關于農村宅基地退出的思考與探索

劉鄭

摘要：我國土地管理制度中農村宅基地退出機制缺失，造成了大量的土地資源閑置和浪費，是導致目前中國農村宅基地利用存在問題的根本原因，阻礙我國城市化戰略的實施。因此，必須要加快推進農村宅基地退出機制的研究工作，必須要著眼于新農村建設，統籌城鄉發展。對于有效解決城市發展過程中建筑用地供需矛盾問題與有效增加耕地面積問題具有非常積極現實的意義。

Abstract： The absence of the homestead exit mechanism in China's land management has resulted in a large number of idle and wasted land resources， which is the root cause of the existing problems of the rural homestead utilization in China， and hinders the implementation of China's urbanization strategy. Therefore， it is necessary to speed up the research work on the exit mechanism of rural homestead， which must be focused on the construction of new rural areas and the development of urban and rural areas. It is of great significance to effectively solve the problem of land supply and demand in the process of urban development and increase the area of cultivated land effectively.

關鍵詞：宅基地；有償退出；城鎮化

Key words： homestead；paid out；urbanization

中圖分類號：F301.24 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311（2018）20-0095-02

0 引言

由于我國的基本國情，二元體制下的農村宅基地制度顯得不夠完善，尤其是宅基地退出機制方面更是需要探索和改革。農村宅基地制度改革關系到我國的“三農”全局甚至是城鄉統籌發展的大局，其改革意義十分重大。然而具體情況卻非常復雜，需要大量調查工作掌握具體事實，充分保障農民權益不受侵害。全國各地對農村宅基地制度改革有著非常強烈的期待，廣大農民群眾對自己農村的宅基地財產性權益都非常重視。因此，黨和國家對于農村宅基地的制度改革提出了嚴格的要求，務必做到“慎重穩妥”，不允許出現損害農民群眾宅基地財產性權益的事件。在2013年召開的中國共產黨十八屆三中全會上就已經提出“保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度”。中央全面深化改革領導小組第七次會議審議了《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，強調對宅基地制度改革的試點條件和范圍要做好嚴格把關，不能侵犯廣大農民群眾的利益，同時提出了不得把農村宅基地使用權跟進城落戶掛鉤，更不能設置為前提條件。

1 農村宅基地大量空閑的原因

通過在農村的大量實地調查分析可以得出：農村存在大量閑置宅基地以及空置住宅，尤其是一些偏遠的村組空置率更高。一般村內空閑宅基地要占到全村建筑用地總量的百分之十五左右，偏遠村的宅基地空閑率還要更高一些。約有四分之一左右的村民有一戶多宅現象，絕大部分村民宅基地面積超過了國家規定的宅基地用地標準。

農村宅基地大量空閑主要原因：一是隨著改革開放及社會經濟的飛速發展農村大量農民外出務工，很多農民工用多年打工賺到的錢在農村老家建房置業卻很少拆掉舊房，造成一戶多宅；二是有的農民家庭在城市買房后全價搬遷進城卻并沒有放棄自己農村的宅基地，致使農村宅基出現大量閑置空置現象普遍存在；三是在觀念上不少村民對宅基地存在私有觀念，把宅基地當作一種祖業看待，認為宅基地歸個人所有，是私有財產。四是制度不完善，現行的土地管理法律、法規與政策主要是偏重于對新增宅基地的審批管理，而對閑置宅基地如何退出缺乏具體的實施細則；五是農村宅基地的退出機制嚴重缺失。由于長期以來我國實行的城鄉二元結構嚴重束縛了城鄉人口流動，這就造成了農村宅基地退出方面缺少相應的法律法規。因為沒有法律法規的約束就造成了很多進城農民一方面在城市買房一方面在農村繼續占有宅基地，在城鄉占有了雙重的土地資源，造成農村土地資料大量閑置。

2 宅基地有償退出機制缺失的影響

由于宅基地有償退出機制缺失，農村宅空閑基地缺少權益宣泄的途徑，對整個農村產權制度的改革和城鄉一體化的推進產生重大影響。

2.1 宅基地私下交易問題日益突出

由于我國農村宅基地制度不完善，缺乏有效的退出機制，在一些經濟發展迅速的地區城市周邊農村農民受利益驅使存在大量的宅基地私下交易現象。主要有：私下以買賣、出租、抵押等形式大量流轉宅基地，形成了以自發流轉、交易為主的非法的隱性宅基地地下交易市場。還有一些地區以村集體或個人采用半公開或公開方式組織流轉村民宅基地，流轉對象既有本村成員也有其他城市居民或企業等。

2.2 農民大規模進城增加了城鎮用地矛盾

在一些經濟發達的城市及地區由于大量農業人口的涌入對本地已經緊張的生活生產空間及生態空間產生了很大的擠占效應，造成了城市有限的建設用地與龐大的需求人口之間的巨大矛盾，為當地房產價格非理性上漲創造了條件。然而由我國在農村宅基地退出機制上的缺失沒有合適的城鎮建設用地與農村宅基地增減掛鉤的相關制度及配套激勵機制，造成了城市建設用地矛盾日益突出。

2.3 宅基地的價值難以實現 現行法律只允許宅基地使用權在本集體經濟組織內流轉，封閉狹小的市場空間加上“一戶一宅”的政策約束，極大地限制了宅基地的價值實現。

3 宅基地有償退出機制探索

《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》（國發〔2014〕25號）提出，進城落戶農民是否有償退出“三權”，應在尊重農民意愿前提下開展試點。保障農戶自愿退出宅基地必須有完整的制度。經全國人大常委會授權，目前四川省有3個縣區進入試點名單，對此只進行一些有益探索。

3.1 建立宅基地退出機制的基礎條件

3.1.1 明晰宅基地概念，完善宅基地確權頒證工作 通過制定“農村宅基地管理”法律或行政法規，明確宅基地內涵、包含范圍和標準，明確附屬的院壩、圈舍等用地的標準與歸屬，一并確權頒證。

3.1.2 農戶自愿退宅必須以有償為前提 只有堅持有償退出才能充分體現出市場經濟的本質，而且具有很強的社會意義。由于長期以來我國城鄉二元結構，對農民利益考慮不夠充足。在宅基地退出中采用有償補償農民是對農民使用權的一種補償，不應被剝奪。有償退出更是體現了《物權法》賦予農村宅基地的用益物權，充分保障了農民的財產收益權利。也符合我國農村宅基地制度改革的取向，有利于農村社會的穩定，減少制度引起的社會矛盾。

3.1.3 退宅戶相應權益必須明確 必須明確對進城落戶的農民的各項權益，包括：就業、養老、醫療、住房、教育等城鎮待遇。在農民退出土地、宅基地前必須保障與土地相關的各項農村待遇。

3.1.4 退出自愿須有嚴格程序 在農民的市民化過程中需要充分考慮其復雜和漫長性，農民轉變成市民需要一個過渡階段才能逐步擺脫對土地的依賴融入城市生活，在這個過程中要充分尊重農民意愿，保障農民權益，必須堅持自愿進城落戶的基本原則。

3.2 探索退出宅基地的應用渠道

3.2.1 實現土地價值多形式轉換

宅基地利用應因地因宅而異。退出的宅基地不僅可復墾為耕地，亦可復墾為林地、草地或生態涵養地等。對退出宅基地如何更好地進行管護、復墾為耕地后如何發包，宅基地上建筑物、構筑物、附屬設施如何有償處置，宅基地復墾為林地、草地或生態林的市場價值和農民獲益如何計算等，都需要認真研究。

3.2.2 可量化為集體資產，參與農村股份合作經營

探索 “存量折股型”、“增量擴股型”和“資產保護型”等股份合作模式。進城落戶農民退出的宅基地如何量化為股份、可以參與哪些形式的合作經營，需要進一步探索。宅基地退出收益分配必須統籌兼顧。

3.3 探索退出宅基地收益及分配方式

3.3.1 兼顧多方面利益 農民、集體經濟組織和基于公共基礎設施建設及其它需要兼顧的利益分配，需要因地制宜、分類施策。

3.3.2 應充分參考城市近郊農村和邊遠農村宅基地的地價差異，合理確定不同地域的退出宅基地補償價格 過程中不僅要尊重不同地區的差異，同時也要避免由于“同地不同價”導致的過度不公平。關于這方面的成功經驗可借鑒德國，德國通過采取遠郊和內城政府合作投資建設的方式，有償維持環境保護、林業及農業用地權益，不僅為遠郊區拓展了新的服務經濟，同時也解決了地方經濟增長和生態環境保護之間的矛盾。

3.3.3 兼顧眼前利益與長遠利益 事實上農民今天的意愿并不完全等同于明天的意愿，也就是說農民存在改變自身決定的可能性，為此，在設計制度時應從長計議，為農民保留一定的空間。建立的補償標準應以社會各界對非農建設用地發展權益，堅持和尊重補償標準。但集成無法忽視個人的重要性，通過不斷改革和完善集體建設土地征收的相關稅收，推動集體經濟組織的更快、更好發展。

4 依法解決農村宅基地閑置問題的路徑

4.1 政府推動，市場運作 農村宅基地閑置問題的解決是一項任重而道遠的工程，不僅涉及面廣，而且影響力大，因此，政府應其牽頭作用，統籌解決各項問題，比如使用權流轉、土地收儲、房屋拆除、資金籌集等問題，保證工作的良好有序開展。此外，為更好地推動這項工作，在具體實施過程中可接納更多社會各界力量，遵循市場經濟發展規律。

4.2 科學規劃，積極引導 首先應摸清現有農村閑置宅基地各項實際情況，然后依照規范運作、長遠發展的思路，認真做好農村閑置宅基地處置工作。但不可否認該項工作的開展必然存在各類阻礙，為此，應先選擇部分地區及村組進行試點，然后結合試點分析經驗教訓，進一步完善解決措施，同時做好農村閑置宅基地處置工作的善后工作。

4.3 統籌兼顧，規范操作 農村閑置宅基地涉及到農村居民的根本利益，必須充分尊重他們的意愿，切實保護好農民的合法權益，做到兼顧左右、協調各方，最大化地消除阻力，防止產生影響社會穩定的問題。在工作實施的過程中，要建立規范的工作流程，在謀劃推進的各個階段，都應堅持陽光透明，加強社會監督，防止暗箱操作。

5 結束語

土地價值的充分發揮，取決于土地資源的充分配置，土地資源配置的合理化，依賴于各種土地權利的健全和合理流動。只有建立有序合理的農村宅基地使用權流轉制度和宅基地有償退出機制，農村宅基地使用權作為生產要素在市場中流動起來，才能充分發揮其價值。

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