香港與澳門，不同市政治理模式的啟示

榮智慧

澳門理工學院公共行政課程副教授黃兆輝于2018年出版了新書《積極不干預—港英政府的中國通》，該書在本年度的香港書展上引發熱烈反響。黃兆輝一直關注香港、澳門的城市治理問題，出版有《小政府 大社團：澳門的后-后現代性與后傳統生活》《國家與經濟發展：一個比較歷史性的分析》《新后現代管治：從市政管理看最深層矛盾》《僵尸之城：香港與澳門的社會模式比較》等著作。

針對香港和澳門公共管理的不同模式，黃兆輝指出了市民參與、官民良性互動的重要作用?！胺e極不干預”的做法，對新時期發揚市民能動性、從毛細血管的層面來組織社會管理均有十分積極的意義?！赌巷L窗》日前專訪了黃兆輝副教授，共同討論了關于城市治理的關鍵概念與問題。

管理文化

南風窗：最近正值臺風天，香港經常受臺風影響，但是很少聽到水浸街的新聞。一個城市的市政設施、公共管理，除了考慮自然條件，還需要考慮什么因素？

像“綠置居”（保障房），因為香港土地很少，選址的時候，很多人都不同意在自己小區附近搞。

黃兆輝：除了天氣、地理因素，還要考慮人的生活的問題。普通人的生活問題，是由區議會來提出的。香港會把市政的權力下放到非常低的級別。區議會是一個很傳統的權力機構，之前的權力很大，現在有所縮減。

香港有18個區，每個區都會選舉一些對地區最熟悉的人、人脈最廣的人，他/她可能很年輕，沒有很高的學歷，但是一定要居住了很久，每件事情都懂，這樣才能為居民謀福利。所以選舉的時候，區里的居民都選自己最熟悉的人。

像香港之前有所謂的三級議會，立法局、區市政局和區議會，前特首曾蔭權就是沙田民政處的政務專員，是有很大的法定權力的?，F在叫民政委員，權力小于過去。專員會跟居民代表會談。還有一些互助委員會，沒有法定的權力，主要是保護個人財物、搞好交通，互相幫助。也有咨詢委員會，粗略估計現在還有600個、700個。

外地人看香港，以為是從上而下、行政主導的治理模式，我認為不是這樣，它既不是政府主導，也不是民眾主導，而是二者之間維持著良好的關系。這樣在城市管理方面，就會有很多比較“貼心”的舉動。

南風窗：“港鐵”沙中線出現了工程事故，受到了很大的關注。這種重大的公共事件，是否在管理模式上出了問題？

黃兆輝：香港曾經以自己的管理模式為傲，因為它很少存在“power harassment”（權力騷擾）的問題。以前不允許這種東西發生，一個公司、一個機構，不同部門的職員，每一個人都有不一樣的職能、職位，是主動做事還是上級安排？

香港學習了英國的管理文化，注重專業分工、明確關系，邊界在哪里，每個人能做什么、不能做什么，都劃出來。然后專家就負責好自己這一部分，整體上再講究團體合作。

香港也學習美國的管理文化，不會用級別來強制下屬，做非專業的決定。兩種管理文化的反面就是power harassment，比較少在以前的香港的專業管理層發生。

現在出現幾樁公共工程的丑聞，很多是因為趕工。以前的模式很花時間。就像鋼筋和螺帽的對接口不吻合，負責螺帽的經理就應該報給上司，上司再向鋼筋部門申請，把有問題的鋼筋返工，幾千根鋼筋出問題，花好幾個月重新做出來。

這個時間上級覺得劃不來。這是不注重專業了，也就有power harassment的問題了，我是上級你就聽我的，我覺得可以做就做下去，結果問題就出來了。

南風窗：香港的治安管理是如何演變的？不像電影《五億探長雷洛傳》里那樣充滿戲劇性吧。

黃兆輝：港英政府過去不太管。香港中國人的比例很高，最低時期也有90%，而且中國人的生活習慣和英國人不一樣，他們就不想管得太多。而且還有很多歷史遺留的問題，像新界還有一些永久性的“地主”，要去管理很麻煩。100多年里，英國人都不太管中國人，只要不出太大麻煩就好。

在香港，過去有很多不良的習俗、不好的傳統。比如有“妹仔”，就是小女孩賣給人家做童工，英國人說是奴隸。比如有煙館，賣鴉片的。黃賭毒都有的，很亂的。

二戰后開始管了，戰后人口激增，貪污，污染，都暴露出來。這時候就有區議會、咨詢委員會、互助委員會，主要還是給予香港市民非常多的發聲機會、與政府溝通的渠道。

空間正義

南風窗：香港的不同社區，警察的配置有什么不同嗎？

黃兆輝：以前有一些區別，現在幾乎沒有了?，F在的窮人和以前的窮人不一樣，以前窮呢，他就犯罪了，往往這個社區需要警察多點?，F在窮都是相對的，香港年輕人說自己沒錢，一年也看好幾次演唱會，去日本、韓國旅游，他們根本不會去犯罪。香港的治安很好，警察配置也就區別不大了。

而且以前有窮人，他們覺得社會蠻公平?，F在不窮了，他們倒覺得不公平。

南風窗：你認為這種心態是什么造成的？

黃兆輝：現在賺錢的機會多，溝通也快，交通也發達，人家賺錢就賺得快，賺得容易。同樣的條件，你賺不到，自然就不高興。當然，很多人賺錢也不是很老實，也是一個原因。

南風窗：香港的垃圾堆填、化工廠選址，是否也催生“鄰避運動”？政府該如何處理這種問題？

黃兆輝：垃圾場好像已經飽和了，堆填需要大量的土地，現有的不夠用了，還要再找地，居民就反對。像“綠置居”（保障房），因為香港土地很少，選址的時候，很多人都不同意在自己小區附近搞。還有政府要建公屋、戒毒所，他們也不允許，覺得把自己家的環境搞壞了，搞復雜了。

這個受到土地、文化、政策問題的綜合影響，不是任何簡單的辦法就可以解決問題。

南風窗：有人針對城市空間的不平衡發展、公共空間私人化的問題，像香港有不少“私人道路”—提出“空間正義”的概念。你如何理解這個概念？

黃兆輝：這個問題可以參考馬來西亞。比方你去吉隆坡，它的舊城區重建得很好，很多天橋很長，天橋里面有空調，很舒適。還有很多城軌、地鐵，這些他們有五六個不同的營運商去搞，處于競爭狀態，不是只有一個部門提供服務。

吉隆坡的中心區一直向高發展，它沒有去郊區發展，而是在中心增加公共空間。商場很大，很多，好像一個蜘蛛網，那些天橋就延伸到商場去。在吉隆坡你都不用到地面上去走，不用風吹日曬。

現在荃灣也這樣做。蓋了很長的天橋，把所有的建筑物都連在一起，四通八達。這也是一個做法。到了港澳碼頭、信德中心碼頭，可以一直在天橋里走，通過很多商業大廈的二樓商場接駁天橋后，走到灣仔，也不用到地面上來。

以前天橋是蓋給汽車的，現在是蓋給行人的。這個公共空間其實就是“正義”的，給走路的人而不是開車的人提供了更多的方便。

積極不干預

南風窗：你的著作《僵尸之城：香港與澳門的社會模式比較》，是如何比較香港和澳門的？

黃兆輝：澳門是社團模式，它是全世界社團密度最高的城市。在澳門，每個人都有加入社團的經驗，什么名堂都有，很容易登記的。這也是以前葡萄牙人遺留的制度。社團的社會影響力很大，我們叫NGO，或者更多叫NPO，它的理論就是，資本主義是不能夠永續的制度，不斷追求營利，把世界資源分散開，鼓勵消費，超出自己的需求—這些都為城市帶來負面的問題。社團制度，如果進一步優化，是可以解決很多社會問題的。

香港是資本主義制度，可是社會問題比其他城市都少得多。資本主義制度的香港跟社團模式的澳門正好相反，但是深入去看，澳門的社會問題很多，香港的社會問題很少，這是很奇怪的。

這也和澳門的經濟結構相關，博彩業為主，占GDP的80%～90%，可以說澳門的稅都來自他們，因此政府和平民都給他們面子。

原來香港的資本主義制度，不是單純的資本主義，它有三級議會，不是純粹的行政主導，所以社會穩定一些。澳門的社團沒有發揮應有的功能，我們用Anthony Giddens（安東尼·吉登斯）的理論，如果社會能夠有反省力，社團幫助每個人去反省這個社會該如何運作，那么社會將會良好地運轉。但是社團的反省力做得不夠。葡萄牙人根本不管，沒有政府的配合，社團自己搞自己的民生工作，很吃力，沒有效果。政府的態度是非常重要的。

南風窗：有人認為全球很多大城市管治都存在著精英思維，比如有“潔癖”，比如缺乏包容性，你怎么看待“精英思維”？

黃兆輝：其實這個概念，去看發生在香港和澳門身上的事情是很奇妙的。香港本來的社會結構，是很典型的精英社會。但是，政府賦予底層人士地位和權利，還有說話的機會，所以香港表面上精英社會，實際比較平衡了，沒有太精英的感覺，平民百姓有爭取權利的空間、表達的平臺。

澳門也是很奇怪的，社團社會應該是非精英化的，而且社團都不大，都是平民，澳門本應沒有精英主導，但是這么多年，反而精英是說一不二的。這也和澳門的經濟結構相關，博彩業為主，占GDP的80%～90%，可以說澳門的稅都來自他們，因此政府和平民都給他們面子。交稅交得最多的人就是最有錢的人嘛，影響力非常大。

南風窗：讀了《積極不干預》，我有一個“題外話”，就是你的思路跟約瑟夫·列文森的《儒教中國及其現代命運》（Confucian China and Its Modern Fate）是一脈相承的，都在處理中國知識分子政治治理上的“儒教”思想，只不過你的著重點是那些在香港工作的“中國通”。

黃兆輝：這個不是題外話。想要理解中國治理，理解孔子是非常重要的。

現在有很多孔子學院，但是還不夠普及，還沒到很流行的地步，不過也開始在世界各地發芽了。這很好。我們很多人對孔子有誤解。我們用生活經驗來理解孔子，而香港以前那些洋人，他們是用邏輯、推理的思路去看孔子，他們的體會跟我們不一樣，得出來的東西也很不一樣。

比如君臣關系、父子關系，君-仁、臣-忠、夫-義、婦-順，他們認為這些都是交換條件。前提存在，結論才能存在，這個說法其實是很合理的，不像我們理解的那么“天經地義”。

所以這就不是power harassment，是有前提的，有條件的，強調政府必須保持它的合理性。香港那些“中國通”的看法，對我們的治理是非常有啟發的。