民族地區鄉鎮政府精準扶貧困境探究

沈浩

摘 要：實現民族地區脫真貧，真脫貧對全面取得脫貧攻堅勝利具有重要意義，而民族地區基層鄉鎮政府在扶貧路上起著巨大的作用，也面臨著更直接的挑戰。本文通過探究涼山彝族自治州M鄉政府在扶貧工作現狀，為當地政府在扶貧工作中提出可借鑒的建議，確保扶貧工作更加有為高效。

關鍵詞：精準扶貧 困境 M鄉政府 涼山彝區

一、引言

目前，從總體看我國的社會經濟建設取得了巨大的進步，但是也存在著東西發展不平衡、邊疆民族地區與內地的發展差距大、城鄉差距大、部分產業布局不合理，政府社會治理能力有待提高等問題。十九大報告中明確提出了到2020年實現全面脫貧的目標，其中提出實施鄉村振興戰略和區域振興戰略都有利于實現精準扶貧工程的推進。在市場經濟發不夠成熟的民族地區，政府是社會建設和發展的主力軍，在扶貧一線上基層鄉鎮政府更是承擔著具體的任務。因此，鄉鎮政府在精準扶貧中起著極為重要的作用，鄉鎮政府能否突破深度貧困的民族地區公共管理存在的短板限制，能否探索出適合該地高效扶貧模式，關系到能否決勝脫貧攻堅戰。

M鄉屬于涼山彝族自治州的鄉級行政區劃，涼山州是深度貧困的民族地區三州之一，扶貧力度難，扶貧任務艱巨，其中M鄉扶貧工作在2017年取得明顯成效。但是扶貧工作開展過程中也遇到不少問題，如貧困戶的認定中部分村民產生不滿情緒、貧困項目資金使用透明度存在疑問、扶貧產業效果甚微、扶貧項目規劃不夠科學，扶貧工作過于僵化缺乏主動性等。

二、M鄉扶貧概述

M鄉是四川省涼山彝族自治州下轄的一個鄉級行政單位，面積294.4平方公里，以彝族人口為主，其中有部分漢族，藏族以及蒙古族等，總人口約1萬，轄6個村委會。M鄉的農業主產馬鈴薯、玉米以及蕎麥為主，部分地方發展有畜牧業，以馬、牛、羊、豬、禽為主。在改革開放和西部大開發等政策支持下社會經濟發展取得了巨大進步，當下精準扶貧和鄉村振興戰略的深化也為M鄉的發展帶來更多機遇。然而，相比區域和內地發達地區，各項社會生產相對內地而言差距大，M鄉還屬于貧困地區。

M鄉的扶貧工作主要集中在改善基礎設施和提高民生方面。2017年第一個提灌站工程的建設使用，徹底改變了該鄉大約60戶農戶每到耕種時就缺水和旱季農作物需要灌溉難的局面；新村公路工程使各村在2015年之后陸續實施水泥路建設，改變了每到雨季就造成出行不便的狀況；社區活動基礎建設如籃球場、閱讀室等設施的完善豐富了村民生產生活；加強了鄉村醫院和村小的財政投入，完善了基本硬件實施；M鄉實施了危房改造項目，從2013年至2017年以來，四川省自啟動彝家新寨建設工程至今，信用社獨挑“彝家新寨”建設重擔，共建設新村4個。[1]以上這些都是立足該鄉實際情況所作的一些改善基礎設施的工作。此外，在提高民生方面也取得進步。大力推進M鄉新型醫療保險的參保人數；改善了適齡兒童就學難的狀況，并大力推進了“營養午餐”和“一村一幼”工程；實施產業扶貧，種植馬鈴薯和核桃等經濟作物。該鄉已成為涼山州馬鈴薯11個重點地區之一，2009年被評為“四川省優勢特色效益”農產業并提出今后要著力抓好政策扶持、園區建設、科技創新、產業化經營，組織保障等產業化發展措施，以為馬鈴薯產業發展提供借鑒。[2]。

綜合來看，從2013到2017年，M鄉在精準扶貧工作上做了大量的工作，幫助M鄉廣大村民改善了生活條件提高了生活質量，引導更多的村民不斷走向致富之路。但是，M鄉在扶貧過程也遇到各種挑戰，該鄉政府在今后的扶貧工作上的面臨問題需要內外兼顧，尋找工作突破口，克服扶貧路上遇到的各種困難。

三、M鄉政府在扶貧工作上存在的挑戰

M鄉屬于深度貧困地區的民族聚居區，該地的精準扶貧工作的推進面臨著多方面的困境，社會環境發展的特殊性造成了脫貧難度高，任務重的局面，既要結合精準扶貧戰略布局的發展狀況也要立足M鄉現實情況進行系統分析，需理清M鄉打贏扶貧攻堅仗面臨的各種阻力。

（一）M鄉社會環境

1.傳統落后生產生活觀念根深蒂固

一些彝區傳統社會劣習慣阻礙了M鄉基層社會經濟建設的開展。如部分居民安于現狀，在產業脫貧上積極性不高，各項產業扶貧政策的執行力不夠，缺乏科學規劃，缺乏自主自立的意識，對市場需求不關心，使得產業扶貧效果甚微，沒有形成長效機制。此外，受近年彝族傳統喪葬和瘋漲高額彩禮的影響，許多家庭在經歷紅白喜事之后就出現了返貧甚至貧困程度變大的情況，給扶貧脫貧帶來了直接性的危害。因此，M鄉也面臨這一阻礙脫貧的大瓶頸。

2.M鄉整體教育水平較低

M鄉的教育水平和教育質量相對較低，近些年該鄉的就學人數都創了歷史新高，其中大學生數量可觀，但是回鄉服務幾乎為零，這造成目前該鄉生產建設的主體以父輩為主，這直接導致了上面所述的落后觀念不易改變的困境。同時由于教育水平的限制，主體生產者的知識水平低下，知識結構的不平衡也增加脫貧工作難度，直接導致M鄉各村的許多產業扶貧項目培訓上村民的培訓效果欠佳，扶貧工作成效低。

3.M鄉基層社會問題錯綜復雜

以上傳統落后思想觀念的阻礙和教育水平的制約是直接造成了M鄉許多不利基層社會穩定發展和阻礙扶貧工作取得更大成績的因素，這些問題互相交織，彼此影響，增加該鄉的基層治理社會成本。如在涼山州毒品和艾滋病問題越加嚴峻的現實下，該鄉也難逃毒品危害帶來的一系列問題，部分人吸毒販毒直接導致了部分勞動力的枯竭，破壞了家庭完整也影響了M鄉社會風氣，造成舊的陋習未改又添新惡的局面。此外彝區基層傳統家支組織對成員約束的放松使得偷盜行為的增加、各類矛盾糾紛頻發引發家庭甚至家族之間的沖突，解決這些問題又要花費大量的資金和時間成本造成有限資源的浪費，給M鄉專注扶貧實現脫貧帶來了影響因素。

（二）M鄉政府

1.社會公共服務能力低

該鄉政府在提供公共服務能力方面短板明顯，公共服務的水平和質量較低，結構不合理，集中表現在M鄉基礎設施建設和基礎精神文化建設兩個方面。在基礎設施建設上如村通公路未形成全面覆蓋。在農村危房改造，建設新農村的住房改造上也存在許多情況，首先在整體設計上缺乏統一規劃，合理布局，使得部分村民并未改善自己的居住條件，反而由于鄉政府在政策執行上的不透明、不公正積累下矛盾。在活動廣場，村民圖書室和鄉村夜校建設投入上不足，只在部分村支部建設有相關村民活動場所，且由于大部分村人口的分散居住使用率低。M鄉政府在精神文化服務方面的提供更是趨于空白，僅在彝歷新年和火把節等傳統民俗節日期間會組織各村參加達體舞比賽和籃球賽，但是參與率低，效果不佳。

2.鄉政府官本位行政觀念濃厚

相比內地發達地區政府行政理念的創新和發展，民族地區的政府官僚氣息更為嚴重，官本位觀念的影響更為深刻。M鄉政府從行政人員到體制機制上都缺乏善治思想，許多新興的治理理論并未在政府日常行政中得到踐行，M鄉政府在工作分工上不明確，權力有重合以及服務意識淡薄，鄉民辦事情依舊存在臉難看、門難進的現象，這種情況直接導致了該鄉行政效率低下，相關業務辦理關系不順暢。

3.基層鄉政府人員素質較低

M鄉能否實現在2020年實現脫貧，徹底摘除貧困帽其中一線工作人員的服務是關鍵。該鄉政府的人員素質整體偏低，這種素質是多方面的綜合。首先，該鄉人員構成不合理，合同工人數偏多工作動力和創新服務意識不強。其次，對政府業務處理能力低下，追求平穩安全而缺乏了主動為民眾排憂解難的工作積極性和進取心。再次，部分人員由于自身的思想建設存在問題，在精準扶貧各項工程開展過程存在吃拿卡要現象，容易滋生出貪腐問題；最后，其中部分人員由于知識水平的限制對現代管理技術運用存在不足之處，如網絡行政和電子政務等意識和能力都存在提高的空間。

四、M鄉政府突破扶貧困境的路徑選擇

從以上的論述中可以知在深度貧困的民族地區由于特殊的發展現實脫貧攻堅工作會更加困難，需要加大各方面的投入，而鄉鎮政府是極為重要的一個環節。一個發展良好，職能定位明確，有作為的鄉鎮政府能夠為精準扶貧工作注入力量，提供更好的社會服務，高效完成扶貧工作。因此，受困于各種因素挑戰的M鄉鄉鎮政府，需要建構一個從被動到主動突破循環困境的良性路徑。

（一）加強政府對扶貧從“輸血”到“造血”引導

1.因地制宜發展特色產業

精準扶貧不同于傳統社會救助，即直接為貧困戶提供家庭補助，其重點應該放在幫助貧困戶發展自身生產自救能力，由貧困戶被動接受幫扶的消極形式轉變為幫助其獲得生產技能，創造脫貧致富的有利環境。[3]M鄉政府在帶領該鄉扶貧脫貧工作要充分利用有限資金，珍惜輸血補給的同時更要發展扶貧產業，真正實現造血功能的突破，使脫貧攻堅真正落到實處，實現真正的持久良性脫貧。正如上面所述，M鄉馬鈴薯種植和核桃園的建設都是有利于實現產業脫貧的渠道，M鄉政府不僅要給予政策支持更要提供技術和資金確保產業能夠實現完整的生態鏈。核桃園翻天覆地的變化是發生在這兩年，截止2016年，全村人均純收入達4200元，已于當年年底整村脫貧摘帽。該村在全力改善農村人居環境的同時，大力發展核桃花椒等林下經濟，已成為遠近聞名的產業村。[4]

2.創新扶貧參與渠道和主體

毫無疑問，政府在精準扶貧上是政策貫徹的主體，提供各項服務的主要方。M鄉政府要明確職責，加大財政對基礎設施建設的投入力度，完善必要的基礎設施，同時要有意識引導社會力量參與扶貧工作，實現民族地區的精準脫貧是全社會共同的責任，2014年國務院辦公廳印發《關于進一步動員社會各方面力量參與扶貧開發的意見》中明確表示社會各方力量要共同參與到扶貧脫貧工作中來。M鄉基層政府要轉變思路，吸引企業和其他NGO組織等多方面提供技術和資金支持，與地區合作實現經濟價值，共同承擔社會責任，實現高效扶貧，科學脫貧。

（二）制定多維度考核指標，創新政府扶貧工作方式

1.政府行政職能和理念的創新

在十九大報告中明確提出了行政改革和職能創新將是今后一段時間我國政府改革工作的重點，在深度貧困的民族地區政府職能和行政理念的轉變也是很現實的問題，要實現政府在扶貧工作中的主導作用必須實現改革和創新。M鄉政府要向服務行政、有限行政、成本效益，誠信行政和責任行政的方向轉變，科學高效引導精準扶貧各項工作的推進，保障資源的充分有效利用。

2.精準識精準幫扶別貧困戶

在涼山彝區，由于貧困村內農戶家庭經濟較為接近，且面臨的發展困境較為相似……隨著對貧困戶與非貧困戶可能導致矛盾加劇，非貧困戶累積的不滿越來越嚴重，特別是在彝區貧困村大規模實施易地搬遷項目后越來越嚴重，進一步加劇了非貧困戶的不滿情緒，矛盾已非常尖銳。[5]M鄉政府要通過走訪農戶，獲得真實的材料來進行貧困戶的精準識別，避免由于識別的失誤而引發更大社會問題，只有實現了真正的精準識別，才能實現精準脫貧。

3.建立村民參與評議機制

建立具有操作性的村民評議機制，實現扶貧工作能夠在陽光下開展，有問題隨時能夠通過廣大村民的評議找出得失之處。完善駐村干部的幫扶機制。駐村干部工作的得失要定期通過村民委員會進行討論評議，所以駐村干部要做出實事。首先，駐村干部要充分和農戶建立起良好幫扶機制，要向農戶宣傳相關脫貧文件和政策精神，引導村民對扶貧工作準確的認識，其次，駐村干部要結合M鄉各村具體情況，因地制宜的開發具有發展潛力的產業，帶領村民走向致富之路。

（三）大力培養民族干部

在民族地區充分培養和優化民族干部的構成具有重要的作用。立足具體現實需要，充分發揮民族干部在民族地區工作的優勢，是實現民族地區社會治理取得重大突破的重要舉措。民族干部在了解當地經濟社會及文化狀況方面具有得天獨厚的優勢，與貧困戶的交流障礙較小，方便開展精準扶貧的領導工作。在完善少數民族干部機制方面要建立公開透明、科學合理的選拔任用、培養教育、考核激勵和監督管理體系，為民族干部提供更多的掛職鍛煉、崗位輪換和交流學習的機會、加強民族干部與少數民族貧困群體的對接，以便于精準扶貧政策的宣傳和實施。[6]M鄉社會經濟的發展與建設不開基層一線政府人員的努力，因此重視民族地區干部隊伍素質和結構是實現M政府公共治理取得進步的關鍵。