財金分離，一場尚未終結的改革

譚保羅

回顧改革開放40年歷程，中國人都應該問這樣一個問題：作為一個有著截然不同社會制度的經濟體，為什么會被允許進入西方為主導的全球化，并斬獲全球化紅利，成就20世紀90年代中期以后的高速增長奇跡？

原因并不復雜，但往往被忽略。在西方人眼中，國家權力對經濟活動的介入主要分為兩種途徑，一是經濟的管制，二是財政與金融的混同。

對于前者，中國用入世承諾化解了西方的擔憂。此外，改革開放以來，外資在被允許的領域之內，更一度享受著超國民待遇和市場化的紅利。因而，管制其實并非中國與全球經濟融合的主要障礙。

第二個才是關鍵。財政與金融的混同，會削弱一個國家的主權信用基礎，危及本國金融體系的穩固和本幣幣值的穩定，這些是融入經濟全球化的大忌。全球化以來，但凡那些爆發過金融危機的經濟體，幾乎全都出現過嚴重的財政和金融混同，以金融膨脹、貨幣超發彌補政府開支的情況。

但在20世紀90年代中期的財政金融大改革之中，中國解決了這個問題，通過財政和金融的分離，在制度層面將國家權力和金融市場進行了一定程度的有效割裂，從而夯實了國家信用和投資者的信心。

然而，改革尚未終結。

“繞個圈”，帶來了市場約束

1995年，這是構建中國財政金融大框架的關鍵一年，也是改革開放過程中具有里程碑意義的年份。這一年的3月和9月，中國先后出臺了《中國人民銀行法》和《商業銀行法》。

兩部法律將國家財政和銀行體系進行了切割。用通俗的話來說，即不再允許國家和各級政府“直接”從銀行體系拿錢彌補財政。但是，必須注意“直接”二字，政府“間接”從銀行體系獲取資金是可以的，只是要按照法律辦事。

《中國人民銀行法》的第二十九條規定，“中國人民銀行不得對政府財政透支，不得直接認購、包銷國債和其他政府債券。”這一條的“政府”指的是中央政府的財政部，而三十條則指向了地方政府。《中國人民銀行法》三十條規定，“中國人民銀行不得向地方政府、各級政府部門提供貸款，不得向非銀行金融機構以及其他單位和個人提供貸款，但國務院決定中國人民銀行可以向特定的非銀行金融機構提供貸款的除外。”

法律斬斷了政府和央行之間的資金聯系，但商業銀行依然可以對政府進行融資，只是要“繞了個彎”。《商業銀行法》的總則第三條即規定，商業銀行的業務包括了“買賣政府債券”，即銀行可以賣中央政府發行國債或者地方政府發行的地方債券，對政府進行融資。

也就是說，政府在金融體系中的融資路徑從以前的“政府—央行”，變化為了現在的“政府—商業銀行—央行”。“繞了個彎”，多出了商業銀行這個環節，但這個過程卻引入了市場約束機制，對政府融資起到了很大的制約作用，至少有兩方面。

首先，商業銀行對政府的融資主要通過購買其債券來實現，而不是直接對政府進行信貸。債券市場是直接融資，而且發生在全國統一的公開市場，對信息披露、到期兌付等要求極為嚴格。因此，無論是中央政府發行國債，還是地方政府發行地方債，債券市場都可以很好地規范和約束各級政府的行為。相比而言，政府特別是地方政府的銀行直接信貸往往缺乏這種“市場倒逼”效果。在直接信貸中，“市長命令行長”式地方政府施壓地方分行貸款的情況屢見不鮮。

其次，在商業銀行和中央銀行之間，有著資金融通的關系，這是中央銀行的貨幣政策職能所決定的。央行可以通過再貸款、再貼現和公開市場業務（央行支付資金，從商業銀行手中買入政府債券）等方式對商業銀行進行融資。

但是，商業銀行向央行的融資面臨巨大的約束。一方面，任何融資需要支付利息，這是商業銀行的財務成本；另一方面，商業銀行向央行過度融資，等于向市場釋放資金流動性吃緊的信號。在一個競爭激烈的銀行市場之中，商業銀行必然對其慎之又慎。

引入商業銀行環節的“政府—商業銀行—央行”模式，最主要的政策目的之一是解決長期困擾中國經濟的“財金不分”導致貨幣超發，進而頻發惡性通脹的問題。

引入商業銀行環節的“政府—商業銀行—央行”模式，最主要的政策目的之一是解決長期困擾中國經濟的“財金不分”導致貨幣超發，進而頻發惡性通脹的問題。

改革開放之后，中國發生過兩輪大通脹。一次是20世紀80年代中后期，1988年和1989年的通脹率分別達到了18.80%和18%。眾所周知，這次通脹造成了嚴重后果。另一次是1994年，當年通脹達到了24%。兩輪通脹的主要原因之一，都是各級政府在向銀行透支，而中央層面則直接由財政部向央行透支所致。

1995年的“財金分家”之后，中國的通脹率一直趨于穩定。不過，不少人認為統計部門的數據往往傾向于低估通脹。但換個角度看，即使拋開這些數據，普通人生活品質的不斷提升是一個事實，它至少說明通脹并沒有嚴重得像二十世紀八九十年代那樣，讓中國人每天都面臨柴米油鹽的窘迫。

復雜操作，恪守改革成果

實際上，遏制通脹只是“財金分家”的副產品。“財金分家”最大的價值是重塑了中國的金融體系，夯實了國家信用和穩定了本幣幣值，而這正是吸引外國直接投資，推動中國經濟真正融入世界的前提。

外國投資者在一個國家投資，最大的擔憂有兩個：一是產權保護。如果所在國隨意沒收外國人資產，那么這樣的國家必然被外資視為畏途。在一些欠發達地區，如中東、拉美和東歐，這樣的侵奪時常發生，最終也讓這些經濟體自食惡果，長期自絕于全球金融市場，難以獲得本國發展所需要的寶貴外資。二是金融體系穩固和本幣幣值穩定。如果幣值大起大落，外資在跨境資金流動，比如將利潤調回本國或者追加新的投資時，將面對極大的匯率風險，這可能轉化為企業財務的災難。