基于主客條件互適性分析的農業轉移人口市民化推進路徑研究

王先芝 史曉浩

摘 要：農業轉移人口市民化的影響因素，既包括所處城市環境、戶籍吸引力、遷出地的農村權益保障等客觀因素，又包括落戶意愿與留城定居能力等主觀條件，其深層結構則是主觀條件與客觀因素的相互適應?；谥骺突ミm視角的市民化推進路徑，總體上應遵循人、城、鄉、政“四位一體”的思路，以實現農業轉移人口市民化健康可持續發展。

關鍵詞：農業轉移人口；市民化；互適性；推進路徑

中圖分類號：F304.6 文獻標識碼：A DOI 編碼：10.3969/j.issn.1006-6500.2018.06.007

Research on the Promotion Path of Agricultural Transferred Population Citizenization based on the Compatibility Analysis between the Objective and Subjective Factors： Take Lingcheng District DeZhou City as an Example

WANG Xianzhi， SHI Xiaohao

（Shandong Construction Development Research Institute， Ji'nan， Shandong 250001， China）

Abstract： The affecting factors of the agricultural transferred population citizenization included the objective factors， such as the urban environment， the household registration attraction and the relocation place interests， there also included the subjective conditions， such as the settleing willingness and the settling city ability， etc. The deep structure was the mutual adaptation between the subjective and the objective factors. The promotion paths of citizenization based on the perspective of the mutual adaptation of subject and object factors. In general， we should follow the development plan of "four in one" about people， city， township and government，in order to realize the healthy and sustainable development of the citizenization of the agricultural transferred population in the new urban area.

Key words： agricultural transferred population；citizenization； compatibility； promotion path

推進農業轉移人口市民化，是新型城鎮化的核心任務。習近平總書記指出，新型城鎮化要以人的城鎮化為核心，要把促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化作為首要任務。2016年，國務院相繼下發深入推進新型城鎮化建設、實施支持農業轉移人口市民化若干財政政策、推動1億非戶籍人口在城市落戶方案等文件，對農業轉移人口市民化工作進行部署。黨的十九大報告著重提出，要“加快農業轉移人口市民化”。山東省農業轉移人口主要包括三個群體，即城鎮外來務工人員、城中村城邊村原有居民、農村地區就地轉移就業人口。

伴隨城市發展而產生的新城區，是承載區域發展的重要載體，其農業轉移人口市民化有自身的特點及適用路徑。本文所選案例山東省德州市陵城區即為這樣的新城區。2014年10月，經國務院批復同意，德州市陵縣撤縣設區，設立陵城區，成為德州市東拓發展的新載體。由鄉到城加速轉型，面臨劇烈的城市功能蛻變，但由于撤縣設區納入城市發展整體規劃時間較短，且受資源稟賦和經濟發展條件影響，農業轉移人口市民化進程仍存在不少困難和問題。2016年，陵城區常住總人口達到58.41萬人，戶籍總人口為59.66萬人，屬人口弱流出地區。全區常住人口城鎮化率達到45.5%，比2010年提高了15.5個百分點，但與戶籍人口城鎮化率相比仍存在8.3個百分點差距。據統計，陵城區有農業轉移人口約13萬人，占常住總人口的22%，其中外來務工人員約2萬人、城中村城邊村原有居民約4萬人、農村地區就地轉移就業人口約7萬人。當地政府認為，在“十三五”期間有序推進農業轉移人口市民化，提升新型城鎮化質量，對于陵城區加快新舊動能轉換、融入京津冀區域協同發展、推進鄉村振興，具有重要意義。在此背景下，探討陵城區農業轉移人口市民化推進路徑，對各地新城新區市民化具有重要的借鑒意義與推廣價值。

1 研究思路

學術界對農業轉移人口市民化的影響因素進行了一些探索。夏顯力等[1]認為性別、婚姻狀況和受教育程度會對農業轉移人口落戶城鎮意愿產生顯著影響；盧小君等[2]研究發現農民工的月收入水平對進城落戶意愿產生強烈影響；趙繼穎等[3]從農業轉移人口市民化過程中面臨的社會保障缺乏、融入城市困難、子女受教育矛盾突出、自身素質限制等方面進行了研究；趙翌等[4]提出社會保險和子女就學情況等制度性因素對農民工落戶城鎮意愿影響顯著；蘇萍萍等[5]從人口特征因素、家庭因素、基本公共服務因素、制度因素和社會心理因素等五個方面分析了影響農業轉移人口落戶小城鎮意愿的因素。這些研究都明確了農業轉移人口市民化進程受多重因素綜合干擾，但忽略了農業轉移人口市民化是一個動態過程，除了主、客觀因素之外，還受到主客觀因素之間能否有效聯通的影響。

農業轉移人口市民化的影響因素，既有外在的客觀因素，包括遷出地的農村權益保障情況、所處城市環境及其戶籍吸引力等；又有來自不同農業轉移人口的主觀條件，包括落戶意愿、城市居留能力等；更為重要的層面是主觀與客觀因素的互適性適應，包括文化程度、年齡結構、就業層次等對主客觀因素之間的勾連。如果農業轉移人口主觀上成功突破了各種客觀條件限制，實現了主客觀的互適，則會順利實現市民化。在此意義上，農業轉移人口市民化的推進路徑應遵循一種彌合二者分歧的總體性路徑安排。

2 主客觀因素分析

2.1 客觀因素

影響農業轉移人口市民化的客觀因素可以分為兩類，一類是其所處的城市環境，另一類是其遷出或尚未改造的鄉村環境。在現有市民化制度的安排下，市民化的直接標志為是否成功在城鎮落戶。

2.1.1 城市產業就業支撐 陵城區產業發展具有非農產業經濟總量快速膨脹的特點，地區生產總值由2011年的176.73億元增長到2015年的228.42億元，增長近30%；一、二、三產業產值分別增長近20%、10%和60%。人均GDP為6 074美元，處于5 986～11 224美元區間（按2015年美元匯率換算），三次產業結構比例為13.5∶44.2∶42.3，總體判斷處于工業化中期階段[6]。與產業發展相對應，2015年城鎮單位從業人員總數為4.02萬人，到2020年全區非農產業將吸納新增就業人口1.04萬人。

2.1.2 城鎮基礎設施配套 從資源、環境、經濟、基礎設施、公共服務等層面綜合評估城鎮綜合承載力顯示，全區城鎮綜合承載力較高。但是，部分城鎮配套設施不完善，存在短板。在有中小學學齡子女的外來務工人員中，仍有48.34%的子女在老家上學，隨遷子女隨父母務工地就近入學的需求還未全部解決。一些新建社區缺乏日間照料中心，城區和社區養老設施存在一定缺口。多數農業轉移人口居住的社區，基礎設施和公共服務設施配套尚不完善。城鎮人均水資源偏緊，大氣、水環境污染對城市轉型發展形成倒逼機制。

2.1.3 城鎮公共財政保障 根據測算，陵城區農業轉移人口定居城市首年的綜合成本為52 585元·人-1，根據市民化調研，外來務工人員月均收入在3 000元左右，即年均約3.6萬元，進城落戶首年成本是其年收入的1.46倍，表現出明顯的“首年壓力”。按照陵城區可用財力測算，需要政府承擔的市民化公共成本約為57 647元·人-1，包括城鎮建設成本、隨遷子女義務教育成本、社會保障成本、住房保障成本等四部分。2016年，陵城區一般公共財政總收入為37.23億元，公共財政實現收支平衡，很難有余量單獨考慮農業人口順利轉移到城鎮定居產生的公共財政支出，財政壓力較大。

2.1.4 城鎮戶口吸引力 比較而言，城鎮戶口對當前農業轉移人口的吸引力要小于農村戶口。隨著經濟體制改革的深入，依附在二元化戶籍管理制度上的各種利益發生了逆轉，農業戶口能享受到更多的優惠政策和經濟待遇，除了具有土地承包、征地補償、申請宅基地等外，有些集體經濟較好的村，還能享受生活補助、養老保險、醫藥費報銷等待遇，進城落戶需求不強。此外，對政策知曉率較低也是影響因素之一，高達98%的城鎮外來務工人員不了解政府落戶政策，96%的城中村城邊村居民不了解城中村改造政策。

2.1.5 農村權益保障 農村權益能否得到保障，直接影響落戶意愿。農民普遍擔心因戶籍變化而丟了農村集體經濟組織成員資格，認為把戶籍留在農村，“三權”會更穩妥、更保險，支農惠農政策也一定程度上使部分農村居民更加看重自己的農民身份。調查顯示，58.4%的城鎮外來務工人員不愿意放棄村集體組織成員身份，75.6%希望保留宅基地，62.1%希望保留承包地；82.5%的農村地區就地轉移就業人員希望保留農村宅基地和房產，以備將來使用。

2.2 主觀因素

2.2.1 城鎮落戶意愿 陵城區農業轉移人口的總體落戶意愿較強，56.6%的農業轉移人口愿意落戶城鎮。其中，城鎮外來務工人員愿意進城落戶的占49.5%；城中村城邊村居民愿意接受改造的占67.5%，支持集體資產改制的占66.5%，支持村改居的占72.1%；農村地區就地轉移就業人口愿意進城落戶的占52.7%。若保留農村“三權”（即土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權），又能共享城鎮基本公共服務，農業轉移人口落戶意愿明顯增強，其中，城鎮外來務工人員落戶意愿提高20.8個百分點，農村地區就地轉移就業人口落戶意愿提高21.9個百分點。另外，從落戶地選擇來看，就近落戶新城區是農民進城落戶地的首選。

2.2.2 城市居留能力 主要從農業轉移人口自身受教育程度、年齡、就業能力等方面來判斷城市居留能力的大小。從受教育程度來看，三類群體均以初中學歷為主，外出農民工初中學歷占比達到51.2%，城中村城邊村原有居民為56.4%，農村地區就地轉移就業人口為63.7%。從年齡結構看，外來務工人員以青壯年為主，40歲以下人員所占比重為54%，新生代農民工成為農民工的主體力量。從就業能力看，陵城區農業轉移人口的就業能力整體較差。90%以上的農業轉移人口未參加過就業培訓，在市場上尋找工作缺乏較強競爭力。80%以上的農業轉移人口就業時未與單位簽訂勞動合同，勞動權益難以得到有效保障。

3 主客因素互適性分析

農業轉移人口市民化主客互適的判斷標準，可以用“安居樂業”來概括?？傮w而言，陵城區農業轉移人口市民化主客互適性程度仍處于較低水平。調查發現，城鎮“生活就業住房”是影響長期居留意愿的主要因素，盡管過半農民工有進城落戶意愿，但普遍擔心進城后會增加物業費、取暖費等生活成本，就業機會少及帶來的收入不穩定，難以承受的房價等。

3.1 高水平就業和收入是實現市民化主客互適的重要變量

從就業程度看，陵城區農業轉移人口城鄉兼業化趨勢明顯，就業多集中于勞動密集型行業，82.2%的城鎮外來人員從事服務業和制造業，73.6%的農村地區就地轉移就業人口從事住宿、餐飲等服務業；城中村城邊村原有居民正式就業渠道少，50%以上自謀職業，工作不穩定，還有18%的勞動力賦閑在家。從收入水平看，城鎮外來務工人員月均收入為3 105元，且35%的人群月收入在2 000元以下，相比城鎮較高的生活成本，收入偏低；城中村城邊村居民家庭收入平均為4.43萬元，且大部分城中村城邊村集體經濟不發達；71.6%的農村地區就地轉移就業人員家庭收入在3萬元以下。不穩定就業和低水平收入對城市居留造成了較大障礙。

3.2 城市居住品質是實現市民化主客互適的直接指標

調查發現，由于城鎮外來務工人員整體收入水平不高，就業流動性較大，大多數選擇面積小、環境較差、租金較低的住房。49.8%的城鎮外來務工人員在工作地以租房為主，自己購買商品房占18.2%，居住公租房僅占1.3%。到城市定居的住房保障壓力成為農民工市民化的最大困難所在。

3.3 年齡與主客互適程度成負相關，學歷與主客互適水平成正相關

從年齡結構來看，40歲以下青壯年人群落戶意愿最強，占58.2%，新生代農民工進城訴求較高，價值取向更為多元，也是最有能力落戶的人群；年齡越大，進城落戶意愿越低，這也說明年齡越大實現市民化主客互適的可能性越小。從受教育程度看，初中及以下學歷人群愿意進城落戶的占53.7%，高中及中專學歷占67.8%，大專以上學歷占69.7%，學歷越高，進城落戶并長期居留的意愿也越強。

4 農業轉移人口市民化推進路徑

在農業轉移人口市民化主客觀因素及互適性現狀前提下，通過政策設計促進農業轉移人口居留能力和城市接納能力雙提升，從統籌不同人群、強化綜合承載力、深化配套改革、建立長效機制四個方面，實現人（市民）、城（城區）、鄉（鄉村）、政（政策）“四位一體”有序推進的發展格局。

4.1 統籌推進不同人群市民化

4.1.1 積極推進城鎮外來務工人員市民化 重點引導穩定就業和舉家進城的外來務工人員優先落戶，強化城鎮產業支撐，提升外來務工人員就業和收入水平，保障進城落戶農民農村權益，多渠道解決農民工住房需求，推動外來務工人員融入城市。

4.1.2 穩步推進城中村城邊村原有居民市民化 因地制宜采用整村改造、局部拆建、綜合整治等方式，統籌推進城中村城邊村改造，將城中村城邊村原有居民逐步納入城市社區治理，提升住區環境宜居水平。

4.1.3 扎實推進農村地區就地轉移就業人口市民化 提升小城鎮和農村新型社區公共服務供給能力、產業支撐能力和管理水平，促進鎮區基礎設施向周邊村莊延伸，實施農村新型社區和產業園區“兩區同建”，推動農村新型社區人口納入城鎮化管理。

4.2 強化城鎮綜合承載力

4.2.1 強化產業就業支撐，增強城鎮就業吸納能力 加大政策扶植和資金投入，加強技術創新，依靠龍頭企業強力帶動形成一批戰略性新興產業集群，實現產業轉型升級。以創新發展打造服務業發展中心，大力發展文化旅游、健康養老等生活性服務業，電子商務、現代物流等生產性服務業，積極引導傳統產業與電商產業互動融合，推動傳統農業、工業和服務業轉型升級，推進服務業多元化發展。

4.2.2 完善配套設施，增強城鎮基礎設施供給能力 大力推動城市交通體系建設，重點提升改造老城區主次干道、商業街道路建設，加快實施陵城區各個經開區、項目區、發展片區內主干道路鋪設、道路綠化亮化以及配套管網工程，提高城市道路網絡的連通性和可達性。以加快融入德州主城區為目標，做好燃氣、供熱、排水、綠化等市政設施的統籌協調對接。提升教育、醫療、養老等公共服務供給能力和水平，切實保障農業轉移人口共享城鎮各項基本公共服務。

4.2.3 強化宜居環境建設，提高城鎮環境承載能力 加強水資源管理，強化水污染防治，全面改善水環境質量，完善城鎮污水收集管網，加大污水處理廠運行監督管理，促進城區水環境質量持續改善。優化產業和能源結構，在承接京津冀產業轉移時，嚴控高耗能、高污染項目落地。嚴守生態紅線，加快推進水系治理和綠化。

4.2.4 提高城鎮創新管理能力，提升城市品質 以建設京津冀科技成果轉化基地為契機，加大創新技改投入，培育和引進一批急需的中高層次人才，為生產一線、產業提升提供人才保障，建設京津冀高端人才外遷樣板區。加強城市管理和服務體系智能化建設，創新管理模式，將城市供水、供熱、燃氣、地下管線等城市基礎設施運營納入無縫監管范圍，推動數字化城管向重點領域延伸。

4.3 全面深化政策配套改革

4.3.1 健全農業轉移人口市民化資金保障機制 建立財政轉移支付與人口市民化掛鉤機制，積極爭取省、市等上級財政資金支持，加大對吸納農業轉移人口較多、工作進展較快的鎮街財政支持力度。加大財政投入力度，重點支持道路、給水、燃氣、熱力、供電等基礎設施和社區衛生醫療、義務教育、職業教育等公共服務設施建設。積極吸引社會資本參與，拓寬市民化融資渠道。

4.3.2 建立農業轉移人口市民化成本分擔機制[7-8] 明確政府、企業、個人責任，政府主要承擔義務教育、勞動就業、社會保障、基本養老、醫療衛生、保障性住房以及市政設施等方面的公共成本；企業加大技能培訓投入，依法為建立勞動關系的農業轉移人口繳納職工養老、醫療等社會保險費用；農業轉移人口依法繳納養老、醫療、失業等社會保險費，積極參加職業教育和技能培訓，提升自我發展和融入城市社會的能力。

4.3.3 創新完善農業轉移人口戶籍管理政策 一是全面放開城鎮落戶限制。凡在城鎮有合法穩定住所或合法穩定就業的人員，本人及其共同居住生活的配偶、未婚子女、父母，均可以在當地申請登記常住戶口。二是建立和完善集體戶制度。鼓勵機關、團體、學校、企事業單位，社區以及民辦非企業單位等具有法人資格的機構在注冊地設立集體戶，為有穩定工作但無固定住所的人員本人及其共同居住生活的配偶、未婚子女、父母等提供落戶載體。三是創新農村權益保障政策。全面落實集體成員資格證明和戶籍轉移備案證書政策，以農村集體經濟組織成員身份進城落戶的農業人口，享受農村“三權”政策不變，并繼續享受惠農政策。四是全面落實并完善居住證制度。建立健全以居住證為載體的公共服務供給機制，不斷擴大對居住證持有人的公共服務范圍并提高服務標準，逐步縮小居住證與戶籍人口享有公共服務的差距，并逐步將居住證持有人納入戶籍人口管理。

4.3.4 強化農業轉移人口市民化用地保障 一是建立城鎮建設用地增加規模同吸納農業轉移人口落戶數量掛鉤機制?？茖W編制城鎮建設用地年度供應計劃，優先安排吸納進城落戶人口城鎮的用地，保障進城落戶人口的用地需求。二是保障城中村城邊村改造用地。依法收回的國有土地和具備“凈地”條件供應的儲備土地，優先用于居民改造安置住房建設。三是建立完善農業農村發展用地保障機制。將年度新增建設用地計劃指標確定一定比例用于支持農村新產業新業態發展，促進農村三產融合發展。

4.4 建立市民化長效推進機制

明確市民化推進的近期任務與遠期任務。近期重點保障基本公共服務覆蓋城鎮常住人口，尤其是保障進城務工人員的城鎮住房、養老、醫療、就業、教育等基本公共服務需求；開展農民工市民化進程動態監測，建立輸入地與輸出地相結合、標準統一、信息共享的農民工統計調查監測體系；研究制定市民化綜合考核指標體系，完善考核方法，注重考核實效，科學引導各地加快市民化工作進程；積極宣傳戶籍改革、農民進城“三權”保護、進城購房鼓勵等相關優惠政策，提高市民化相關政策的群眾知曉率和社會影響力。遠期優化提升城鎮基本公共服務標準和質量，在保障進城落戶農業轉移人口享有各項城鎮待遇和農村權益的基礎上，重點完善財政轉移支付、城鎮建設用地增加規模同農業轉移人口市民化掛鉤機制、市民化成本分擔機制等，建立人口市民化健康發展的長效機制。

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