食品安全監管風險評估體系的構建

孫學文 程雪榮

構建食品安全監管風險評估體系的意義

食品安全問題是關系到國計民生的基本問題，在食品安全監管的整個體系中，構建食品安全監管風險評估體系是一項重要內容，它的價值和意義主要體現在四個方面：

它有利于監管資源的整合和配置。面對繁雜眾多的監管對象，食品安全監管風險評估體系可以合理配置監管人力和物力，減少抽查的隨意性，同時也可以科學合理地確定監管重點，即滿足了對風險集中度高的生產領域及產品的監管，又滿足了監管的全面覆蓋率，提升了監管的有效性。

它可以提升監管的可操作性。雖然相關法規中含有食品安全一系列的內容和條例，但是大多的內容以及涉及到的資源必須通過合理設計，形成一定的評估指標才能有效落實。比如通過構建食品安全監管風險評估體系，將《食品安全法》中關于食品安全信用檔案的內容以及監督檢查頻次的依據等內容轉化成具體的指標，之后付諸實施。

它能夠彌補食品監管在時空上的間斷性。通過構建食品安全監管風險評估體系，將事后抽查和前期食品安全風險預防有效結合起來，同時可以在更大范圍內將食品產業中的點、線信息連接起來，擴展了食品監管的時間和空間。

它可以大大促進社會多方參與到食品安全評估體系中來。一方面能夠充分發揮政府的主體功能，規范食品生產經營的秩序，另一方面能夠使食品從業者嚴格落實生產經營責任，完善食品安全誠信檔案。此外，它還可以充分調動廣大群眾的積極性，在全社會構織一張更寬廣而嚴密的食品監控網絡。

消費者信息缺失的問題與政府監管面對的難題

消費者信息缺失的問題。在食品消費方面，消費者的需求一直在變化，但是有兩個基點是相對固定的，一個是物質消費水平，即消費者的收入是否支撐消費的需求，另外一個是消費者的心理認知，即對食品的相關信息的認知。其中，后者與食品安全是息息相關的，消費者對食品的安全性認知將直接決定了消費者的購買趨向和后續的行為狀態。在食品安全的心理需求方面，消費者即注重食品本身的危險性，同時也對食品中可能潛藏的風險想要達到盡可能完全的認知，這兩方面在很大程度上取決于消費者對食品安全領域的一系列信息的掌握。然而實際狀況使，目前在食品市場中存在大量的信息缺失的現象，這種信息缺失既可能是有意隱藏信息，同時也可能是民眾的認知水平有限導致的。某些時候即使是食品供給方也無法獲得食品的完整和可靠的信息，在這種情況下，問題食品堂而皇之地流通于市場中且不被人們所察覺。一旦出現了食品安全事件，就會造成人們對食品安全和風險的判斷處于矛盾和沖突中，長期如此，食品安全信息的不對稱使得食品市場的安全平衡將被打破，繼而引發食品安全的供需問題，使食品行業的健康發展受阻。

政府監管面對的難題。近年來，我國在食品安全管理方面加大了力度，在一定程度上使食品安全問題得到了遏制，但是隨著食品市場環境的日益變化，食品安全監管也在不斷面臨新的挑戰。目前我國食品安全監管的主要手段一個是準入制度，另一個是監督檢查。對于準入制度來說，面對全新的動態的食品市場形勢是相對不完善的，比如，準入制度雖然能夠保證食品企業在進入市場時的條件符合國家及行業的相關法規及標準，但是它的監管性質更多是一種靜態的管理，僅僅滿足與過去或當下階段的實際情況，而對于準入后的食品企業在后續的生產經營過程中是否仍舊持續符合食品安全法規所規定的生產經營條件以及相關標準是較難以獲得真實的信息的，因此在時效性上是不能滿足食品經營企業的動態發展及相關監督管理的。關于食品的安全監管在理想狀態下應該是貫穿在食品生產和經營的全過程中的，因此，當下的準入制度雖然起到了一定的作用，但是還不能有效地解決食品安全隱患的動態性以及廣泛性問題。而另一方面，關于食品安全監督檢查工作的開展主要是基于食品安全監管部門的人力、財力、物力等有限條件下來進行的，因此這些條件的充分與否及合理與否將對安全監管工作進展的優劣有著至關重要的作用。盡管食品監管部門可以補充人員并加大抽查的頻次，但是僅僅依靠人力無法實現食品安全監管更大的覆蓋率，尤其是基于人力物力的食品安全監管檢查在時間和空間是沒有辦法形成持續性的穩定性的監管，只能是間斷的波動性的，因此，對于一些食品安全的隱患仍然束手無策。

食品安全監管風險評估體系的構建路徑

盡快構建食品安全監管風險評估體系是十分必要且重要的，構建過程需從以下幾點入手：

評估對象的選擇。我國現有的食品安全評估體系主要涉及到兩種類型，一種是基于某種原料物質、半成品及食品成品的安全風險評估體系；另一種是針對地區或部門的工作實際開展需求所建立的安全風險評估體系，主要是以地區的食品專項活動或戰略部署所制定的具體的評估對象及評價內容。針對這兩種類型，在食品安全監管風險評估體系的構建過程中，要有機結合起來，既要有主要的相對穩固的安全風險評估主干體系，又要有次要的靈活的安全風險評估的分支和單元。考慮到食品行業及食品市場的現狀，在安全風險評估體系的建立過程中，可以將食品企業為主要的核心的評估對象，出發點主要是考慮到目前食品的供給市場是以食品企業為主要組成單位的，同時食品企業也是食品的生產者和經營者的主要集中地和關鍵基點，是食品安全管理的關鍵環節，因此，對食品企業層面的安全風險評估是食品安全監管風險評估體系的核心內容。另外，在評價對象上，除了食品企業之外，還要兼顧到宏觀層面和微觀層面的安全風險評估，如食品法律法規的環境狀況，食品生產和流通過程中的環境狀況等等。

評估體系框架的搭建。鑒于食品安全監管風險的復雜性，評估體系框架的搭建必須充分考慮到各種風險因素及各因素之間的相互關系，對食品行業或民眾可能造成不利影響的所有節點和環節都要盡可能兼顧到，使安全風險評估的框架更加科學化、全局化，系統化。在評估體系框架的建立過程中要注意兩點：一是要形成有效貫穿食品鏈條的全過程評估體系，將風險評估從生產加工環節向食品鏈的上下游延伸，避免因為其中的一些環節存在缺陷而導致整個食品安全風險評估體系有漏洞，使食品安全管理體系達不到預想的效果。尤其是對于食品的原料端要盡快納入到風險評估體系的框架當中來，如農業產品的種植及加工、禽畜及漁產品的養殖環節等等，通過跟蹤食品鏈的每一個環節來有效完善安全評估體系的鏈條，確保各環節不遺漏，降低或消除食品安全的潛在風險。二是要建立以企業為核心，政府、消費者和民間組織等多方參與的安全風險評估體系，形成全方位化的評估。食品安全管理并不是政府部門和食品行業的事，而是全民大眾的事，為了織造更加嚴密的食品安全監管網絡，要積極的鼓勵社會各界人士參與到食品安全管理當中來，基于此，食品安全風險評估體系也要盡可能將多方的力量和資源整合到一起，充分發揮出政府在政策和信息方面的優勢，社會民眾資金、智力和力量上的優勢，形成各方參與的安全評估體系。在這一過程中，要利用多學科領域的專家來組件強大的評估團隊，保障食品安全風險評估體系的科學性和系統性。

評估指標的設計。在食品安全風險評估體系的構建過程中，評估指標的設計是一個關鍵的環節，它不僅要以過去的結果和經驗為基礎，同時還要盡可能覆蓋到未來不確定的因素。對于風險評估的指標設計要采用逆向的指標設計原則來體現，盡量覆蓋到所有的風險點和風險源。而在實際的評估指標設計過程中，要充分考慮到食品行業的不同類型以及不同地域，因為不同類型、不同地域的食品生產及經營所蘊含的風險情況是有差別的，同時，時代的變化也影響到食品行業的變化，因此要根據實際情況有針對性的來進行評估指標的設計。比如通過建立食品風險分類分級的體系來提高食品安全監管風險評估的針對性。具體形式可以根據企業的情況以及地域的情況來設計各自有針對性的評估內容和重點，對大企業來說，生產經營管理制度已經基本建立起來了，可以對其制度的完善和落實情況進行著重評估，而對小企業來說，其生產條件、環境以及生產經營行為是否合法合規應該作為評估的重點內容。另外，對于農村及偏遠地區的食品安全風險評估要更加具體和有針對性，有效避免因農村居民的消費習慣及認知誤差而造成的食品安全問題發生。

食品安全評估既包含結果評估，又包含過程評估，既有靜態評估，又要有動態評估。在構建食品安全監管風險評估體系時，必須突出其對風險的防控作用，將食品安全隱患扼殺在萌芽中。