PPP領域立法的成效與思考

鐘曉亮

PPP領域立法工作是確定PPP項目操作流程，推動PPP項目規范運作的基石。PPP模式在我國運作了三年，還在不斷發展的、不斷成熟的過程中，需政策法規進行引導，糾正和規范。關于PPP領域立法的成效總結及思考如下。

萌芽、發展

財政部在2014年9月23日發布了《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》，提出推廣運用PPP模式，拓寬城鎮化建設融資渠道，促進政府職能加快轉變，PPP模式開始進入公眾視野。2014年到2017年初，財政部發布了PPP領域相關政策通知20余個，通過這些政策明確了PPP模式操作方式、推進示范項目實施并規范合同管理及采購程序。同時，財政部和國務院、發改委、住建部鼓勵推進PPP模式進入收費公路、水污染防治、重大水利工程、養老、特色小鎮、地下管廊及海綿城市等領域，PPP模式進入了快速發展期。

糾正、規范

2017年，是PPP項目規范實施年。PPP模式進入了成熟期，急需相關政策引導實施，糾正不規范行為。2017年初，財政部設立了政府與社會資本合作（PPP）綜合信息平臺，設立項目庫、專家庫及機構庫，嚴格審核，公開信息。PPP項目庫的設立，意味著所有PPP項目的執行前都需要由省及國家進行審核，需嚴格遵守國家及地方的相關規定，約束了地方政府及社會資本的行為，推動了PPP項目的規范運作。截至2017年12月末， PPP綜合信息平臺收錄管理庫和儲備清單PPP項目共14424個，總投資額18.2萬億元。

為進一步糾正PPP泛化濫用現象，防止PPP異化為新的融資平臺，財政部起草了《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號），該通知明確不具有公共服務屬性的項目、無運營內容的項目、本級政府財政承受能力已超過10%等情況需集中清理，不得入庫。據統計，截止2018年4月1日退庫項目總量2179個，總投資金額達到2.13萬億。目前絕大部分地區已經完成PPP項目清庫及對不合規項目的整改。盡管從入庫的情況來看，項目數量大幅下降，但是整體PPP的落地率卻有所提高。隨著PPP清庫的完成，PPP將逐漸由此前的粗放式發展走向了規范化運營。

PPP綜合信息平臺的設立及相關政策的出臺，從項目設計運作的角度進行了預防規范。財政部2017年出臺的《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》、《地方政府土地儲備專項債券管理辦法（試行）》及《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》分別從地方融資平臺、土地一級開發融資及政府購買服務三個方面進行了梳理，明確禁止并列舉了政府舉債、使用土地融資及使用政府購買服務進行實施中的違規行為，也為政府舉債、土地儲備債券及政府購買服務的實施運作指明了正確的方向，從根本上有助于社會資本方和金融機構對PPP模式樹立正確觀念，精準定位，長期推動PPP項目的健康運行。

針對PPP項目的另一位重要的參與者——社會資本，國務院國有資產監督管理委員會于2017年11月發布《關于加強中央企業PPP業務風險管控的通知》，嚴格準入條件，實現風險共擔。PPP大力推廣以來，國企、央企是PPP市場最主要的參與方，尤其是央企，占據了大部分的PPP市場。PPP項目的規模較大，對央企的投融資決策、負債率及公司管理等方面形成了較大的挑戰。通知的發布，會使央企更加規范挑選、運作和實施PPP項目，在社會資本方中可起到帶頭的作用。為項目公司提供貸款的金融機構也將依據財政部發布的《關于規范金融企業對地方政府和國有企業投融資行為有關問題的通知》所明確的四條底線、兩大原則進行融資操作，同時避免負面清單中的行為，不得“名股實債”，堅持“穿透原則”，PPP項目的運作。

思考、建議

PPP模式已經進入到了冷靜期，一方面要對已入庫的瑕疵項目完成退庫或整改，另一方面政府和社會資本也應積極挖掘適用PPP模式進行運作的項目，合法合規的推進。對于后續的PPP項目的實施及現階段的問題，建議如下：

（1）加強立法宣傳。一方面要加強政策宣傳，一方面參與主體也要主動的學習理解相關政策，樹立規范的PPP項目觀。尤其是咨詢單位，作為政府智囊團的角色，應站在公平公正的角度，正確的引導參與主體，合法合規的促成政府與社會資本的合作。

（2）加強項目的監管和法律保障。對不規范的項目應持續監管檢查，不規范項目較多地區的相關負責人進行必要的問責；對優秀的項目也應進行獎勵及宣傳，為行業樹立標桿，引導發展方向。目前PPP模式缺少法律保障，已出臺的一些政策通知也缺乏長期性。PPP模式涉及較多領域及個行政部門，也需要協調相關部門，適應相關領域辦法，減少法律沖突。

（3）鼓勵創新。目前因出臺相關規范政策及負面清單，PPP市場急速冷卻，投資人大都處于觀望狀態。為推動PPP項目持續規范發展，應鼓勵創新。在PPP項目設計階段中，要建立健全收益調整機制，創新長期動態調價模式，多方位考慮項目收益來源，合法合規的挖掘政府支出來源，多途徑分散項目風險，降低項目成本，實現帕累托最優。

（4）保證PPP項目的可持續發展。構建健康發展的PPP運作機制，要保障政府與社會資本合作共贏，風險共擔。既保障政府方的利益，不兜底，不承諾；也要保障社會資本有合理的利潤，順利融資，推進項目的運作。新項目及正在設計的項目應依據目前的資金市場及項目行業情況，綜合考慮回報機制及回報條件，不應一味的壓低項目公司的利潤。經過PPP綜合信息平臺清理工作已被清理出庫的PPP項目，應及時整改不符合規定的內容，達到合規后再次入庫，整改后仍不合規的項目可尋求其他合規方式進行解決。有關部門應盡快研究出合適的處理方式進行規范引導，加強制度建設和制度完善。

PPP模式的目的是真正物有所值，降低項目全生命周期成本，實現風險共擔，激勵相容，達到政府職能轉變及資源利用效率的提升。我國的PPP模式還有待繼續認識深化，需要法律約束政策引導，逐步實現規范、成熟、發展的PPP行業。