對鄉村振興戰略下農村集體產權制度改革的幾點思考

摘 要：農村集體產權制度改革是深化農村改革的一項重點任務，也是實施鄉村振興戰略的重要制度支撐。深化農村集體產權制度改革是繼農村土地制度改革后農村改革的又一項大事，目的是保障農民財產權益，壯大集體經濟。針對改革中所面臨的農村產權體系不健全、農村集體經濟組織自身存在的諸多困難和問題，從內外環境積極探索解決的有效路徑，確保改革的順利進行。

關鍵詞：鄉村振興 農村 集體產權 制度改革

黨的十九大報告史無前例提出要實施鄉村振興戰略，其中最重要的一點，就是深化農村集體產權制度改革。報告指出，深化農村集體產權制度改革，保障農民財產權益，壯大集體經濟。這為地方政府認真落實報告精神，深化農村集體產權制度改革，為實施鄉村振興戰略提供了有效的制度保障。

改革實踐證明，農村集體產權制度改革具有重大的時代意義。第一，有利于打破、取消農村戶籍制度，農民變股民；第二，有利于明晰農村資源的產權歸屬，便于農村資源參與市場競爭，最大限度的激活閑置資源資產，確保集體資產保值增值；第三，有利于提高農業生產的技術水平促進現代農業的發展。通過農村集體產權制度改革，可以提高農業生產的規模化、現代化水平，提高農業應對市場風險的能力，更加有利于提高農業產出效率，增加農民收入。

一、 農村集體產權內涵

什么是產權？它是指人們對財產所享有的權利的總稱，其中包括所有權、使用權、收益權、處置權等。集體產權是具有中國特色的一種產權形式，是一種不完整的共有產權，集體所有權主體模糊，是一個特定共同體對共有財產的對外排他性的分享。農村集體資產是構建集體產權的客體，集體產權結構決定了集體資產的構成、分配、處置等活動。農村集體資產包括土地、林地等資源性資產，農田水利、道路等非經營性資產，以及集體所有的企業、現金、股權等經營性資產。農村集體產權制度反映了農村集體經濟關系，其制度本身是政府出于對國家未來發展規劃的設計，針對當時基層社會經濟發展存在的問題，所作出的一種制度安排，其實質是社會管理的一種政治技術工具。

二、 農村集體產權制度改革中存在的問題

全國各地響應黨的十九大號召，推進農村集體產權制度改革，在改革的實踐過程中發現，因受本土體制機制、發展程度、地理位置等多種因素的影響，改革面臨諸多困難和問題：

一是宣傳力度不夠。很多地區的市場交易中心處于萌芽狀態，中介人員業務水平有限，宣傳力度不夠，宣傳推廣能力不強，導致農民對集體產權制度改革的認識不足，搞不清集體產權制度相關概念，比如股金分配、股權收益等，對改革存在誤解，增加了集體經濟與農民之間的矛盾，增加了改革的負擔，一些地區的農民雖然拿到了確權證書，但因為對改革的不了解、不理解、阻礙了改革的進程。

二是基層干部思想認識不足。農村產權制度改革本身所涉及的面比較寬，直接牽扯到農民的經濟收入，部分集體資產權屬不清，一旦改革勢必暴露一些問題，潛在的矛盾糾紛不言而喻，勢必導致信訪工作增多增難，所以基層干部在改革的過程中對待工作不積極、不重視，單純求穩，支持不愿意改的村，導致改革受阻。

三是農村產權交易體系不完善。農村產權交易進程的有序、有效是保障農村產權改革順利推進的重要條件，而產權交易平臺是實現城鄉要素自由流動的主要載體，盡管一些鄉（鎮）單獨設立了農村土地流轉服務中心，但農村產權交易平臺建設滯后，職能非常有限，加之土地抵押，資產評估和市場交易整個鏈條不完善，導致交易不能順利完成。

四是農村產權交易配套政策不健全。目前政府對農村產權交易幫扶政策還不能得到完全落實、與之相關的保障制度不夠完善、金融支持政策力度不夠。交易操作中，產權交易主導部門多頭，交易平臺混雜，操作流程、交易范疇不同，加之多數農民自身缺乏對交易流程的認識，因此對交易業務服務需求空間較大，諸如咨詢、代辦、評估等，而交易配套政策的不健全直接降低了產權交易的效率。

五是法人地位不明確。目前全國有20多萬個村建立了農村集體經濟組織以及村民委員會，但組織法人地位并不明確，雖然在憲法等相關法律法規以及涉及該問題的行政性文件中對農村集體經濟組織都有明確要求，但缺少規范性概念，也沒有明確法人地位。法人地位不明確，農村集體經濟組織就難以在工商部門登記，無法獲取經營資格，不能作為獨立的市場主體參與經濟活動。

六是成員資格不易界定。農村產權制度改革遭遇的主要的難題還包括集體經濟組織成員資格缺少明確界定標準，從而阻礙了改革的順利推進。隨著農村戶籍制度改革，農民移居城市，成了居民，集體產權改制時成員資格更加不好界定。近年來，大量外來務工人口流入城市，在城區居住，但對集體經濟沒有作出任何貢獻而界定為該集體經濟組織成員本身也缺乏依據，參與利益分配勢必會與原組織成員發生矛盾糾紛。

七是組織管理主體混亂。農村集體經濟組織普遍存在管理關系沒理順的問題。部分集體經濟組織由組織成員之外的人負責經營管理，如果管理者責任意識弱，敷衍塞責，不利于組織的良性運作；很多地方由于村集體經濟不發達，從原來政社合一的生產大隊轉變過程中，村民委員會仍保留了原來的功能，政社不分，兩者長期職責不明，關系不清。村干部一方面要辦好村的事情，另一方面還要管好集體經濟組織，而村民委員會自身的管理水平和業務能力制約其發展，加之上級的激勵機制不能落到實處，使得制度管理流于形式。

八是農村集體經濟組織基本制度不完善。目前還有相當數量的農村集體經濟組織對其經濟組織的所有者、管理者、成員的權利、義務沒有相關的制度規范，沒有相關章程來明確財產的所有者關系和盈利分配方式，也不召開集體組織成員代表大會商議集體經濟相關事務。

九是改革經費匱乏。農村集體產權改革過程中，需要大量的人力、物力和財力，而目前大部分集體經濟實力相對比較薄弱，改革經費嚴重不足，嚴重阻礙了改革的發展進程。

三、深化農村集體產權制度改革的路徑探索

農村集體產權制度改革是全面深化農村改革的重要任務，是實現鄉村振興戰略的核心內容，涉及到廣大農民的切身利益，所面臨的問題比較復雜，是農村改革的“深水區”和“硬骨頭”，習近平總書記多次強調，農村集體產權制度改革是對農村生產關系的進一步調整和完善，要著力推進農村集體資產確權到戶和股份合作制改革。按照《中共中央國務院關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》，改革的目標就是要逐步構建“歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格”的中國特色社會主義農村集體產權制度。如何推進農村集體產權制度改革，需要我們在改革的道路上膽子要大，步子要穩，還要不斷創新，確保各項改革措施落實到位。

一是加強宣傳，提高思想認識。以政府主導，農民為核心，確保從思想上、行動上與黨中央保持一致，積極宣傳農村集體產權制度改革的各項政策，號召社會各界關注農村集體產權制度改革，讓群眾全面了解產權制度改革的目的和意義，克服分光吃凈的思想，引導群眾正確處理眼前利益和長遠利益的關系，因地制宜，分類實施，開拓創新，積極穩步推進改革的順利進行。

二是完善農村產權交易配套體系。建立健全農村集體產權交易體系，完善交易平臺，強化對服務人員的培訓；建立健全農村公共服務體系，促進城鄉公共服務均等化；加強農村產權管理和交易立法工作；對符合條件的集體經濟組織落實小微企業等相關稅收優惠政策；各級財政要加大對改革工作的支持，完善財政金融支持體系，在農村集體產權制度改革的過程中，抽調和招聘相關專業人員成立改革服務小組，在經費方面增加額度，設立專項扶持資金，專款專用，優先撥付，給予大力扶持。

三是認真完成集體資產清查核資。首先清理廢除妨礙統一市場和公平競爭的各種規定和做法，按照山東省出臺的《農村集體資產清產核資辦法》，全面開展農村集體資產清查。首先搞清楚集體經濟組織成員集體擁有的財產情況，對資源性資產和非經營性資產分類清查，資源型資產清查與現有土地、林地、草原不動產登記、自然資源確權登記向銜接，利用現有核查成果，做好數據銜接；非經營性資產主要明確歸屬，將集體資產確權到鄉鎮、村、組集體經濟組織成員集體，不能打亂原集體所有的界限，將政府撥款、減免稅費、扶貧投入等形成的資產確權給成員集體，以完善產權制度和要素市場化配置為重點，實現產權有效激勵、要素自由流動、競爭公平有序。

四是加強農村集體資產管理。出臺集體資產管理辦法，防止集體資產流失。對村集體“三資”（資金、資產、資源）實行臺帳管理制度，對集體資產資源、固定資產、債權債務、往來經濟合同建立臺賬，分門別類進行管理，有效保障集體資產不流失，對集體“三資”有違規操作現象要及時糾正、制止，制定“三資”管理民主公開制度，確保集體成員的知情權，參與權，加強對集體經濟的有效監督。

五是明確農村集體經濟組織法人地位。農村集體經濟組織職能中要突出“經濟”這一職能，很多地區的鄉鎮街道在實踐中依然存在集體土地所有權“虛置”現象，明確集體經濟組織法人地位已經成為推進農村集體經濟改革和發展不可回避的問題或基本條件。明確農村集體經濟組織法人地位，一定要在基層黨組織的領導下，探索明晰農村集體經濟組織與村民委員會的職能關系，形成獨立的法人治理結構，實現行政與經濟分類管理，將集體經濟組織的管理主體逐步從支委、村委職能中剝離出來。讓農民群眾真正成為集體經濟組織名副其實的主人，真正成為集體經濟的投資、決策及受益主體。

六是科學確認組織成員身份。如何科學確認組織成員身份？這直接關系到農村集體經濟組織的健康發展，多數專家學者一致認為，必須以相關法律法規為根據，以在集體經濟組織所在地生產生活并依法登記為常住戶口為確認組織成員身份的基本原則，同時還應當考慮各種相關因素，比如成員對集體經濟的貢獻值，農村土地承包關系，但該因素不作為必要條件加以規定，確認標準要得到群眾的普遍認可。

七是加大農村宅基地改革工作力度。在農村人口變遷的過程中，山東宅基地現狀和其他省份的情況基本相類似，就是“人走了，地退不出，錢進不來”。鼓勵盤活閑置農房及宅基地，從轄區范圍內作出農村宅基地有償退出部署，制定具體改革方案。結合試點地區的經驗成果，積極探索農村宅基地“三權分置”改革，這將成為盤活農村建設用地資源的重要舉措。完善所有權、承包權、經營權“三權”分置制度，著力推進資產確權到戶，發展多種形式的股份合作。通過盤活農村閑置的農房和宅基地資源，鼓勵社會多種資本采用開發合作、租賃、等方式投資農村，發展民宿旅游，變農房為客房；加盟農業產業化，變農房為廠房；投資養老產業，變農房為養老院等多種模式。

八是推進集體經營性資產股份合作制改革。這是農村集體產權制度改革的重頭戲。將集體資產發展多種形式的股份合作，科學設置股權，集體成員按照所占權益折算股權，讓農民真正成為集體資產的主人，增強主人翁意識，加強集體資產有效管理。改革過程中切忌“一刀切”，先易后難，先試點、后推廣，穩步推進。通過完善基本制度來明確所有者、管理者及其成員的權利和義務，明確盈利分配方式。

九是提高村級班子發展集體經濟實力。首先要認真強化對村兩委班子人選的配備，尤其是村黨支部書記，選配人員要求要有能力、有擔當，可以從農業能人、致富能手等挑選村干部，提高村級班子發展集體經濟的實力。其次要堅持不懈地抓好農村干部的培養和教育，充分利用好每年農村干部輪訓、農村黨員進黨校、農村干部專業知識培訓等機會，促使其轉變思想觀念，增強他們發展集體經濟的恒心和本領，在集體經濟組織的發展過程中積極獻計獻策。在集體經濟組織法人地位、管理主體不斷明確，村兩委職能理順的情形之下，村干部依然在集體經濟組織發展過程中負有不可替代的指導和幫扶作用。

四、結語

深化農村集體產權制度改革，是鄉村振興戰略的重要組成部分，關乎著農民增收的迫切需要，也是全面建成小康的重大舉措。必須緊緊圍繞充分發揮市場在配置資源中的決定性作用和更好地發揮政府的作用來進行，把實現好、維護好、發展好廣大農民的根本利益作為改革的出發點和落腳點。

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作者簡介：段黎（1975-），女，漢族，四川廣安人，碩士研究生，山東省青州市委黨校講師，研究方向為公共部門人力資源開發與管理。