貼對于大部分的農戶來講，根本無意于紙上談兵，因為農戶對這些政策的認識不深刻，或者說鄉村地方政府對這些政策的利好、風險等內容不能夠清晰的向農戶闡述清楚，所以就導致很多的農戶即便是閱讀了政策，也無法理解政策里面的深刻內涵，更別說要從自身生產的層面出發去考量未來發展的可能性。

（二）農戶承包積極性不足

當前，北票市農民對于承包土地的積極性是非常低的，這種消極的土地承包心理主要來源于兩個方面：首先是農業的經濟效益低下，在生活質量普遍提高的情況下，依靠種田來獲得經濟效益滿足不了一些農戶對于生活水平的需求。尤其是在外出務工人員年均收入明顯要高于農戶種田的平均收入的情況下，自然那就會有大批的農戶選擇外出打工，而不是留在村中通過承包土地擴大農業種植面積來實現自己的增收。其次，農業生產的風險相對較大，尤其是北票市周邊鄉村的農業生產基礎設施建設不夠完善，很多農戶的農耕仍然是靠天吃飯，或者說即便是一些農戶擁有良好農業生產經驗，但是由于近年來北票市一直連年干旱，農戶對于農業生產沒有安全感，對于自身的能力又缺乏自信，所以就使得很多的農戶對于北票市土地流轉政策的推出無動于衷，在很多農民看來，農業規模化經營的風險要遠比正常的農業生產風險要大，所以大多數農戶秉持著傳統的農業生產經驗對于超出自己現有能力的農業生產是避而遠之的。

（三）土地流轉程序不規范

隨著近年來北票市各種土地流轉中心、托管中心的建立，很多農戶在實際的土地流轉交易中得到了個人經濟利益的保障，相關運行機制也比較完善，不僅讓農戶能夠對土地流轉市場有清晰的認識，而且供需信息發放平臺的出現也極大程度的推動了土地供需雙方彼此之間的土地流轉交易。但北票市有很多鄉村政府的在農戶土地流轉的實際交易過程中仍然存在諸多漏洞，如一些鄉村在土地流轉交易上采用傳統的口頭交易方式，既沒有科學的交易公證，對于土地流轉價格的評估也不準確，不僅嚴重傷害了農戶的切身利益，同時對土地需求者的土地使用也產生了一定的負面影響。

縱觀北票市這些土地流轉程序不規范、運行機制不健全的鄉村之所以會出現這樣的情況一方面是政府不作為，而另一方面則是因為農民對土地流轉認知不足組。從鄉村政府不作為上來看，雖然北票市正在積極的推動農村土地流轉、土地規模化經營的發展，但是畢竟北票市政府不能直接對各鄉村的農戶進行農村土地規模化經營的利好宣傳，這些工作自然就要落到各級鄉村政府的身上，但是有一部分鄉村政府對農村土地規模化經營發展沒有提起足夠的重視，既沒有完成北票市政府對各級鄉村政府提出的要求，同時也沒有形成推動農戶土地規模化經營發展的自覺，或者干脆說這些鄉村政府管理者本身就對土地流轉沒有清晰的認識，自然就不會或者不知道該如何完成上級交給的任務。其次從農民對土地流轉認知不足上來看，其實很多農民對農業生產都保持著一種極端的審慎態度，除非自己確實有明顯的能力擴大自己的農業生產，否則很多農戶都不會輕易的選擇擴大農業生產。一來是因為農業乃是農戶生存的根基，所以如果要讓農戶拿生存的根基去冒險的話，很多沒有安全感的農戶沒有這樣的膽魄。二來鄉村政府的不作為促使很多農民對土地流轉、土地規模化經營等全新的生產理念持懷疑的態度，尤其是在一些鄉村政府與農戶之間的關系并不十分和諧的情況下，很多農戶對于鄉村政府張貼出來的所謂鼓勵農戶實現規模化生產的政策是不信任的，自然就很少會有農戶選擇擴大自己的農業生產規模。

（四）監管力度不足

土地流轉牽涉到農戶的實際經濟利益以及農戶的生活基本保障，雖然說目前北票市出臺了相應的政策鼓勵農戶、企業積極的實現土地流轉交易，從而促進北票市農業規模化經營，推動農業產業化的發展。但是目前有一個非常嚴峻的問題擺在北票市農村土地流轉發展的面前就是北票市缺少對土地流轉交易進行監督的機構和崗位。雖然北票市近年來構建了一些土地流轉中心以及土地托包中心，但是從法律上來講，這些組織機構所起到的只有橋梁的作用，卻沒有也不能對土地流轉交易起到監管的作用，這也就使得北票市的農村土地流轉存在明顯的監管隱患，農民的權利無法得到良好的保證。

（五）二元經濟結構制約農民真正擺脫對土地的依賴

雖然近年來北票市響應國家號召一直在著力打造社會主義新農村，促進城鄉之間的結合，不過當我們在承認北票市努力結果的同時也必須清楚的認識到，目前來說北票市仍然是以二元經濟結構為主要特點。從大多數的農戶角度上來看，以小生產為主的農村生活已經是大多數農戶半輩子的生活習慣，那么要想打破這種幾十年的習慣促進這些農戶形成規模化農業經營著實是非常困難的。而且人對于未知中有一種下意識的抗拒心理，因為未知意味著風險和不安全，那么在農戶現有生活水平相對來說能夠滿足農戶基本生存需求的情況下，去打破傳統農業生產的觀念，重新來過，自然是難上加難，更何況土地規模化經營這種比較現代化的農業發展理念是難以在因循守舊的農戶心里扎根的。

所以說，北票市農村土地流轉發展之所以始終無法落實到村屯農業發展的實際生產中，主要就是因為二元經濟結構的傳統農業生產習慣束縛了農戶的思想，制約了農戶無法真正擺脫對土地的依賴，所以很多農戶對于土地流轉不支持，對于土地規模化經營沒興趣。

二、促進北票市土地流轉的對策建議

（一）強化基層干部和農民的土地流轉政策培訓

北票市政府可以針對地方基層干部組織土地流轉政策的培訓課程，或者調動土地流轉方面的專家深入到地方，對地方基層干部的土地流轉政策認知進行深入的強化，只有基層干部對土地流轉、土地規模化經營對村屯經濟發展的意義有足夠的認知，基層干部才能夠切實的將北票市土地，流轉政策落實到實際的基層工作中去。當然，當基層干部對土地流轉有深刻的認知之后還要通過多元化的宣傳方式來轉變農戶的傳統農業思想觀念，要讓農戶看到土地規模化經營將會給農戶帶來的實際經濟效益，借助于廣播、培訓、農民大會等形式，向農戶告知并解釋北票市政府出臺土地流轉政策的意義以及這些政策中可能對農戶產生的直接影響，只有基層干部、農戶都對土地流轉政策有了深刻的認知之后，北票市土地流轉政策中的內容才能夠在農業生產中獲得良好的體現。

（二）激勵農民土地流轉承包積極性

經濟收益是調動農民農業生產積極性的核心因素，只有農民實際的經濟效益提高了農民才會有動力、有想法的去通過流轉承包來達到擴大經濟效益的目的。

第一北票市完全可以對地方予以大力的農業生產基礎設施建以及農產品生產技術升級等方面的支持，從側面促進農戶增收，只有這樣才能夠有效的提高農戶對流轉承包的關注度。第二從農業生產基礎設施建設上來看，北票市完全可以通過點輻射面的方式，以一個村子或者眾多村子中心范圍為核心，推動核心范圍周邊村子的生產基礎設施建設，從而帶動周邊村落的整體發展。第三從農產品生產技術升級上來看，北票市政府應該和各地方基層政府達成良好的溝通，以地方的實際情況為基礎，由北票市政府派遣專業的專家深入到村子中對農戶進行生產技術培訓，強化用戶的生產技術，提高農戶農業產量，農戶自然而然的就會找到自信和安全感。

（三）進一步加強北票市土地規范化管理

沒有規矩，不成方圓，制定完善的土地流轉法規很重要，將這些法規應用到規范土地交易市場中來更重要。所以說北票市應該積極統一土地流轉的相關管理制度和法律法規，要保證相關執法人員能有法可依、有法必依，而且北票市政府出臺的土地流轉交易制度必須要切實的落實到各村屯政府，并且要通過村屯政府傳達到每一個農戶那里，只有農戶對土地流轉法律法規有清晰的認識才不會上當受騙，才能夠依靠自己來保證自己的合法權益。

（四）設置土地流轉監督部門以保障農民合法權益

設置土地流轉監督部門不僅要作為北票市土地流轉發展的革新工作，而且還必須要切實的讓這些監督部門能夠深入到北票市的各個村屯政府中，將第三方土地托管中心、農戶、土地需求者等諸多土地流轉的參與者有機的統一起來進行監管，這樣不僅能夠保證土地流轉交易的規范性和法律性，而且能夠切實的保證農戶的合法權益不受損失，特別是對于土地流轉交易合同的審閱上，很多農民其實雖然大致了解合同內容，但是由于法律意識淡薄、法律知識缺失，所以很可能在合同上存在諸多的漏洞，而這時候就需要土地流轉監督部門對供需雙方的土地流轉交易合同進行審查，確保合同符合我國土地流轉的相關規定且不侵犯供需雙方的自有利益。

（五）政府加大投資并健全農民社會保障制度

北票市政府要加大投資力度，強化農戶的社會保障制度，推動北票市農業生產基礎設施的建設以及農戶農業生產技術的改革與創新，通過這些途徑來解決農戶的后顧之憂，進一步拉近城鄉之間的距離，讓農戶看到規模化農業生產所能夠帶來的直接經濟效益，只有這樣才能夠幫助農戶打破原有的農業生產理念，為農戶樹立土地流轉承包的信心，給予農戶安全感，從而促進北票市土地規模化生產的整體發展。而且政府的投資不僅要用于農業生產基礎設施建設方面還要用于健全農民社會保障制度方面，要真正的讓農民在鄉村就享有城市社會保障的基礎，只有這樣才會有更多的年輕人愿意留在農村，支持北票市農業經濟的進一步發展。

作者簡介：董娜（1997-），女，漢族，遼寧朝陽北票人，現就讀于沈陽工學院，研究方向：農學；畢洪麗（1987-），女，漢族，黑龍江哈爾濱人，現任職于沈陽工學院；王安琪（1998-），女，漢族，遼寧朝陽北票人，現就讀于沈陽工學院。