中國人口政策的歷史反思與選擇

張碧琳

摘 要：人類社會賴以存在和發展的兩大支柱：一是人口再生產，二是物質再生產。政治、經濟、國防、文化以及民族心理的安全都有賴于人口安全；社會可持續發展的前提是人口本身必須持續發展。巧婦難為無米之炊，沒有人口的可持續發展，社會的可持續發展就無從談起。人口問題一直是各個地區、各個時間不可不談的問題。我國是世界上人口最多的發展中國家。人口規模大且素質偏低，人均占有資源量相對缺乏，資源環境承載能力相對不足，人口結構風險加大，人口分布不平衡且流動加快，是現階段我國人口基本國情。人口問題是建設中國特色社會主義面臨的重大現實和戰略問題。自上世紀年代實行計劃生育政策以來，隨著我國經濟社會的不斷發展和人口計劃生育的廣泛深入推進，我國的人口形勢、人口問題發生了重大變化。從更長的時期看，過低生育率、性別比失衡、人口老齡化、人口安全等問題已逐漸成為影響經濟社會全面協調可持續發展的重要因素。本文從介紹我國現行人口政策演變入手，主要介紹計劃生育、單獨二孩、全面二孩的政策變化，以及從全局高度、從長遠發展的角度出發，運用適度人口理論和人口優化理論進行研究分析。

關鍵詞： 人口政策 計劃生育 單獨二孩 全面二孩

一、我國人口政策的發展歷程

1. 20 世紀 70 年代以來我國生育政策的演變

1971 年，計劃生育政策起步，國務院轉批《關于做好計劃生育工作的報告》，首次把控制人口增長納入國民經濟發展計劃。同年的“四五”計劃中提出“一個不少，兩個正好，三個多了”。

1978 年，憲法規定“國家提倡和推行計劃生育”，計劃生育第一次以法律形式載入我國憲法。

1982 年初，黨中央和國務院發布關于進一步搞好計劃生育工作指令，明確規定：國家干部和工人、城市居民，除非特殊情況批準，一對夫婦只生一個孩子；農村普遍提倡一對夫婦只生一個孩子，國家生育政策向“一孩化”緊縮。同年 9 月，黨的十二大把計劃生育定為基本國策。

1984 年，調整、完善計劃生育政策，主要對農村稍作放開。農村有計劃地繼續提倡一對夫婦只生一個孩子，但也應該適當放松生第二個孩子。

2002 年開始施行《人口與計劃生育法》，“雙獨二孩”政策陸續在全國推開。2013 年，啟動“單獨二孩”政策。十八屆三中全會審議通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》。啟動實施一方是獨生子女的夫婦可生育兩個孩子的政策，促進人口長期均衡發展。

2015 年 10 月，十八屆五中全會公報提出：堅持計劃生育的基本國策，完善人口發展戰略，全面實施一對夫婦可生育兩個孩子政策，積極開展應對人口老齡化行動。[1]

2.我國計劃生育政策提出的背景

（1）避免人口過快增長，控制人口數量

1953 年第一次人口普查我國的人口總數為 6 億，1982 年第三次人口普查，我國人口總數增至 10.3 億。上世紀 50 年代新中國成立，經濟復蘇，人民生活水平和醫療衛生條件得到改善，經歷戰爭后的人民有了相對穩定的生活環境，國家政策鼓勵生育加之傳統“多子多福”觀念的影響，這一時期我國人口自然增長率較高，迎來建國后第一次人口生育高峰。我國人口迅猛增長，成為世界人口大國。如果不控制人口增長速度，未來三、四十年，龐大的人口數量將使我國的醫療、就業、糧食、教育等方面面臨更大的問題。

（2）促進經濟快速增長，提高人民生活水平

人口問題不是一個單純的數字問題，它與國家的經濟發展不可分割。當時我國正處于經濟體制改革的歷史時期，工業和農業勞動生產率低的情況也亟待改善。控制人口增長有助于減少消費，增加儲備，為經濟發展積累良好條件，為人民生活水平提高提供保障。

（3）減少自然資源消耗，保護生態環境

人口多，底子薄，人均占有資源相對不足一直是我國的基本國情。雖然我國資源總量豐富，但在人均資源的對比中，我國遠低于世界平均水平。人口增長加劇了自然資源的消耗，有些資源已經瀕臨承載極限。資源的過度開采，引起環境污染和破壞，阻礙生產發展的同時影響人民的生活環境。控制人口數量過快增長，有利于緩解人口和資源的矛盾關系，使經濟健康持續地發展。

二、獨生子女政策對中國經濟社會的影響

對于關乎國計民生的社會公共政策，我們需要從歷史中汲取經驗教訓，才能更好地把握未來的發展方向。歷史經驗告訴我們，“一孩化”的選擇有利有弊，人口生育政策的方向亟待調整。

1. 我國面臨掉入 “低生育陷阱 ”的風險

中國2010年的總和生育率只有 1.18，遠低于更替水平 2.1，也低于國際上公認的 1.3 的“低生育陷阱”。人口紅利是經濟發展的重要優勢，伴隨“低生育陷阱”，勞動人口占總人口的比重降低，廉價的勞動力將逐漸消失，我國的人口紅利的優勢也將不復存在。

人是受文化影響的，人口趨勢有很大的慣性，生育率降到更替水平之下后，低生育氛圍一旦形成，即使放開二孩，生育意愿也很難反彈。亞洲其他國家也曾實行過計劃生育政策，例如韓國、日本，在取消計劃生育政策后生育率仍然持續下滑，維持較低生育水平。

2. 出生人口性別比失衡 ，影響社會穩定

受傳宗接代、重男輕女觀念的影響，很多女嬰被溺、棄，我國出生人口性別比嚴重失衡，在相對落后的農村和偏遠地區更甚。數據顯示，2000 年“五普”我國的出生人口性別比為116.86，2004 年之后幾年一直在 120 徘徊。從 2008 年至 2014年，我國出生人口性別比呈逐年下降趨勢，但仍然高出國際公認的出生人口性別比值域。

“男多女少”易造成大量“光棍”現象，導致晚婚甚至部分男性找不到結婚對象，面臨婚姻壓力，甚至還會加劇性犯罪、賣淫嫖娼、拐賣婦女兒童等現象的出現，社會震蕩加劇。

3. “未富先老 ”，我國面臨嚴重的 “銀發危機 ”

（1）中國人口老齡化來勢兇猛

人口老齡化是社會經濟發展到一定階段的產物，中國人口老齡化的速度排在世界前列。根據聯合國統計和預測，1950-2000年期間世界老年人口增長為176%，而中國則為217%；2000-2025年，世界老年人口增長為90%，中國增長為111%。美國有關統計表明，65歲及以上人口比例從從7%上升到14%需要的時間是：法國為115年，瑞典為85年，美國為66年，英國為45年。而中國大概使用 25 年就可以達到這個比例，這與中國長期實行“一孩化”的生育政策不無關系。長時間緊縮的人口政策，使得“銀發危機”提前到來。根據國家統計局資料2017年中國統計年鑒顯示，中國65歲以上人口占總人口的10.8%。

（2）中國人口老齡化進程與經濟發展不同步

發達國家的人口老齡化是伴隨著經濟發展和人口轉變發生的；而中國人口老齡化是控制人口的結果，老齡化進程超前于經濟發展。因此社會對老齡化的承受力較弱。中國今僅用20年就進入老齡化社會，據預測當人口老齡化達到峰值時，人均國民生產總值也只處于目前中等發達國家的水平。老齡化進程與經濟發展不同步的矛盾將是長期的。

（3）人口老齡化發展在時間上的不規則性和累進性

1949年以來，中國人口的生育率經歷過多次轉折，具有不規律性，兩次生育率高峰的人口猛增和計劃生育政策實行后出生率的急劇下降是老齡化過程缺少漸進的規律性。1962年，第二次生育高峰期出生的一代在人口年齡金字塔形成向外突出擴張的部分，當這一代人處于勞動年齡階段時，老齡化比例和老年供養系數都比較低，而當將來陸續進入老年時，老齡化速度加快，并在一段時間內形成累進態勢，撫養系數明顯上升。截止2016年中國統計年鑒顯示65歲及以上老年撫養比為15%。

（4）人口老齡化程度存在地區差異

根據2012年人口普查統計，北京、天津、江蘇等地人口老齡化更嚴重，上海市是全國老齡化程度最高的地區。而西藏、青海、寧夏、廣西、海南等地的老齡化程度較低。

人口老齡化發展地區差異變現為由東向西的區域梯次特征，東部沿海經濟發達地區明顯快于西部經濟欠發達地區，以最早進入人口老年型行列的上海（1979年）和最遲進入人口老年型行列的寧夏（2012年）比較，時間跨度長達33年。

（5）中國人口老齡化有階段性

1982-2000年市人口老齡化的前期階段，老年人口比重從7.63%上升為9.84%，接近老年型的標準。[2]2000-2030年為高速老齡化階段，在這期間生育率下降對人口年齡結構的影響已顯示出來，老齡化速度加快。此時比重將從2000年9.84%上升到21.93%。2030-2050年為高水平人口年齡化階段，在這期間人口老齡化速度開始減慢，但老年人口比例人仍然很高。同時中國老齡化具有“少子化”特征，“少子型老齡化”是指兩個密切相關但又相反的發展趨勢，會加速老齡化的進程，這就要依賴于中國計劃生育政策的變化。（如圖1）目前發達國家的老年人口比例為 25.9%，發展中國家老年人口比例為 14.3%，世界各國老年人口比例的平均水平為 15.9%。顯然，按照預測，中國 2050 年老年人口比重將大大高于世界平均水平。

我國現行的養老模式以家庭養老為主。傳統觀念里，父母撫養子女成人，晚年由子女和親屬負責照顧。過去平均五個人贍養一個老人，而家庭規模的縮小將導致平均兩個人甚至一個人贍養一個老人。疾病、傷殘等問題伴隨著老年人年齡的增長而增加，老年人不能僅靠子女護理照顧。隨著人口老齡化的加速，養老金、退休金、社會保險和醫療衛生等社會福利的支出也不斷增加，過高的人口撫養比給國民經濟帶來沉重負擔。[4]

4. 導致人口素質下降

強制性的獨生子女政策，嚴格約束了城市居民的生育，尤其是城市公職人員的生育。在文化教育水平相對落后的農村，生育政策更為寬松，生育率普遍高于城市，使低素質人口占社會總人口的比重上升，人口素質下降。獨生子女家庭成長起來的孩子，容易被父母過分呵護寵溺，綜合素質明顯低于多子女家庭的孩子，形成了“小公主”、小皇帝”的一代，不利孩子身體素質和綜合創新能力的培養。

中國既沒有“優生”，也沒有“優育”。中國孕婦的剖腹產個、人工喂養的概率大大的提升，這將帶來后患無窮，剖腹產會使孩子出現早產，免疫力下降，產生肺部疾病以及小兒多動癥等等的影響。

三、全面開放二孩政策的影響分析

世界上一切事物都處在發展和變化之中，作為影響和指導人口再生產的生育政策也是如此。獨生子女政策已經完成了歷史使命，中國要跳脫超低生育陷阱，必須逐步提高生育率，繼續改革。[5]

根據 2015年《中國人口與就業統計年鑒》的相關數據，分四個步驟逐步估算在全面二孩政策下中國未來的人口增長模式。首先，預測全面二孩政策下潛在受益者人數。盡管享受到全面二孩政策的潛在受益者不一定選擇生育二孩，但至少政策受益者獲得了生育二孩的決定權。其次，預測已婚育齡婦女人數。利用全國15歲及以上人口分年齡、性別的婚姻狀況估算在分年齡別育齡婦女中的已婚婦女人數，假定只有已婚的育齡婦女才會選擇是否生育，才會選擇生育幾個孩子。并由 15—44 歲各年齡組育齡婦女人數估算 2015—2020 年已婚育齡婦女人數。再次，預測全面二孩政策下潛在受益育齡婦女人數。在得到分年齡別已婚育齡婦女人數后，需要觀察全面二孩政策下真正的潛在受益已婚育齡婦女人數，因為政策的真正受益者并不包括已經生育兩個及以上孩子的育齡婦女，因此，需要在分年齡別已婚育齡婦女人數中剔除已經生育兩個及兩個以上孩子的育齡婦女人數，這時得到的分年齡別育齡婦女人數才是真正的潛在受益者人數。計算符合全面二孩政策的育齡婦女比例采用中國人口與發展研究中心課題組撰寫的 《2013 年生育意愿調查數據報告》中的相關數據。最后，預測全面二孩政策下人口增長模式。根據上述三個步驟就可以估算出由于全面二孩政策帶來的新增出生人口。

根據對全面二孩政策的人口預測，可得出：第一，由于 “全面二孩”政策激勵 0—9 歲出生人口在 2016—2020 年會出現較快增長，該年齡組人口占總人口的比重較快提高，在 2020 年以后由于政策效應和人們生育意愿趨于平穩，出生人口增長速度有所回落，因此占總人口比重的增長速度也較 2020 年前有所下降，但總體出現了上升的趨勢。第二，從主要的勞動年齡組人口比重看 （ 20—29 歲，30—39 歲，40—49 歲） ，這三組人口比重出現了波浪式變化，20—29 歲年齡人口比重出現了波浪式的上升，這是由于出生人口增長和隨著時間變化原來處于該年齡組別進入高年齡組所帶來的結果； 但從 20 年的人口預測結果來看，30—39 歲和 40—49 歲年齡組人口比重出現了波浪式的下降 （ 波峰的結果） ，說明在預測的 20 年間進入這兩個年齡組的人口數量不足以補償退出這兩個年齡組的人口數量。第三，從高年齡人口組看 （ 60—69歲和 70+歲） ，60—69 歲年齡人口比重出現了波浪式的上升； 70+歲年齡人口比重出現了波浪式的變化。[6]全面開放二孩會帶來如下積極影響：

1.可以改善由于低生育率引起的未來勞動人口數量減少的狀況

生育率的回升有利于保持充足的勞動力資源，有利于經濟的發展和穩固。

2. 滿足中國家庭的生育意愿

開放單獨二孩政策后，有生育意愿的家庭越來越多，全面開放二孩政策可以滿足更多家庭的生育意愿，使得生育政策更加合理化、人性化。

3. 有效改善性別比失衡

緩解未來適婚年齡男女比例差距過大的壓力，維護社會穩定。

4. 增強家庭養老功能 ，減輕國家和社會養老的負擔

我國現行的養老模式以家庭養老為主。“全面二孩”政策有利于改善我國目前“4-2-1”的典型倒金字塔型家庭模式，從家庭結構上緩解“銀發危機”。

5. 促進經濟增長 ，促進母嬰用品 、奶粉 、月嫂 、教育等行業

國家鼓勵生育可能會帶來嬰兒潮，新生兒的數量增多必然促進母嬰用品、月嫂等產業的發展，隨著孩子的成長，教育也不容忽視，這都將拉動相關產業的發展。

鼓勵生育二孩，可能會使生育率小幅度提升，但由于目前的低生育氛圍以及我國龐大的人口基數，對出生規模和總人口的影響仍舊有限。劇烈的里程碑式的政策變革還需多方合力，才能從根本上解決人們的后顧之憂。新政策的推行，舊政策的退出需要過程，國家應當注重政策的銜接，完善一對夫婦生育兩個孩子的配套政策，為有生育意愿的夫婦減輕生育上的經濟負擔和心理壓力，才是真正的開放二孩。面對不斷變化的人口狀態，未來的生育政策也應該與優化人口性別、年齡結構，提升人口素質等重大問題結合起來考慮，為中國夢的實現創造良好的人口環境。[7]

參考文獻

[1] 楊孟思.我國人口政策回顧與現行人口政策分析.市場研究，2016.11.

[2] 馮天 .中國人口政策的過去 、現在和將來 [J].人 口 研 究 ，2000（04）.

[3] 崔紅艷 ，張為民 .對2000 年人口普查人口總數的初步評價[J].人口研究 ，2002（04）.

[4] 張純元.中國人口生育政策的演變歷程 [J].市場與人口分析 ，2000（01）.

[5] 王浩名.全面二孩政策下人口結構轉變對宏觀經濟的長期影響.人口與經濟，2018（03）.

[6] 遲明.中國人口生育政策調整的經濟學研究.吉林大學，2015.6

[7] 佟新.人口社會學（第四版）.北京：北京大學出版社，2017.1